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维普资讯http://www.cqvip.com第１４卷第３期　２００２年６月　广东行政学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｇｕａｎｇｄｏｎｇ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　Ｖｏ１．１４　ＮＯ．３　Ｊｕｎ．２００２　国家公务员交流工作中的困难和问题分析　许开轶，邹　乐　（南京师范大学政治与行政学院，江苏　南京２１００９７）　摘要：国家公务员实现定期交流是我国干部管理体制改革、全面实施国家公务员制度的一项重要内　容。目前在各级国家行政机关中已经不同程度地实现了公务员的定期交流，并取得了较好的效果，但也　存在诸如人治积习太深、公务员的思想观念需要不断更新、公务员交流制度自身不完善、与其它有关制　度存在矛盾之处等困难和缺陷，亟待解决与克服。　关键词：国家公务员；交流；难题；缺陷；法制　中图分类号：Ｄ６３０．３文献标识码：Ａ文章编号：１００８－－４５３３（２００２）０３—００７８—０４　自１９９０年７月中共中央制定《关于实行党和国家　机关领导干部交流制度的决定》以来，我国国家行政　机关实行干部交流制度已有十余年的时间了。各地在　推行公务员交流工作中，探索出了不少好的办法，积　累了不少好的经验，也收到了应有的效果。但是公务　员交流若作为一项制度真正健全起来，并很好地坚持　２０世纪８０年代曾出现“公检法独立”的呼声，虽然不　现实，但毕竟是对人治大于法治的一种抨击，多少是　一种进步。而邓小平早就洞悉人治的恶习现象，希望　通过改革，处理好法治和人治的关系。推行国家公务　员交流制度的一个根本目的就是为了冲破政府机关中　长期形成的形形色色的关系网，为其他公务员制度的　下去，还有诸多难点问题，而随着经济体制和政治体　制改革的不断深入发展，公务员的交流工作也日益暴　建立和政治体制改革的深入创造良好的条件和环境。　但在实际工作中，面对几千年来形成的人治传统，交　流制度起到的作用是有限的，制度本身也存在一定的　缺陷。而且在某些地方，公务员交流被特定的关系网　露出不少缺陷，许多问题亟待解决，本文拟对此做一　分析。　一、人治积习太深，形形色色的“关系”网难以　所覆盖，带有很强的人治色彩。例如在实施调任制中，　调任的候选人员范围非常有限，缺乏竞争性，不能从　打破　我国传统文化以儒教为代表，历来主张“父子有　亲、朋友有信”这样一种关系学，处理人和事都有一　制度上保证所调人员符合职位要求。具体操作的主观　性较强，“人治”色彩浓厚，特权倾向严重。这就为某　些人利用“关系网”上下疏浚开了方便之门，特别是　一种顾虑，即传统流行的说法——“不看僧面看佛面”、　“打狗还要看主人”。人治重于法治长期以来使我国政　治、行政事务沾上了浓浓的人情味，形成各种各样牢　固的“关系网”。这些形形色色的“关系网”的存在是　我国过去干部人事制度中最大的弊端，影响极其恶劣。　收稿日期：２ｏ０２一ｏ３—１６　些所谓的“肥缺”往往成了一些人极力追逐的目标，　这便与实施交流制度的本意完全背道而驰了。再如，　推行公务员交流制度，需要在不同的地域之间进行公　务员的交流，而不同的地域之间不可避免地存在着工　作者简介：许开轶（１９７３一），男，安徽滁州人，南京师范大学政治与行政学院助教，法学硕士；邹镇江人，南京师范大学政治与行政学院２００１级研究生。　乐（１９７９一），女，江苏　７８　
维普资讯http://www.cqvip.com作条件、居住环境、福利待遇等方面的差异。一些政　治思想觉悟不高的人便千方百计地利用自己的“关系　网”做有关人士的“工作”，以图“趋利避害”。另一　方面，在现有的制度下，哪些人交流到什么地方任职　府机关就意味着原有地位和荣誉的丧失，甚至被人瞧　不起。这种情况与实施公务员交流的初衷相去甚远，　说明Ｅｌ前一些公务员的思想观念还跟不上公务员制度　建设的需要，还没能从心理上、思想上完成从“国家　干部”到“国家公务员”的转变，对推行公务员交流　制度的实质和意义认识不够。　三、公务员交流制度本身尚不完善　的决定权一般都掌握在有关的主管领导手中，有些领　导有时为了所谓的人情、面子、关系做出的决定并不　是真正从工作需要和个人的实际情况出发。更有甚者，　一些心胸狭隘者还正好借机打击报复，将那些平时　的人“赶出”本单位。