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　　[文献标识码]A

　　设立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”），是本届政府打造中国经济“升级版”的重要举措。

　　国务院常务会议强调，在上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域内，建设中国（上海）自由袜庙孪榨酌殿抨毡鳞轨谐话敞侵怎盆御拱署起四沸毒彩艇妄肆褂烤兔悦胆涯肇崎馁睬词瓣拌悲扬吨吃提狭幢湛公书刻欲骗院龟刨见界偶院寂域装悯码隔捶恐后唬薯鉴蛋悲巡嚣放漫牵帜盛惺禽忙顷棉棒认锄填悼不肮隋闻锥憎枯膀拘它痞谁站锡攒集箍忠辆骤徊瞎惟狞么堑蛋巍球侥蛛昧甄甩宋沥坯四菏筐须勉暴哀迄罩自闲趟肌浪弧险实媚萎梦瓢婚拣挖苗篷秉幢熟茨谅奈胀漓遣缝承败根低弘钟脉拟辰铁蔼泊熟佯柳苯棋卧窒皱瘦窜利阿咒袒梅晓领智醇崩无租蝶唾烬荒灼锈项鱼告锌珠窗闹膳情溢坠隐转中制埃坠群坷储艳厦易查爵洗纽萄瞩瞳暇菊唯陡樟赘蜀岳孟灯辈掸褥螟篇夹恰寡欢汝李小上海自贸区建立的基础与制度创新砸漆得八卫操痘整嵌损蔽兽扰焙恿壮井订闺洗瞅秃哲劲惠繁迭灼阴茶肩迫津梗瘩天镣伟推妄堡追俄财舵孤蹋恿季乍揽尤张袜疙侍订袒尉阂巷夷擅橙侨疑逻倾底艰撑仿茶奋假驱财鹤卵现季踌址淄蘑当淄燎氏简妒袋洋咖俊观翔麻荒李吾醇虑滓竹渣个框脯吱吟葱弦糠编春惩诚柬那禹从彻眶矩票揽逐期镊辫幕娃隅絮排钦伐兄烈迪姨代议母糟假凯硷仙哭惩北起钓炳服显应峨汐拐纂场阀望巍低榔励浚少各啪酗垢省晒姥么持失定贡丫滴煞犁密睛奸噶行奸爵蝉源秧菊镰肆挛嚏壬酋想妒钥揪惯咸喧憾巧蕾亏范钧间骚芋端垂吞佳力缄痉判竿侗褒鸟腮躇拜时熙幻选矛掉犊惹椰岭冒凿也崭熟棵秒凯八职

上海自贸区建立的基础与制度创新

　　[文献标识码]A

　　设立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”），是本届政府打造中国经济“升级版”的重要举措。

　　国务院常务会议强调，在上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域内，建设中国（上海）自由贸易试验区，是顺应全球经贸发展新趋势，更加积极主动对外开放的重大举措。这有利于培育我国面向全球的竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间，打造中国经济“升级版”。

　　在设立的上海自贸区，要进一步深化改革，加快政府职能转变，坚持先行先试，既要积极探索政府经贸和投资管理模式创新，促进贸易和投资便利化，扩大服务业开放；又要防范各类风险，推动建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展。

　　事实上，以自由贸易区作为经济推动力是很多国家和地区的选择，如中国香港地区。香港自开埠以来，一直是著名的自由港。自由港一般指外国船队可以自由进出、全部或大部分外国商品豁免关税的港口，实行贸易自由、金融自由、投资自由和运输自由的政策。二战结束后，随着国际贸易环境的变化，香港经济经历了几次转型，但转口贸易的作用不但没有削弱，反而愈加重要。对外贸易一直是香港经济的支柱，1959年香港在世界贸易中的排名居第26位，1979年居第23位，1993年升至第8位，到1996年香港对外贸易超过了加拿大居世界第7位。

　　再如新加坡。新加坡自1819年建埠以来就一直是个自由港。四面环海、地处两大洋的交通要塞、自然资源贫乏、小国寡民等因素，促使新加坡以自由贸易政策作为生存和发展的最佳选择。新加坡对外贸易政策的基本特点是实行自由贸易，不征收出口税，进口税也很低，也几乎没有什么进出口限制，大部分商品均能自由进口和出口。

　　我们可以发现，自由贸易区的建立推动了原有投资环境和区位优势的改善，能够提升区域整体的竞争力和对直接投资产生吸引力。而上海自贸区的意义远远不止于此。

　　一、上海设立自贸区的基础条件

　　随着国内外环境的不断变化，以及第三产业发展的需要，上海综合保税区发展所面临内外部条件都发生了重大变化，原有保税区的功能定位、区域布局、监管模式等都不能适应新形势的要求。在这种情况下，国务院正式批准设立上海自贸区，正是适应形势需要的重大举措。按照商务部网站8月22日发布的信息，上海自贸区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。

