牛老板的故事

有一位姓牛的老板，他很勤劳，他不是在做老板，而是在做一位辛苦的总经理。牛老板白手起家，他踏实肯干、认真负责。刚开始公司的业务不是很多，规模也不是很大，凭借着牛老板勤勤恳恳的劳作，公司事业一步步上升，如今，他身兼五个分公司的董事长、法人代表，可是公司上下几乎所有的事务都要由他亲自过目，亲自签字，他不仅作决策还要执行。

眼见公司的事业蒸蒸日上，牛老板很开心干活也更带劲，但是公司的员工不满了，老板什么事情都要过目，自己的才华得不到施展，能力不能被肯定，因此很多优秀的员工慢慢的都跳槽了，干活的积极性也不是很高涨，牛老板身边围着一群只会打马虎眼的马屁精，他们无所事事。公司的发展就这样停滞不前了，同时牛老板也因为操劳过度，生病住院。。。。。。

从这个案例我们可以发现，管理方式的选择对一个公司甚至是对政府对国家的发展影响十分之大。牛老板管理公司的问题就是集权与分权的问题，牛老板想要当个好老板，想要管理好公司就要把该分的权利分出去，该集中到董事长手上的权力集中起来，各行其事，各负其责，只有这样才能把公司管理好自己也轻松。集权和分权的概念小到班级管理，学校教育，企业管理，大到国家和政府的建设都很重要，选择什么样的管理方式对一个班级、学校、企业、国家和政府的治理效率有着十分重要的影响。关于集权和分权的管理模式如何抉择是我国也是全世界讨论的热点话题。

接下来我就要给大家说说什么是集权与分权，以及他们各自的优缺点和适用情况，还有关于我国近三十年来是如何选择的进行一些论述。

一、 集权和分权的概念

二、 集权和分权的原则

为使组织有效地运转,应根据实际需要来决定集权与分权的程度。权力的划分应遵循“集权有道、分权有序、授权有章、用权有度”的原则。

在组织中若是集权过度,剥夺了下级应行使的权力,那叫上级“擅权”,其结果常常会妨碍组织成员工作的正常开展,制约下级积极性的发挥。另外也应该看到分权过度,把上级应掌握的权力分散给下级,其结果则会导致管理上的失控,造成组织的混乱。因此,正确的处理好集权与分权的关系,是实现管理有效性的重要组成部分,管理者应注意把握好集权与分权的适度。

在集权方面要重视方向性、战略性问题。集权的程度应以不妨碍下属履行职责,有利于调动积极性为准; 如投资决策、资产组合、计划、公共服务、人事等。

在分权方面重视具体性、战术性问题;分权的程度则应以下级能够正常履行职责,上级对下级的管理不致失控为准。如成本管理、费用控制、营运资金管理等日常事务,高层管理者仅给予宏观指导。

这样既不影响组织内部各独立分支机构的法人地位;又有利于组织总部高层管理人员集中精力,做好环境分析,制订宏观规划,掌握整个组织发展方向。

影响集权与分权的程度，是随条件变化而变化的。对一个组织来说，其集权或分权的程度，应综合考虑各种因素：

1、决策的代价

一般来说，决策失误的代价越高，越不适宜交给下级人员处理。

2、政策的一致性

如果高层管理者希望保持政策的一致性，则趋向于集权化。如果高层管理者希望政策不一致，则会放松对职权的控制程度。

３、组织的规模

组织规模较小时，一般倾向于集权，当组织规模扩大后，组织的层次和部门会因管理幅度的限制而不断增加，从而造成信息延误和失真。因此，为了加快决策速度、减少失误，最高管理者就要考虑适当的分权。

4、管理人员的数量与素质（经验和能力）

管理人员的不足或素质不高可能会限制组织实行分权。即使高层管理者有意分权，但没有下属可以胜任，也不能成事。相反，如果管理人员数量充足、经验丰富、训练有素、管理能力强，则可有较多的分权。

5、控制技术和手段的完善程度

分权不可失去有效的控制。高层管理者在将决策权下授时，必须同时保持对下属的工作和绩效的控制。一般来说，控制技术与手段比较完善，管理者对下属的工作和绩效控制能力强的，可较多地分权。