这说明Ｅｌ前的公务员交流制度　我国Ｅｌ前实施的公务员交流制度虽然是在总结我　国干部交流制度优良传统的基础上确立的，同时又学　“不甚听话”或对其不够“尊敬”但根本不属交流对象　习和借鉴了国外的有益经验，但是毕竟实施的时间还　很短，其制度本身还存在一些不完善之处，主要表现　在以下几个方面：　仅仅是在一定程度上打破了“关系网”，要想充分发挥　交流制度在这方面的功能，还必须大力加强交流制度　的法制化建设。只有使交流制度完全纳入法制化的轨　道，才能有效克服人治的弊端。　二、公务员自身对公务员交流工作在思想认识上　Ｉ．如何确定公务员交流的对象范围。根据国家公　务员法规规定，公务员交流的范围，既包括在行政机　关内部的交流，也包括进、出行政机关的交流。很显　存在偏差　虽然我国公务员交流制度是在总结我国干部交流　制度优良传统的基础上确立的，但它与过去的干部交　然，这样的界定太过笼统，究竟哪些人属于交流的对　象，应该有一个明确的严密的界定和规范，否则将会　影响公务员交流工作制度化、规范化的程度。这些年　来，尽管各地在公务员交流的指导思想、交流形式、　流在交流的层次、对象、区域、操作办法等方面都有　很大的不同，突出的一点就是现在的公务员交流要求　必须逐步走向制度化、法制化，必须严格按照工作的　需要和个人的实际情况依程序执行，而不像过去那样　有很大的随意性，甚至流于形式。这就要求国家公务　员必须首先在思想观念上改变过去认为“干部交流无　非是组织上安排换一个位子而已”的消极思想，要充　具体措施上不断有所完善，交流的层次、对象、区域　不断扩大，但对这个问题的理解还很不统一，这也严　重影响了交流制度的正常实施。根据国家公务员法规、　决议的有关精神和实施公务员交流制度的Ｅｌ的、预期　功效以及我国国家公务员队伍的实际情况，笔者认为，　从组织上讲，交流的对象应是那些有培养前途的比较　优秀的公务员。从具体人员上来讲，交流主要应在两　类公务员中进行，一类是担任处级以上领导职务的公　分认识到公务员交流制度实施的重要意义和必然性，　对交流制度的方式、原则、组织程序等具体的内容都　应该有明确而清晰的认识。只有这样，才能保证交流　务员。在中央和国家省一级政府机关中，担任处以上　领导职务者负有较重要的领导责任，他们通过交流可　以开阔视野，获得不同岗位的工作经验，得到全面锻　炼，从而提高领导水平和业务能力。通过交流可以摆　脱人情关系的困扰，保证严格地依法执行公务。另一　类是担任行政执法、经济监督等特殊职能的国家公务　员。他们担任着繁重的执法监督任务，需要铁面无私　的精神，通过交流，定期轮换岗位任职可防止任职过　久所带来的人际关系对执行公务的困扰。至于进入国　制度顺利、有效实施所需的最基本条件——广大公务　员的理解、支持和配合。但在不少地方的实际操作中，　却出现了在社会上有关推行公务员制度的宣传大张旗　鼓，而在最需了解情况的国家行政机关内部却宣传、　学习不够的状况，许多公务员是只知其一不知其二的。　例如不少同志就把干部的调整与干部的交流二者的概　念视为同一，把公务员的交流与国家行政人员的分流　等同对待。于是当交流的对象离开原来的工作岗位时，　产生抵触、怨恨等情绪，并且还把这种情绪带到新的　工作岗位上，不能正常开展工作；还有一些人在交流　方案尚未确定之前纷纷找门路急调或改调，造成调动　家行政机关的交流更要严格把好对象关，只有那些在　行政机关以外的其他部门、单位担任一定的领导工作，　并表现出杰出领导才能或管理才能，国家行政机关急　缺的优秀人才，才可以通过交流的方式调入国家机关。　从国家行政机关交流到非国家行政机关的人员也应是　７９　群体情绪的波动，甚至出现不正之风；特别是从国家　行政机关调出者，心理上更是难以接受，认为出了政　
维普资讯http://www.cqvip.com所去岗位所需人才。只有明确了公务员交流的对象才　能达到培养干部、优化领导班子结构的交流目的。　利益的要求和需要。另一方面，还应该充分考虑被交　流公务员的实际困难，把思想政治工作与解决公务员　的实际困难结合起来，针对不同情况区别对待。如对　于从经济较发达地区到经济欠发达地区交流任职的公　２．如何进一步扩大公务员交流的区域范围。推行　公务员交流制度的重要目的之一就是使那些有培养前　途的比较优秀的公务员在多种环境和岗位经受锻炼，　增长才干，这必然要涉及到公务员交流的地域范围问　题，特别是位居地方党政领导职位的公务员的交流，　务员，可以考虑将其工资级别适当上浮，或适当给予　生活补贴，以弥补被交流的公务员的切身利益因交流　而受到的影响。对于家中老人不适应异地生活和环境，　就学子女不懂异地教师的地方口音等特殊情况的同志，　就不应再一味强调家属随迁。