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以桥头堡战略推动云南沿边开放跨越式发展的思考

时间：2014-03-28 14:09:12 下载该word文档

摘要：云南沿边开放20年取得不少成效：对外经济发展建立了坚实基础、跨境合作机制和平台逐步构建、连接东南亚的大通道初具雏形、“贸易兴边”效果显著。但由于发展起点低、缺少产业基础、原有的沿边开放政策优势逐渐弱化、基础设施建设滞后等原因，导致云南沿边开放存在外贸方式单一和贸易依存度较低、通道和口岸的物资承载能力及商品过境能力较差、沿边开放未从邻国走向印度洋的更大领域、未能充分利用外部市场和资源等问题。面对桥头堡战略的重大机遇，云南应充分发挥“桥头堡建设部际联席会议制度”的组织协调作用，加快产业体系建设、完善跨境合作机制和平台、改善基础设施建设，推动云南沿边开放跨越式发展。

关键词：云南沿边开放桥头堡战略

中图分类号：f127

文献标识码：a

文章编号：1004-4914（2013）05-182-03

云南省位于我国西南边陲，与老挝、缅甸、越南三国直接接壤，边境线长4060公里，是我国毗邻周边国家最多、边境线最长的沿边省份，也是我国唯一能从陆路通道到达东南亚、南亚及印度洋沿岸的省份。云南省17个州（市）中有8个属边境地区，共有25个边境县（市）；16个少数民族跨境而居，他们与邻国边境居民语言文化相通、风俗习惯相近，交往历史悠久。独特的地缘优势使云南成为我国内陆地区对外交往的重要门户。

1992年，国务院批准云南省省会昆明为内陆开放城市，实行沿海开放城市的政策；批准瑞丽市、畹町市和河口县为沿边开放城市，并在这三个县（市）设立了国家级边境经济合作区。自此，云南走上了沿边开放的发展道路。

一、云南沿边开放的主要成效

沿边开放20多年来，云南边积极拓展与东南亚、南亚的合作领域，取得显著成效：

（一）对外经济发展建立了坚实基础

目前，云南与周边国家在农业、交通、能源、通信、金融、人力资源开发、旅游和环境保护等领域的合作不断加深，并同120多个国家和地区建立了经贸关系，对外贸易发展迅速，对外经济技术合作及“走出去”步子越来越稳。

1.对外贸易快速增长。据昆明海关统计，2012年，云南省外贸进出口总额达到210亿美元，同比增长31%，增幅位列全国第5位；云南对东盟外贸进出口额67.6亿美元，较上年同期增长13.6%，占同期云南外贸总额32.2%。

2.利用外资实现跨越。2006年以来，云南省外资引进呈现一年迈上一个台阶，一年实现一次跨越的发展势头。2012年云南省实际利用外资21.89亿元，同比增长26%，高于全国平均增速。外资投资主体进一步多元化，扩大到泰国、荷兰、加拿大等国家和地区；外商投资不仅涉及烟草、旅游、制药等传统领域，还扩展到市政设施建设、金融服务、农业、房地产业等领域。外来投资对全省财税增收、扩大就业、经济增长的贡献率日益提高。

3.“走出去”战略取得突破。2011年，云南省新签对外承包工程项目47个，新增合同额11.2亿美元，同比增长15.44%；完成营业额11.4亿美元，同比增长16.3%。云南省对外直接投资规模也呈快速增长趋势。2011年实际对外直接投资5.7亿美元，同比增长20.4%，位列全国第10位、位列西部和沿边省份第1位。截至2012年9月底，云南省境外投资企业达385家，在28个国家和地区设立企业开展投资业务，对外实际投资累计达24.4亿美元，位列西部地区前茅。