6、职能领域

组织的分权程度也因职能领域而异，有些职能领域需要更大的分权程度，有些则相反。 　

7、组织的动态特性

　如果一个组织正处于迅速的成长过程中，并面临着复杂的扩充问题，组织的高层管理者可能不得不做出为数很多的决策。高层管理者在无法应付的情况下会被迫向下分权。在一些历史悠久、根基稳固的组织中，一般倾向于集权。

三、集权和分权的关系

　1、集权与分权是相对的。没有绝对的集权,也没有绝对的分权,只有程度的不同。绝对的集权,意味着没有下层的管理者,就如同在一个国家,没有省、市、部、局等划分及其负责人,仅有总统一样。职权的绝对分散意味着没有上层的主管人员,形同没有总统的国家。实际上这两种组织结构都是不存在的。

2、集权与分权相结合。集权过度与分权过度,都不利于发挥组织的团体优势。对于每一个具体的组织来说,完全有可能存在着某种处理内部集权与分权关系的最优模式,存在着集权与分权的适度点。当然,这种最优模式或适度点不会一成不变,它会随着影响组织集团集权与分权关系处理的一些主要因素的变化而变化。一个时期,在组织内部是集权多一点,还是分权多一点,取决于多方面因素,不能一概而论。

集权与分权程度的确定要受多种因素的影响,其中主观方面要受组织领导者的个性特征的影响,但更重要的是客观因素的影响,如决策的风险程度、下级人员的素质、组织政策的统一性要求、控制系统的健全程度,以及组织环境的不同特点、组织规模的大小、各管理职能的不同要求等因素。无论是集权程度大或是分权程度大,目标都应是为了更好地实现组织的战略目标,充分调动每个成员单位的积极性,使组织整体发挥出1+1>2的综合经济优势来。为了克服极端集权制与极端分权制的不足,一种新型的组织治理模式也就应运而生,也就是将集权制与分权制相融合的模式。

我国改革开放30年来。行政管理体制改革取得了不少成就，积累了不少经验教训。我国的行政管理体制改革一直以放权为主线，对其改革效果的评价也是肯定多于否定。如充分发挥了地方能动性，促进了地方经济的发展，等等。但同时人们发现，一些地方政府在增强经济实力的同时，也使本级政府的财权、事权以及其他权力获得了明显的扩张，削弱了中央对一些地方的控制力度。而由于地方权力的局部性、短视性、狭隘性，过度的放权导致地方保护主义盛行，走私、税收流失、造假贩假等问题层出不穷。更有甚者，随着地方权力的放大，地方立法不仅急剧增多，而且调整范围大幅度扩张。出现了利用地方立法去争夺本应该属于其他地方的利益的情况。那么究竟目前我国是该采取哪种模式，是多点集权还是多点分权呢？集权与分权的依据、分界和制约（郭小聪，2008）

笔者的基本观点是：不要“因噎废食”．不能因为地方政府出现一些消极现象就彻底否定分权改革。也不能因为垂直部门某些官员的腐败行为就放弃权力的集中；对待中央集权与地方分权的关系，不能采取看到什么“现象”就回避什么“现象”的简单做法。而要透过“现象”去发现“本质”，并通过解决本质”问题来克服“现象”。无论中央集权还是地方分权，本质问题是权力虽然具有扩张的共同本性，但集权与分权的运行功能和价值追求是不同的。对于需要突现国家政策整体性和执法公正性的权力。必须通过强化垂直管理的集权来体现权力的功能和价值追求：而对于需要突现其地方多样性和地方公共产品的民生性权力．必须通过进一步的分权来体现其权力的运行功能和价值追求。

二、崛起大国的超大性：我国仍然需要权力集中的依据

有关中央集权制的弊端，尤其是有关我国在计划经济时代的高度中央集权制给社会发展造成的危害性，已经成为一种不争之事实。但作为民族国家存在的生命基础。中央集权制不会因为固有的弊病而丧失其存在的合理性。

首先，我国只是一个正在崛起的大国，而不是真正意义上的发达大国。我国的永不称霸的大国风范，不仅没有打消已经发达的大国对我国的提防和打压，相反，他们在制造“中国威胁论”的基础上通过改变策略来增加打压力度。面对复杂的国际环境，没有一个权力集中的中央。不仅不利于我国履行推进世界和平与发展的大国责任．对于维护我国作为民族国家的独立和统一也是十分不利的。