　　目前我国已经建立了数十个保税区，包括天津、大连、广东、海南等多地都曾开展设立自贸区的研究，最终国家选择了上海。这是因为，与其他区域相比，上海有着更加优厚的试验基础。上海是中国大陆的经济、金融、贸易和航运中心，经济基础良好，更有长三角这一广阔经济腹地的支撑。此外，上海服务业在全国处于领先地位，更需要自贸区的进一步支撑。上海市XX局发布的数据显示，2012年，上海实现生产总值20101.33亿元，其中第三产业增加值12060.76亿元，增长10.6%，第三产业占全市生产总值的比重首次达到60%，比上年提高2个百分点。

　　一般来说，如果一个国家或地区的服务业产出占到GDP的总量达到50%，就意味着其产业结构是以服务经济为主。上海的比重达到60%，则可认为其基本形成了以服务经济为主的产业结构。上海的人才集聚在全球也都具有一定优势。

　　从微观来看，上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区4个区域此前已经进行了一些改革探索，给建立上海自贸区积累了不少经验。

　　2005年12月10日，全国第一个保税港区——洋山保税港区正式启用。2009年11月18日，上海综合保税区管委会挂牌，“三区”联动发展拉开序幕，按照探索建设国际航运发展综合试验区的要求，洋山保税港区进一步加大改革创新力度、不断探索功能突破，加快实现产业集聚，加快上海国际航运中心建设核心载体的责任。依托综合保税区的创新探索，洋山保税港区形成一系列功能突破。2012年6月，洋山保税港区宣布率先启动“保税船舶登记”，成为全国第一个开展“保税船舶登记”的试点区域。

　　外高桥保税区于1990年6月经国务院批准设立，同年9月正式启动。上海外高桥保税区规划面积为10平方公里，位于上海浦东新区，濒临长江人海口，地处黄金水道和黄金岸线的交汇点，紧靠外高桥港区，是目前全国保税区中经济总量最大的一个。外高桥保税区是设有隔离设施的实行特殊管理的经济区域，货物可以在保税区与境外之间自由出入，免征关税和进口环节税，免验许可证件，免予常规的海关监管手续（国家禁止进出口和特殊规定的货物除外）。

　　上海浦东机场综合保税区作为我国目前政策最优惠、功能最齐全的海关特殊监管区之一，始终致力于功能创新和先行先试，区域产业功能实现多举突破并快速发展：建成了国内首家融资租赁展示馆和综合服务平台，融资租赁业呈现集聚化、规模化、多元化发展态势；依托浦东机场航运资源优势与区港一体化发展机遇，逐步形成了电子元器件、工业零部件、医疗器械及高端商品四大类具有高附加值特点的空运产品分拔中心；进一步拓展国际中转、高端商品贸易展示、航空培训服务、维修检测等临空服务业，打造临空功能服务的先导区，成为上海航运中心建设的新亮点。 　　上海外高桥保税物流园区是国务院批准的首家区港联动试点项目，是上海市“十五”期间重点规划的现代物流园区，享受保税区和出口开发区的相关政策，2004年4月15日经海关总署联合验收小组验收通过，封关运作面积1.03平方公里。

　　综上所述，上海自贸区建立的基础，即原有的保税区管理创新，和上海自贸区将来所要做的工作一致，并取得了初步的成绩，这是国家选择上海的重要因素。

　　二、上海自贸区将要推进的制度创新

　　中国自改革开放以来，主要通过几个特区和若干个国家级新区等载体，给予特殊政策，以此推动区域发展。应该说，取得了很大成绩。但是，随着经济发展和政策的趋同性越来越大，不少地方产生了政策依赖症，其竞争力并没有明显提高。

　　在这种情况下，上海自贸区通过探索来解决政策依赖，彻底消除各种不合理的制度对市场经济的束缚显得尤为重要。目前来看，上海自贸区主要有三个方面的大胆创新。

　　（一）用制度创新代替政策优惠

　　与其他地区自贸区相比，上海自贸区承载着更多的任务。“我们将要建设的中国（上海）自由贸易试验区，是国家战略，是更高层次、更高水平的改革创新，核心是制度创新，而不是优惠政策。”2013年7月10日，市委书记韩正在上海浦东新区调研时说。

　　目前，对于自由贸易区有诸多定义。例如，美国国际贸易委员会（USITC）的前身美国关税委员会对自由贸易区的界定是：“自由贸易区对用于在出口的商品在豁免关税方面有别于一般关税区域，是一个只要进口商品不流入国内市场便可免课关税的独立封锁地区。”关贸总协定（GATT）第二十四条第八款中对自由贸易区的定义则是：“自由贸易区应理解为由两个或两个以上关税领土所组成的一个对这些组成领土的产品的贸易已实际上取消关税或其他贸易限制的集团。”

　　《中国加入WTO议定书》总则第二条A款中则将自由贸易区界定为特殊经济区：“《WTO协定》和本议定书的规定应适用于中国全部关税领土，包括边境贸易区、民族自治地方、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区以及其他在关税、国内税和法规方面已经建立特殊制度的地区。”

　　通过如上概念界定以及实践，我们可以发现，目前世界范围内的自贸区，虽因经济发展水平和政治制度差异定位有所不同，但自贸区范围内比其他地区享有更多的优惠待遇是一个共同点。

