第三节 我国的行政监督制度

尊敬的各位领导、各位老师：大家上午好！

今天很高兴也很荣幸能够在这里和大家共同探讨有关行政管理学这门课程，今天我所讲授的内容是教材第十章行政监督的第三节，我国的行政监督制度。

说到我国的行政监督，我们的习总书记在中纪委全会上曾强调过，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里；形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。党的十八届四中全会也对依法治国作出了全面部署，提出强化对行政权力的制约和监督，并明确了具体要求。

因此，行政监督在整个行政管理活动中的作用就显得尤为重要。那么通过前两节的学习，我相信大家对行政监督的含义、特点、原则等等已经有了一个基本的认识，因此在这节课，我们将重点学习我国的行政监督制度。

1、我国行政监督的概念

首先，我们来看我国行政监督的概念。

在这一章的第一节课我们曾学习了行政监督的含义。什么是行政监督，行政监督作为监督的一种，学术界一般把行政监督分为狭义的行政监督，和广义的行政监督。

狭义的行政监督是指各种法定的监督主体依法对国家行政机关及其工作人员实施的监督。

而我国的行政监督采用的是广义上的监督，它是指党和国家及人民群众依照法律规定，对各级国家行政机关及其工作人员的行政活动进行全面、系统的监察和督促，它是国家实施行政管理的重要手段。

理解我国的行政监督的含义，我们要注意以下三个方面：

1、是从我国行政监督的对象上看，是指一切行政机关及其工作人员的全部行为。所以我们说监督它的对象包含两类，一类就是行政机关，第二就是行政机关当中的具体人员。这是对象。

2、是从监督主体来看，是指党的组织、权力机关、司法机关、企事业单位、群团和广大公民，都可以作为行政监督的主体，或者说我国行政监督的主体十分广泛的，行政监督的主体越广泛，说明监督的力量和参与的社会动员的机制越成熟。

3、是监督的目的什么，我国行政监督的根本目的是规范行政管理活动，防止或纠正违纪行为，最终起到保证公民权益，提高行政效率和公共服务水平的目的。所以我们说，监督的目的不是为了监督而监督，是要防止公共权力被滥用，防止公共权力被私用，最后通过防止这些行为的发生，来达到保护公民合法权益，提高政府行政效率这样一种结果。

2、我国的行政监督制度的历史沿革

（1)我国古代的监察制度

我国的监察制度源远流长，可以追溯到先秦时期，秦代以前主要由两部分组成，一是舆论监督，二是专门监察官吏的监督。到了春秋战国时期，一些诸侯国设御史、郎官为监察官。那么到了秦朝，我们都知道秦朝统一天下后，形成了这个中央集权制，由此初步确立了以君王为中心的我国古代行政监督制度。那么我国古代的行政监察制度主要由三个部分构成。

1、是御史纠察制度。

在秦王朝时期，它的中央监察机关叫御史大夫寺，行政首长为御史大夫，负责纠察文武百官，整肃纲纪。御史制度可以说是中国两千多年君主专制制度下最有特色的监察制度。在当时，御史大夫与丞相、太尉位列三公。丞相负责辅政，太尉是辅佐治军领兵，御史大夫是负责监察工作，同时御史大夫也是副丞相，御史大夫府又称御史大夫寺，与丞相府并列“二府”，除了皇帝外，御史的监察对象几乎包括所有的朝廷官员。到了东汉光武帝时期，御史的地位较之西汉更为重要。皇帝特命御史中丞在朝会时，与尚书令及司隶校尉专席而坐，故有“三独坐”的美称。这是因为在汉朝，大臣们上朝朝会的时候都是一个挨着一个坐在席子上，叫接席而坐，只有这三位官员，是一个人坐一张席子，所以叫三独坐。由此可见朝廷对御史的重视，同时也是监察工作在朝会中责任之重大的体现。到了唐代，监察机关名为御史台，下设三院，分别负责弹劾百官，参与重大案件的审理，巡查京城内外，以及巡按地方各州县。明代则改御史为都察院，清代沿袭明代的制度，更加强调监察的独立性。