（二）跨境合作机制和平台逐步巩固

沿边开放以来，云南省积极参与中国—东盟自由贸易区、大湄公河次区域合作、孟中印缅区域经济合作、“黄金四角”经济合作等次区域合作机制的建设；推动建立了云南—泰北、云南—老北合作工作组、“昆明—河内—海防—老街—广宁”经济走廊和云南省与越南北部河江、老街、莱州、奠边4省联合工作组机制等多个双边合作机制的建设。此外，还搭建了“中国昆明进出口商品交易会”、“昆明国际旅交会”、中国—南亚国家商品展”、中越、中老、中缅边交会、“滇池泛亚合作”系列高峰会、滇缅经贸合作论坛、湄公学院、gms经济走廊论坛等多个合作交流平台；推动了柬埔寨、老挝、马来西亚、缅甸、泰国、越南等东盟六国在昆明设立总领事馆；全省对外友好城市48对，结好的国家遍及五大洲。次区域、双边合作机制的建设、多层次合作平台的搭建，使云南融入全球经济和区域经济合作交流的程度和广度明显增强。

（三）连接东南亚的大通道初具雏形

目前，由公路、航空、铁路、水运等构成的、云南省连接东南亚的国际大通道基本打通。公路方面，截至2011年底，云南省公路通车里程21.45万公里，居全国第三；其中，高速公路通车里程2607公里，居西部第一。建成或在建通向邻省、辐射全国的干线公路7条，通往越南、老挝、缅甸和经老挝到泰国的4条国际大通道的中国境内段已逐步改建成高等级公路，并开通中越、中老国际公路运输线路16条。航空方面，全省共有12个民用机场，列居全国第2位；开通国内航线159条，国际航线27条；面向东南亚、南亚、西亚，联接欧洲、亚洲、非洲的中国西南门户国际枢纽机场——昆明长水国际机场已经投入运营，基本形成以昆明为基地、辐射全国和东南亚各国的航线网络。铁路方面，铁路运营里程达到2504公里，电气化率55.3%；连接东南亚各国与欧亚大陆的泛亚铁路中国境内段的修建进展顺利。水路方面，澜沧江—湄公河国际航运通道已于2001年正式通航，这是中国进入东南亚或借东南亚港口进入印度洋沿岸地区最便捷的通道。

此外，全省拥有边境口岸23个，其中国家一类口岸16个，二类口岸7个，边境通道90多条，是我国对东南亚、南亚口岸通道最为密集的地区，同时也是我国对东南亚进出境人员和车辆最多、口岸货物吞吐量最大的内陆地区。

（四）“贸易兴边”效果显著

随着沿边开放的推进，云南具有独特地缘优势和良好发展基础的边境贸易持续增长。2011年，云南省实现边境贸易进出口20亿美元，同比增长15.8%；边境贸易进出口总额在全省外贸进出口总额中的比重为12.5%。

边境贸易不仅是云南省与周边国家开展对外贸易的重要方式，更是推动云南边境地区经济社会发展的重要因素。边境贸易带来了大量人流、物流、资金流、信息流，活跃了市场，促进了交通运输、餐饮服务、通讯、旅游、建筑等产业的蓬勃发展，同时还为边民带去更多的就业机会及经济收入，加快了沿边地区农民脱贫致富的进程。此外，边境贸易还为沿边地区地方财政收入作出了重要贡献。例如，2009年德宏州边贸企业上缴税收3.1亿元，占地方财政收入的18%；保山市腾冲县边贸税收占财政收入的25%；河口县边贸税收占地方财政收入的35%以上。

二、云南沿边开放中存在的问题

20年来，云南沿边开放取得了显著成效，为云南边境地区的发展带来了巨大转机，但沿边开放的成效与良好的区位优势相比还存在一定差距，还急需解决以下方面的问题：

（一）对外贸易方式单一，贸易依存度较低

云南省对外贸易还处于低端的初级贸易状态，主要为一般贸易，服务贸易、技术贸易、加工贸易等贸易形式所占比重较小。以2012年为例，云南省一般贸易进出口额为112.8亿美元，占外贸进出口总额的比重达53.7%。