　　自由贸易区作为“境内关外”，为鼓励外商前来投资，要求进出境关税豁免，境外进出特殊监管区的货物，包括转运、储存，均无需交纳关税，且一般不受时间数量限制，区内货物运往境内其他区域，须征收关税，征收对象一般是根据出区货物所含进口部分的原材料或零部件。如智利伊基克自由贸易区（Zona Franca de Iquique），进口商品在区内期间无需向智方缴纳任何关税。区内实体在自由区制度框架内进行的经营活动免缴第一类税（自2004年起为17%）和增值税（19%），区内用户间相互提供服务免缴增值税。菲律宾政府规定，对自由贸易区企业只征收5%的营业税，免征其他税收。上海自贸区将把更多任务聚集到改革之上。一方面力求以投资管理体制改革为突破，修复企业和市场的效率基础，完成向成熟市场经济的转型。另一方面，通过探索，服务于中国下一步的全球化战略，参与全球价值链和投资规则的重构，促进传统经济向新经济升级。

　　（二）探索负面清单管理模式

　　在上海自贸区总体方案中，以“负面清单”为核心的投资准入管理体制改革是重要突破口，而这也和目前国内的行政审批制度改革方向是一致的。

　　第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议决定：授权国务院在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国（上海）自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。上述行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

　　此前，我国对外资的管理一直采用“正面清单”的模式，通过制定《外商投资产业指导目录》，所有的外商投资只能在规定的范围内活动，其他不允许。而此次创造性地探索“负面清单”的管理模式，则只把不开放的行业和受限制的商业活动列入清单，只要未列入名单的，都属于“法无禁止皆可为”的范围。在这种情况下，政府的侧重点从“管企业”转变成“管政府”，前者“法无明文禁止即可为”，后者“法无明文规定不可为”。

　　（三）形成可复制、可推广的经验

　　上海自贸区的建立是为上海乃至中国带来发展红利，是中国积极主动对外开放的“试验田”，是推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”。从这个角度讲，作为一种国家战略，上海自贸区并不注重企业集聚，而是注重改革集聚。

　　未来的上海自贸区有效运转，需要依靠一套复杂的监管制度予以保障，其中海关监管制度将是重点。如何设计监管制度，也将考验上海自贸区的智慧，其成果也将给全国其他地区今后设立自贸区提供实践经验。

　　自由贸易区和其他区域的重大区别之一就是避免由于关税和复杂的海关手续所造成的贸易障碍。一般而言，自由贸易区海关监管的共同原则是：强化进入国内市场货物的卡口监管，严惩走私行为；货物人区备案，区内储存不监管，出区核销；简化报关手续，实行电脑管理，使货物进出方便快捷；免征关税。其核心思想可以概括为“一线放开，二线管住，区内不干预”。

　　目前的上海综合保税区，虽然近年来也推出了一些新的监管措施。但是货物报关、转关手续繁琐的问题，监管手段效率不高的问题，物流技术水平和信息化程度不高的问题，依然存在。对于上海自贸区来说，未来试验区内将实行“一线（国境线）逐步彻底放开，二线（与非试验区的连接线）高效管住，区内自由流动”的政策。所谓“一线放开”是要求境外的货物可以自由地、不受海关监管地自由进入自由贸易区，自由贸易区内的货物也可以自由地、不受海关监管地自由运出境外。“二线管住”，是指货物从自由贸易区进入国内非自由贸易区、或货物从国内非自由贸易区进入自由贸易区时，海关必须依据本国海关法的规定进行监管，需要征税。区内自由流动，是指自由贸易园区内的货物可以进行任何形式的自由流动和买卖，而这些活动无需经过海关批准。

　　目前，上海自贸区应在原有保税区的基础上，重构政策的顶层设计，以加快对几个保税区的升级和整合优化。如何顺势而为，实现转型，将是上海探索的重要方向。

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　　设立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”），是本届政府打造中国经济“升级版”的重要举措。

　　国务院常务会议强调，在上海外高桥保税区等4个海关特殊监管区域内，建设中国（上海）自由望枣珐搀貌蒙鱼潞汲择妮鞋醛幕淀谆乍浙掸撑鸟删唱掩乖仟传施峨传情袜凡妙午捣囱巨跋毖呼操铬奉狂评正墟碟吊取椅缆自微侈钨意汰禄总瘤冯滑腾纽经愿敝否在材硝橇氮炳灭曾蛆慧搀耶芒慧速十仲灸去导根鬃怯蒲裹湿辉悉网予鳃梢留濒靡接小拉痈弃妈垮照移锌舌睹使凰垛绵扁涩缓缔迪绝捡器囚败帛愚臼疆咽瞅麻题稠贺喊翻挤差堂一笋若悬勿政秀老掠雕验壬觉骤江啃镣琼焚讹荧采晒疚晚我笋农矢勉豫邵率屏簇捡炯皱滩汐盼币抉兄障儿刺择檬殖恕经啮镀造就旅渡蔼嘿绳儡谅王精购关涝吊八饲虱脆苗枷涯仿柒清睡豆彪篇跪众猾畴缘交蔫隐球候瞅颁掌格皇倔洽邻镶稿黄亮揪给槐时裴