其次，作为大国的“超大性”，决定只有中央集权制才能解决区域之间的不平衡性，维护社会的公平正义，以实现走向共同富裕的目标。我国的“超大性”表现在四个方面。(1)从地域规模看，我国现有国土面积960万平方公里，占世界土地面积的7．2％，排在俄罗斯和加拿大之后，居世界第三位。(2)从人口总量看， “中国社会是世界上独一无二的最大型社会，主要表现为其最大数量的人口规模上”。 (3)从国家结构看，我国是实行单一制的多民族国家，地方政权一般包括32个省级行政单位，其中有23个省、4个直辖市、5个自治区和香港、澳门两个特别行政区；截至2005年底，中国地市级及以下行政区划数为：地级区划数333个，其中地级市283个；县级区划数是2862个，其中县级市374个、市辖区852个、县1464个、自治县117个；镇级区划数是41636个，其中街道办事处6152个、镇19522个、乡15951个；村民、居民委员会709026个，其中村民委员会629079个、居民委员会79947个。 (4)从区域发展水平看，我国的“超大性”还表现为大反差的不平衡性，对此．胡鞍钢有“一个中国两种制度、四个世界和四种社会”的概括。

再次．资源的匮乏决定要治理这样一个超大型的国家。更需要中央集权制来控制大局和统筹各种关系。超大型的国家治理需要大规模的资源，因为幅员广大，意味着交通、沟通、管理、交易、生产的成本就要大得多；人口的超大性也意味着消耗资源总量的超大性，意味着管理规模的超大性，意味着调控成本的超大性。但我国的资源状况与治理需求存在极大的反差．以庞大的人口为基数，我国人均资源占有量大大低于世界人均水平。对一个治理资源相对匮乏的民族国家来说。没有中央集权制，就不可能调动足够的资源来实现全面的社会调控和统筹，以达到科学的发展。

中央集权是有限度和范围的，而不是包括一切。那么，哪些权力应该由中央集中行使

呢?集权的边界是什么呢?这些显然都是我国深化行政管理体制改革无法回避的问题。

中央集中行使的权力边界到底是什么?恩格斯认为中央的“管辖范围和职权就应当包括一切被认为是有普遍意义的事情，而涉及这个或那个人的事情则不在内。”根据我国的实际情况，“有普遍意义”的权力，就是影响全国性和战略性的权力。包括两大类：一类是事关宪政秩序的大法、路线、方针的制定和贯彻落实，另一类是事关全国性社会秩序的法律、规章、政策的制定与执行。前一类权力由党中央和全国人大集中行使，后一类权力由国务院集中行使。

强化垂直管理．并不意味着我国要停止地方分权改革。那么我国继续分权改革的最终体制模式是什么?是中央统一领导下(单一制)的地方分级管理体制。这种体制的特点是：宏观调控权、综合管理权和监管执法权高度集中在中央，地方经济发展和地方公共产品供给以及相应的财政权按照分级管理的原则，层层下放。我国设置地方政府的最大理由，是地方政府具有中央政府所不可替代的管理地方经济和地方公共事务的功能，尤其是在提供地方公共产品、保障和改善民生、扩大公共服务等方面，由于地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益，掌握最原始的诱致制度创新的元素。地方政府可以通过提高自主创新能力来达到供给最大化，确保地方政府能够真正地实现“保一方平安，服务一方百姓”的职能。

那么，哪些权力收?哪些权力放?如本文第三部分论述的，那些原已经下放地方的权力，如：部分宏观调控权、国有资源控制权、市场秩序执法权等，会通过强化垂直管理来上收。除此之外．那些对解决地方公共产品供给、保障和改善民生、扩大公共服务等问题有利的权力，将加大下放的速度和力度。如：加大地方收入的支配权

制约与监督：控制集权与分权的共同关键点。确实在国家权力行使的过程中存在着权力滥用的现象，但是我们不能因为权力被滥用和产生腐败现象，就否定权力在维护社会秩序、促进社会发展中的作用，以至存在通过削弱权力甚至剥夺权力的简单办法来解决存在问题的幻想。关键是在继续发挥集权与分权的作用的同时，寻找有效遏止条条与块块的权力扩张的机制。

第一， 建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。

第二，健全组织法制和程序规则，保证国家机关部门之间分工明确、各司其职、各负其责。按照法定权限和程序行使权力、履行职责。

第三，完善各类公开办事制度，让权力在阳光下运行，提高政府工作透明度和公信力。

第四，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。

第五，加强民主监督i发挥好舆论监督作用．增强监督合力和实效。