2、是言官谏诤制度

言官谏诤是我国古代监察制度中的一大创造，前面我们讲的，御史的主要职责是典正法度、检举弹劾。那谏官的主要职责是劝谏天子过失。一个对百官，一个对皇帝，相辅相成，特别是在唐代初期，十分重视谏官的作用，比如这个唐太宗李世民的从谏如流的为政举措，谏官可以直言皇上的过失，甚至言者无罪。其实宋代著名谏官也很多，如司马光、欧阳修、范仲淹、苏辙等，大家都知道范仲淹的先天下之忧而忧后天下之乐而乐，那么他还有句名言，他说"宁鸣而死，不默而生"，这句话就是他谏官生涯的一个真实写照。看到朝政上的过失，他都要理直气壮的提出批评，绝不阿谀奉承。

3、是地方监察制度

中国的历代王朝啊都对地方监察十分重视。明代，设监察御史百余人，巡按全国，权力非常大。到了清代，巡抚由监察大员变成了地方最高行政长官。也就是官职的等级相当于今天的省长省委书记。

以上就是我国古代的监察制度，总的来看，它对维护中央集权和国家统一，维护君主专制、督促官员廉洁从政起到过一定的作用。但是，最终结果如何还是取决于皇帝的个人意志，即使官职已是一人之下万人之上，但是还是要看皇上心情，即使是唐太宗李世民这样的皇帝，到了晚年，因为国富民强，纳谏的气度也不如初期，我已经把国家治理的这么富强了，你还说我这不对那不对，偶尔也会一生气就杀了大臣。而且御史、谏官也难免自身腐败。

（2）我国近代的行政监督

1840年鸦片战争之后，封闭的封建国家的大门被打开，西方资产阶级民主政治的主张对我国传统的监督体制产生了强烈的冲击，并且不断渗透，在这个时期，孙中山先生他提出了五权独立的政治主张，他是在借鉴了西方三权分立制的基础上，又融入了我国古代，考试权监察权独立的优点，创立了五权宪法，五权即立法权、司法权、行政权、考试权、监察权，意在建立独立于行政系统之外的监督机构。但是在实际操作中，当时的国民政府并没有做到五权分立，与孙中山的权力制衡，防止个人独裁的初衷完全是背道而驰，最终国民政府成为了国民党内部各派斗争的场所，最终实现了蒋介石的个人独裁。

（3）新中国成立后我国行政监督体制的沿革

新中国成立以后，我国的行政监督体制大体上经历了创立、发展、停滞、恢复和发展这样一个十分曲折的过程。到目前我们已经形成了较为全面的行政监督体系，取得了显著的成果。我国的行政监督法制和效能水平正在不断的提高。

3、我国行政监督的程序

严格的程序是行政监督高质高效的重要保证，我们国家的监督程序是根据《中华人民共和国机关调查处理政纪案件办法》的规定设置的。通常是按照，立案，到调查事实，到审理案件，最后定性处理这样一个过程来进行的，前提是我们的监督主体、监督内容和监督方式都要符合法律规范。

4、我国的行政监督系统

（一）政府内部监督体系

1、政府机关内部的监督

这种监督的形式主要包括三种形式。

①首先是一般监督，它是指行政机关之间按照隶属关系进行的监督。这种监督可以是上级行政机关对下级行政机关实行监督，也可以是平级部门之间相互监督，也可以是由下级机关实施的由下而上的监督。

②职能监督是指各职能部门就其主管的工作在其职能范围内对其它部门实行的工作监督，这种监督不论是否有领导关系，一律有权实施监督。比如国家财政部，它就有权对各部委、各地区的预算、收支等工作实施监督。国家人事部就有权对各部委、各地区行政编制、人事录用等工作进行监督。

③主管监督是指具有行政隶属关系的上级部门对下级部门的监督.比如说，教育行政部门对学校的监督。

总体来看，政府机关内部的这种自我监督是最直接最有效的，但是仅仅依靠这种自我监督还远远不够，我们常说家丑不外扬，护短，因此，我们还要通过其他的方式来加强行政监督。也就是下面要讲的行政监察机关和审计机关的监督。

