浅议区分县级地方党委书记与政府县长经济责任的审计评价方法

　　[内容摘要]在现行体制下，县委书记和县长职责在县域经济发展中具有很强的关联度，党政分工不明确、职责重叠、对经济社会事务介入的深度和广度不一以及审计评价体系缺失等原因，影响了地方党政领导经济责任审计结果的客观评价和责任区分。

　　审计实践总结出以原则性思想为指导、以文件资料为载体、以各方信息为参考、以建立评价体系为手段的审计方法，可以较好地解决审计评价和责任区分的问题。

　　提出了明确书记县长分工、部门通力合作、建立评价体系等建议。

　　[关键词]地方党政领导经济责任审计责任区分评价方法审计部门在对地方党政领导经济责任审计中发现，县委书记、县长对于县域经济发展的责任往往具有很强的关联度，审计中经常出现两位党政“一把手”的经济责任难以区分和界定的困境。

　　一方面，县委、县政府具有共同发展县域经济社会事业的责任，如果仅对县长进行经济责任审计，就会出现对县委书记权力监督的缺位；另一方面，在对重大经济事项审计时，县长经济责任审计只能了解到该事项在政府内部的流程，而对党委决策、讨论、协调等流程的了解缺少平台，使得对于这些事项的了解不够全面，定性也就难以准确，评价也会显失客观。

　　为了解决上述问题，我市在审计实践中积极稳妥、大胆探索，摸索出县委书记、县长经济责任“捆绑”式审计模式，确实取得了不少成效，但如何有效区分县委书记和县长的经济责任仍然是审计人员在提交县委书记和县长经济责任审计结果报告时面临的一个难点。

　　在此背景下，笔者结合审计实践，对如何区分县委书记和县长的经济责任作进一步的分析与探索。

　　一、县委书记和县长经济责任难以区分的原因分析通过对审计实践的分析，初步归纳出县委书记和县长的经济责任难以区分的原因，集中表现在以下四方面：（一）中国的政治体制没有形成党委和政府明确而具体的分工。

　　辞海中对“党委”的解释是：“党委是中国共产党保证集体领导的组织体制，民主集中制在领导制度上的体现”；对“政府”的解释是：“政府即国家行政机关，其基本职能为：指导职能、服务职能、协调职能、监督职能、控制职能和保卫职能”。

　　在实践中，“党领导一切”、“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导”、“书记决策、县长执行”，这些成为现行党委和政府进行分工的一些原则性的思想。

　　但在我国的政治体制相关法律文件中并没有对党委和政府的职责分工进行具体的界定。

　　尤其是，现行体制中县长都是县委常委、县委副书记，这一组织设置无疑给两者经济责任的确定带来更大的难度。

　　（二）县委书记、县长的职责范围具有很强的重叠性。

　　在即将出台的国务院《经济责任审计条例》中，将“经济责任”定义为“因担任特定职务管理运用财政资金、国有资源和国有资本、其他有关基金和资金，以及从事其他有关经济活动应当履行的职责、义务”。

　　县委书记、县长都是一方父母官，处于地方政务管理的最高层，从事着宏观管理，面对同一方水土，同一方百姓，同一宗事务，其职责范围的重叠是自然的。

　　无论是对地方整个经济面，还是对重大经济事项，他们都首当其冲地负有首要责任，要区分两者的经济责任，真有点“剪不断，理还乱”。

　　（三）各地县委书记对经济社会事务的介入深度和广度不一是当前的中国国情。

　　由于我国的政治体制并没有形成成熟而具体的党委、政府分工做法，所以在经济社会管理实践中，各地县委书记对经济社会事务的管理深度和广度因个人的施政风格不同而多种多样。

　　如果一个地方的县委书记比较强势的话，他对经济社会的渗透往往是全方位、全角度和强深度的，而县长的职能作用则受到限制。

　　这在许多审计实例中得到验证。

　　在这样的国情下，对书记和县长进行经济责任的界定绝不会是简单的。

　　（四）经济责任评价体系缺失。

　　在中组部《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中，只有第十四条、第十五条中对党委领导班子和政府领导班子的民主测评的侧重点作出了原则性要求，而对书记和县长的相对成熟的经济责任评价体系并没有形成。

　　缺少成熟的经济责任评价体系，审计人员对书记和县长分别评价时就“无依无靠”了，当然就具有难度了。

　　二、界定县委书记和县长经济责任的方法的探索笔者认为：尽管区分县委书记和县长的经济责任确实存在一定难度，但我们经过审计实践，探索出界定两位领导经济责任的规律性、科学性、可操作性的四种方法：（一）以原则性思想为指导。

　　现行体制下，党委、政府职责分工的一些原则性思想，可以通过审计人员的理性思维，科学梳理，就会形成区分书记、县长经济责任的基本思路。

　　一是“书记重决策，县长重执行”思想。

　　这一原则性思想从职责上就决定了对书记的审计评价侧重于宏观经济战略

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