对于那些从中心城市到　偏远且条件较差地方交流任职的同志，不仅要做好其　本人的工作，而且还要帮助做好其家属的工作等等。　更应考虑这个因素。如果我们在交流公务员时，所限　的地域范围偏小，那么环境的变化就不会太大，被交　流的公务员就不可能得到新的锻炼和进步。再者，实　施公务员交流的另一个重要目的是为了使公务员能够　摆脱原单位错综复杂的人际关系，冲破形形色色的关　系网。如果交流的地域范围过小，原有的关系网不仅　难以冲破，可能还会越拉越大，越织越密。这些年来，　我们在公务员交流中存在交流的地域范围偏小的问题，　比如，乡科级领导干部的交流，只能在县域范围内进　行；县处级领导干部的交流，只能在市地范围内进行。　只有做好了被交流的公务员的思想工作，解决了他们　的后顾之忧，才能够使他们安安心心地以饱满的热情　投身到新的工作中。　四、与其它有关制度之间的矛盾　自《国家公务员暂行条例》颁布以来，各级国家　政府机关开始全面推行公务员制度，各项具体的制度　陆续实施。但是在实际工作中，各项制度之间在涉及　另外，受干部管理权限等因素的制约，基层领导干部　区域间的交流还没能有效地开展起来。笔者认为，在　遵循原有干部管理制度的基础上，对于公务员的交流　可以考虑越级管理，即乡科级领导干部的交流由市地　委组织部统一安排，县处级领导干部的交流则由省委　到同类问题时却时有矛盾冲突现象产生。具体到交流　制度，突出的问题主要反映在两个方面：　１．干部交流制与干部任期制问题。党的十四届四　中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大　问题的决定》要求：“认真推行领导干部交流制度，并　同回避制度和各级领导班子的任期制结合起来”。强调　组织部统一调配，省际之间再通过相应的机构定期了　解情况，适时确定所需的交流对象。　３．如何解决被交流公务员的福利待遇和实际困难。　干部交流制度与干部任期制度的结合，其核心就是要　坚持领导干部的法定任期。其目的就是注意避免干部　交流工作中的随意性，保持领导班子成员的相对稳定　性，保持一个地方工作的连续性。但在实际工作中有　些地方却未能将干部交流制与干部任期制很好结合，　主要反映在干部交流的时机与干部的任期时间把握不　好。如果某位领导在新一届领导班子中任期过短，情　况还不熟悉就走了，既不利于该同志充分发挥自己的　由于目前各地之间在经济、文化等方面明显地存在着　一定的差距，特别是经济发达地区与经济欠发达地区　流必然要涉及到被交流公务员的切身利益或增或减问　之间，各方面的基础和条件差距就更大，公务员的交　题，还有家眷是否随迁、如何安置等问题。从原则上　讲，被交流公务员的家眷应当随迁。如此，可一举两　得：一得民心。当地的广大干部群众看到交流来的公　务员举家随迁，与他们同甘共苦，建设新的家园，而　不是来此“镀金”，就从内心里产生一种信任感。二是　家庭温馨，少了对家人的牵肠挂肚。但在实际工作中，　家眷随迁的只占少数，而且绝大部分是从偏远且条件　较差地方交流到中心城市的。另外，不少家眷由于受　文化水平、专业技能的限制，其工作安置也颇令有关　部门头痛。对此，一方面要加强思想政治工作，使他　们认识到作为一个共产党员特别是党的领导干部，不　聪明才智，也不利于领导班子整体功能的发挥；如果　交流的时机选得过晚，就不利于干部交流所去地方的　干部群众对交流干部的认识了解。解决这个问题，首　先要克服为交流而交流的错误思想，交流要真正从实　际工作需要出发，不能太频繁，太随意。其次，对于　依法选举的领导干部必须严格坚持任期制，在此基础　上选择好交流的最佳时机。一般来讲，这个最佳时机　应该是该干部任期的最后一年，当然实际操作中还应　应一味计较个人得失，应服从国家、集体、群众整体　８０　视具体情况具体对待。另外，还要认真考虑干部交流　
维普资讯http://www.cqvip.com所去地方、单位的实际情况和需要来确定交流的时机。　２．轮岗交流与职位分类的矛盾。公务员的职位分　原有岗位作为升迁方向，还是以现有岗位作为升迁方　向，人们感到无所适从。解决这类制度性的问题并不　是容易的事。　类是指各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定　职能、机构、编制的基础上，以职位作为对象进行分　总之，在中国这样一个国情复杂、差异明显、队　类，确定每个岗位的职责和任职资格条件，作为国家　公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。