2、国家行政监察机关的专门监督

就是在系统内设置行政监察部门来进行监督工作。国务院就是监察部，主管全国的监察工作，地方就是监察厅和监察局，负责本行政区域内的监察工作。那么随着形势的变化，我们现在是把监察和纪委合署办公，就是两块牌子，一班人马，有利于综合监督。

3、国家审计机关的监督

根据《审计法》第十六条规定，审计机关对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。审计机关可独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

审计监督就是通过审计手段，管住国家的钱，看好行政的权，揭示违法违规行为，从而起到制约和监督财权、物权的作用。

我国根据审计法，国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作，审计长是审计署的行政首长。地方各级人民政府的审计机关分别在上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。

在14年的全国审计会议上，李克强总理强调要依法实行审计监督全覆盖。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，这既是审计机关的法定职责，也是我们现在深化改革的必然要求。

（二）政府外部监督体系

1、中国共产党的监督

中国共产党是我国的执政党，对行政权力的制约和监督负有全面责任。党的监督主要是指党组织对行政机关贯彻执行党的重大路线方针、行政权力运行以及党员领导干部个人廉政等情况进行的监督检查。这里既包括日常的监督，也包括专门机关的监督，特别是我们讲的中纪委，从国家到地方层面，都有专门的党的监督体系。

2、国家权力机关的监督

在我国，就是指各级人大对行政机关和公务员的监督，我们都知道我们国家实行的是“议行合一”这样一种国家管理体制，与“三权分立”制不同，我们国家宪法规定，中华人民共和国一切权利属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大，由人大产生了行政机关产生了审判机关和检察机关，也就是人大产生了政府法院检察院。因此，从逻辑上讲，人大是监督政府的最重要的主体。

那么人大的监督方式主要包括以下几个方面，

第一个就是听取和审查政府工作报告。每年我们都会开两会，两会当中就会对政府上一年的决算情况、和国民经济的发展情况执行情况以及下一年的预算情况进行听取报告，进行审查。

第二是通过法制监督，全国人大有权立法有权监督宪法和法律的实施，有权撤销行政机关制定的同宪法和法律相抵触的行政法律、行政规章等。

第三是行使罢免权的监督，就是人大可以选举和任命行政机关的领导，就可以通过行使罢免权来实施监督，如免去某一省省长或某一市市长的行政职务。

第四个就是通过人民代表的质询和视察工作进行监督。人大代表有权向行政机关和工作人员进行质询，受到质询的机关和个人必须负责答复。

第五是通过设立专门的机构实现监督。比如人大分为不同的监督委员会，来进行监督。

3、国家司法机关的监督

在我国就是法院、检察院对行政机关和公务员的监督，那么法院检察院的监督更多的是一种事后监督，比如政府某个领导出现了贪污腐败问题，那么作为检察机关，通常会提起公诉，来进行否定性的、事后的这种救济性的监督。

4、社会团体的监督

在我国主要指政协、民主党派、工会、妇联、共青团等各种社会团体对行政机关和公务员所进行的监督，可以通过召开会议，以口头或文字的形式向有关机关提出要求建议和批评，对个别行政人员提出申诉控告检举等，目前社会团体对于监督的力度或者监督的范围，越来越广泛，因此社会团体已经成为监督或者说，制约政府行政行为一个十分重要的力量。

5、公民的监督

公民可以通过申诉啊控告啊检举的方式，以及通过社会协商对话的方式来对政府进行 合法性的合理性的监督。那么公民的监督显然是对于行政机关的日常的具体的行政管理行为进行监督，也就意味着公民监督的内容，更多的是微观层面的，或者是日常的大量的具体行政行为。