此外，云南对外贸易多为代理进出口，出口产品主要来自重庆、广东、浙江、江苏等省市，云南沿边城市大多只是这些内地省市的中转站，仅起着产品粗加工、提供通道的作用。这样，较短的产业链导致云南对外贸易依存度较低。例如，2011年云南省外贸依存度仅为11.6%左右，其中出口贸易依存度为6.9%，远远低于全国49.0%和25.6%的水平，与沿海地区相比差距更大。较低的外贸依存度，尤其是较低的出口贸易依存度，一方面反映出云南产品的国际市场竞争力弱，另一方面也反映出对外贸易对云南经济的拉动明显不足。

（二）通道和口岸的物资承载能力及商品过境能力较差

云南没有出海口，90%的货物运输量不得不依靠陆路。但是，由于铁路建设滞后，出省的贵昆、内昆、成昆和南昆铁路均为单线铁路，运输能力不足需求量的20%。而云南公路等级较低、通达能力差，加上出境通道国内国外建设不同步导致境内路段等级较高，境外路段等级低，通道通而不畅，运输效率低下，能力不足。

云南口岸基础设施建设也相对滞后。除瑞丽、河口、景洪等几大口岸外，大部分口岸的仓储装卸能力低，服务不配套，功能单一，通关能力弱，仅能承担基本转运的通关过境功能，仓储、物流和加工等方面的功能无法完全发挥。

此外，由于交通运输便利化问题尚未解决，贸易通道的效益远未得到发挥。例如，由于我国与相邻国家在海关制度、检验检疫要求、运输物流标准等方面差距较大，纵跨中、老、泰三国的昆曼公路尚不能让三国车辆共同通行，加上中国、老挝货车运载标准不统一，造成运输费用增加，物流成本较高等问题。

（三）沿边开放还未从邻国走向印度洋的更大领域

云南对外经济合作大多集中在东盟十国，东盟十国中又以接壤的缅甸、老挝、越南三国为主，与其他国家的交往相对较少。例如，2009年，云南境外实际投资金额中，排名前三位的是老挝、缅甸、越南，这三国的投资额占云南省全部境外投资额的75.12%；云南与老挝、缅甸、越南的贸易额占全省对外贸易额的27%。这表明云南的沿边开放还未能从邻国走向印度洋的更大领域，西南窗口作用未能充分发挥，云南的地缘优势尚未转化为开放优势。

（四）沿边开放未能充分利用外部市场和资源

沿边开放以来，云南对外经济合作发展迅速，但总体而言，云南企业“走出去”的规模还不大，仍处于起步阶段。截至2011年12月底，云南省对外实际投资累计18.6亿美元，仅占全国对外实际投资累计额的0.58%，企业“走出去”与云南沿边开放的要求还有很大差距。此外，由于云南地处内陆，陆路物流成本较高，对“两头在外”加工贸易型外资企业的吸引力有限，因而云南省利用外资的总量也较小，实际利用外资占全国比重仅为1.5%；对外贸易出超年年扩大，出口与进口的比例从2006年的1.2∶1，扩大为2011年的1.4∶1。反映了云南沿边开放未能真正实现“两个市场，两种资源”的利用，特别是未能充分利用国际市场和国外资源。

三、导致云南沿边开放未能持续快速推进的原因分析

通过以上分析看到，20年来，云南沿边开放取得了巨大成效，但同时云南区位优势、资源优势并未能转化为开放优势，云南沿边开放未能持续快速推进。究其原因，主要有以下几个方面：

（一）发展起点低、基础薄弱

云南省8个边境州市都是少数民族聚集区和贫困欠发达地区，人均gdp在我国7个沿边省区中是最低的；云南25个边境县市中有17个是国家级贫困县，人均gdp只有全省平均水平的65.8%，工业化率比全省低12.7个百分点，农民人均收入比全省低838元。自身经济基础薄弱，缺乏支柱产业，市场化程度较低，经济活动成本高，沿边开放推进存在较突出的制约因素。