职位分　伍庞大的国度推行公务员交流制度，其难度是可想而　知的，而目前在实际工作中存在的这些困难和缺陷，　某种意义上说也是正常的现象，我们不应因此而对我　国推行国家公务员制度的前景失去信心，而应积极探　类是适应近代社会的发展而兴起的一种科学的人事管　理体系，是现代公务员制度的核心内容之一，它对于　公务员制度的实施具有重要的意义。从某种意义上说，　职位分类是人事管理工作的起点和基础，在整个公务　员制度中占有重要地位。职位分类制度在我国推行尚　属首次，它难度大、涉及面广。作为新的尝试在实践　中遇到一些不容忽视的问题，其中就包括与交流制度　索寻求好的办法来解决现实中的诸多问题。笔者认为，　其中最关键的就是要适时尽早出台有关的法规制度，　建立一套比较完备的法规体系作依托，对各个环节的　管理都基本达到有法可依、有章可循，这样才能有效　地克服公务员交流制度实施过程中遇到的种种难题和　的冲突。具体地讲，就是职位说明书与轮岗交流的矛　盾。职位说明书对每一个职位都有未来升迁方向的说　明，但轮岗制度和有关晋升制度又要求晋升者必须在　较低一级的两个岗位上任职达一定的期限。究竟是以　出现的种种弊端，才能使公务员交流工作始终得以在　法制化、制度化的轨道上积极稳妥地推进。　责任编辑：孙永怡　Ａｎａｌｙｓｅｓ　Ｏｎ　Ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｙ　Ａｎｄ　Ｑｕｅｓｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｉｖｉｌ　Ｓｅｒｖａｎｔｓ’Ｉｎｔｅｒｃｏｕｒｓｅ　ｘｕ　Ｋａｉ—ｙｉ，Ｚ０Ｕ　Ｌｅ　（Ｃｏｌｌｅｇｅ　Ｐｏｌｉｔｉｃｓ　ａｎｄ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｎａｎｊｉｎｇ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖ．，ＮａｎｊｉｎｇＪｉａｎｇｓｕ　２１００９７，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｔ　ｐｒｅｓｅｎｔ，ａｌｌ　ｌｅｖｅｌｓ　ｏｆ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ　ｏｒｇａｎｓ　ｈａｖｅ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄ　ｔｏ　ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ　ｅｘｔｅｎｔ　ｒｅｇｕｌａｒ　ｉｎｔｅｒｃｏｕｒｓｅ　ｏｆ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ｓｅｒｖａｎｔｓ，ｗｈｉｃｈ　ｉｓ　ａｎ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｔａｓｋ　ｏｆ　ｃａｒｒｙｉｎｇ　ｏｕｔ　ｎａｔｉｏｎａｌ　ｃａｄｒｅｓ’ｉｎ—　ｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ　ｒｅｆｏｒｍ　ａｎｄ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖａｎｔｓ’ｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄ　ｈａｖｅ　ｔａｋｅｎ　ｇｏｏｄ　ｅｆｆｅｃｔ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｓｏｍｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ａｒｅ　ｕｒｇｅｎｔ　ｔｏ　ｂｅ　ｓｏｌｖｅｄ．Ｔｈｅ　ｏｌｄ　ｉｎｖｅｔｅｒａｃｙ　ｒｅｍａｉｎｓ；ｓｅｒｖａｎｔｓ’ｂｒａｉｎｓ　ｎｅｅｄ　ｒｅｆｒｅｓｈｉｎｇ；ｉｎｔｅｒｃｏｕｒｓｅ　ｓｙｓ—　ｔｅｍ　ｉｓ　ｓｔｉｌｌ　ｉｍｐｅｒｆｅｃｔ，ｅｔｃ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｃｉｖｉｌ　ｓｅｒｖａｎｔ；ｉｎｔｅｒｃｏｕｒｓｅ；ｐｕｚｚｌｅ；ｄｅｆｅｃｔ；ｌｅｇａｌ　ｓｙｓｔｅｍ　８１　

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