6、社会舆论的监督

主要指通过社会公众的议论评价和报刊电视等新闻媒体对行政机关和公务员的行为实施的监督。包括公民批评和新闻舆论监督。如现在很流行的这个微博，如果某个事件引发了公众的热议，大家都来评论议论，那结果就是把这个事件顶上了微博热门，造成一定的舆论压力，那一定会引起有关部门的关注，最后促使有关部门对事件中的相关人员进行调查惩处。再有像新闻媒体的这种监督，在大数据时代、在信息技术发达的今天，对政府的监督都起到了非常好的作用。

以上，我们了解了各种监督的力量，它们分工明确、优势互补，从不同的层面、以不同的形式对行政权力进行了制约和监督，对规范行政权力的运行发挥着重要的作用，同时也构成了中国特色行政监督体系的主体框架。

5、我国行政监督体制存在的问题

接下来我们谈一下，我国行政监督体制在实际运行当中，所存在的一些问题。

（一）行政监督法制不完备

第一点是我国的行政监督法制还不是十分完备，法制不完备就意味着我们没有法律依据，监督起来就十分麻烦。

（二）权力机关的监督缺少威慑力

第二是权力机关的监督缺少威慑力，前面我们讲了我们国家实行的是议行合一的国家管理体制，因此人大享有的权力是至高无上的，但是现实中人大对政府的监督是面上多余实际，监督还停留在一般巡视，事后汇报等方面，也就是说人大对政府的监督，不管是监督的周期，还是监督的力度，还是存在一定的问题。

（三)公民监督作用的实际效力低

第三个是公民监督的实际效力比较低，虽然现在借助网络这样一种新媒体的力量，对于政府的监督起到了一定的作用，但是网络的特点它是点对点的，而且网络它焦点的周期比较短，容易被新的热点所覆盖，或者说所代替，因此公民监督的实际的效力还是比较低的。

（四）监督之后，损失加大

我国的监督往往是事后监督，就是问题出现以后，相当严重了以后才进行查处，结果造成的损失比较大，这种滞后的监督往往会引起社会的不满。

6、完善我国行政监督体制的措施

那么怎样去加强我们行政监督的体制建设，在这里我们可以从以下几个方面进行探讨。

（一）加强监督立法，严格依法监督

首先是加强监督立法，严格依法监督。目前，我们国家存在的问题就是没有专门的反腐败国家立法，我们还没有一部类似于国外的《廉政监督法》《财产申报条例》这样的监督法规。我国现行的监督法规是《行政监察法》，虽然它在廉洁政府、法治政府建设过程中发挥了重要作用，但随着当前全面从严治党与全面依法治国的推进，《行政监察法》已越来越不适应新的形势。因此现在已经有专家建议，将《行政监察法》修订为《廉洁监察法》，聚焦“廉洁”。在去年的十八届中纪委全体会议工作报告中也指出：“研究修订《行政监察法》”，这些都有助于改变目前我国的反腐败立法不足的情况。

（二）合理划分行政监督的职权范围

第二是合理划分行政监督的职权范围，人大、政协，包括司法、媒体、公民，有各自的执行范围，形成分工制约机制。

（三）加大国家权力机构的监督力度

第三，加大国家权力机关的监督力度，这一点在这个全国两会里面，每年都要提出，如何进一步加强人大对政府监督的力度和效果。

（四）充分发挥公民监督的作用

第四点是进一步发挥公民监督的作用，事实上公民监督作用的增加，就是整个行政系统稳定高效运行的一个前提，也能体现公民作为社会主体这样一个过程。

（五）加强事前监督和事后监督

前面我们说我国的监督往往是事后监督，滞后的监督往往会造成极大的损失，以至于引发社会的不满。因此，最积极最稳妥的办法就是加强事前监督和事中监督。及时发现问题，防患于未然。减轻事后监督的负担。

那么以上我所讲的就是关于我国行政监督体制这一节的全部内容。

（通过这节课的学习，课后我们要对腐败的一些根源和本质来进行讨论，有人说，腐败是经济增长的润滑剂，对于这样的观点，大家思考一下应该如何评价，下节课我们一起来讨论。）

好今天的课的就到这里，谢谢各位领导和各位专家老师。