（二）缺少沿边开放的产业基础

云南产业发展滞后，大多处于产业链的低端。支柱产业多为资源开发型产业，只有上游的原料生产和初加工产业，而缺失下游产业链的深加工和附加产业，整个产业链没有得到延伸。加上科技创新能力不足，缺乏技术和资本优势，丰富的资源优势没有形成产业优势，从而导致云南省对外贸易、“引进来”和“走出去”缺少产业支撑，沿边开放的持续推进受制于产业发展水平。

（三）原有的沿边开放政策优势逐渐弱化

20世纪90年代初期，我国政府在开放沿边城市的同时，还制定了包括土地、项目审批、贴息贷款、税收优惠、财政定额返还等一系列沿边开放扶持政策。之后，从全局考虑，国家对我国贸易政策和管理办法进行了调整，取消了多种进出口商品优惠政策，这一举措导致原有的沿边开放优惠政策收缩，沿边地区的贸易优势逐步减弱，甚至不复存在，从而使得云南沿边开发的持续快速推进受阻。例如，1996年，我国将边境贸易纳入大贸管理，大大增加了边境贸易进口成本，加上受进出口商品许可证、配额管制，使云南边境贸易严重受挫；2008年，国家大幅度调高部分资源性产品的出口关税税率，使云南省有色金属和化工等支柱产业的出口受到影响：2008年云南加工贸易进出口额仅为5亿美元，较上年大幅下降56.1%。此外，2010年中国—东盟自由贸易区零关税时代开启后，相比自贸区，云南边贸既有的政策优势也逐渐丧失。

（四）基础设施建设滞后的瓶颈制约

云南沿边开放发展中，资金投入不足和基础设施的瓶颈制约尚未根本破除。云南的口岸大多处在边疆地区，除瑞丽、景洪、河口等几个大的口岸外，基础设施建设滞后，未能实现区位优势转化为经济发展优势，有其位而无其势，有其名而未得其利，一定程度上抑制了云南沿边开放的进程。

（五）周边国家和国际市场等外部因素的影响

对外合作受世界经济的传导影响十分明显。2008年以来的全球性金融危机，使云南沿边开放的外部环境变得更加复杂和恶劣。例如，受金融危机影响，云南省主要出口产品，如有色金属锡、铅、白银等商品需求萎缩，国际市场价格大幅下挫，致使云南边境贸易成交额增长减缓，2009年边境贸易额为12.61亿美元，仅比2008年增加4.2个百分点。

此外，由于云南周边的缅甸、老挝经济欠发达，市场发育程度低，贸易体制不完善，基础设施落后，一定程度上增加了云南沿边地区扩大开放的成本和难度；加上周边国家的局势和政策导向存在的不确定因素较多，增加了云南与这些国家合作的风险，影响了云南沿边开放的成效。

四、以桥头堡战略推动云南沿边开放跨越式发展的对策建议

新时期，云南在沿边开放中的重要地位越来越受到国家的重视。2011年5月6日，国务院《关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》正式出台，提出了把云南建设成为中国面向西南开放的重要桥头堡的战略构想，云南重新站在了国家对外开放的最前沿。抓住桥头堡战略这一重大机遇，全面提升云南沿边开放质量和水平，对推动云南沿边开放跨越式发展具有重大意义。

（一）充分发挥“桥头堡建设部际联席会议制度”的组织协调作用

机制建设是推动沿边开放最重要的基础性和战略性工作，是云南沿边开放必须首先要解决的环节。日前，由国家发展改革委员会牵头，外交部、教育部、科技部等44个国家有关部门和云南省人民政府参加的“桥头堡建设部际联席会议制度”（以下简称“部际联席会议”）已正式启动。

“部际联席会议”是国家层面的桥头堡建设组织协调支撑机制。各成员单位应密切配合，形成合力，高效务实地协调解决云南桥头堡建设中在政策落实、项目安排、体制机制创新以及外事等方面需要中央政府予以支持和解决的问题。各成员单位应从各自职能职责出发，充分考虑云南省在桥头堡建设中先行先试的现实需要，实化支持桥头堡建设的相关政策，明确沿边开放的政策取向。云南省也要采取切实有力的措施做好与国家相关部门的沟通衔接，推动国家对各项优惠政策进一步细化；细化相关政策的实施方案，加大政策落实和项目实施的力度。

（二）加快产业体系建设，提供强有力的产业支撑

在沿边开放进程中如果没有相应的产业体系，那么云南就只会是一个过道或驿站，实现不了经济跨越发展的目标。因而产业培育是云南沿边开放最核心、最关键的环节之一。

应以桥头堡战略为契机，发挥云南的资源禀赋优势和地理区位优势，加快沿边特色优势产业体系建设，形成具有云南特色、结构合理、定位清晰、功能突出的现代产业格局。应加快改造烟草、矿冶、精密数控机床等传统优势产业，发展资源深加工产业、延伸其产业链，积极承接产业转移；发挥生物多样性和种质资源库的优势，发展生物医药、生物技术服务产业等战略性新兴产业，培育新的增长点；建设优势特色农产品生产加工基地和流通中心，培育特色农业；探索在周边国家建设农业科技示范基地，加强境外农业技术指导和培训，扩大农业技术和劳务输出，使云南成为面向东南亚的农业技术推广枢纽；大力发展商贸、跨境物流、旅游、会展、金融等沿边开放特色产业，构建合理的沿边产业结构，加强产业衔接，从而形成产生聚集和规模效应，促进对外贸易产业升级，进而使之转化为沿边开放合作的经济优势。

（三）继续完善跨境合作机制和合作平台，提供良好的制度支撑

云南省应充分发挥现有优势，推动国家加强与周边国家中央政府、国际组织的沟通，进一步深化、巩固和完善双边国际合作机制，搭建重点合作平台和交流窗口，提升沿边开放水平。

近年来，云南省已为中越河口—老街、中缅瑞丽—木姐、中老磨憨—磨丁跨境经济合作区建设做了大量基础性工作，但目前尚缺国家层面对建设跨境经济合作区的政策支撑，缺乏建设工作的整体规划。因而建议中央政府从国家层面加快推进中越、中缅、中老跨境经济合作区建设，将跨境经济合作区建设纳入国家沿边开放战略和gms合作框架及会晤议程，启动与越南、缅甸、老挝中央政府的跨境经济合作区对话机制，建立双边合作的新合作机制。

此外，在中央政府交流和磋商的基础上，应加强多边地方政府间的协调与沟通，深化与东南亚、南亚在的交通、物流、经贸、文化、人才等方面交流合作，拓展开放合作的新空间。

（四）进一步改善基础设施建设，增强沿边开放的通道支撑能力

通道和口岸是对外开放的基础和条件。云南沿边开放水平在很大程度上取决于大通道建设的水平，尤其是取决于连接东南亚、南亚大通道的建设进展。因此，应加快云南通往境外的重大公路、铁路、航运、水运通道项目的筹备和建设，具体包括：（1）改善澜沧江—湄公河国际航运通道的运输条件，提高航期、增加运输能力；（2）推进中老泰、中缅、中越等国际铁路云南境内段及昆明—重庆铁路的规划和建设；（3）加快中缅、中老泰、中越公路云南境内段的高速化改造，加快昆明综合交通枢纽工程建设；（4）加快电子口岸信息交换平台建设，提高通关流程的自动化和通关效率。

考虑到国际通道建设资金量大、涉及面广、不可预见因素较多，建议加大对通道建设信贷保险等方面的支持力度，鼓励和引导民间资本和外资进入沿边地区；通过设立沿边开放引导基金，扶持和帮助外部资本到沿边重点地区进行投资。

此外，建议从国家层面加强与gms国家协商，尽快签订双边政府间保障《大湄公河次区域便利货物与人员跨境运输协定》条款实施的协议，在检验检疫标准、海关制度、国际运输法律等方面形成一系列制度性标准，消除通关便利化中存在的法律障碍。

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