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16个案例看中国PPP项目失败的主要风险

时间：2021-08-16 下载该word文档

16个案例看中国的主要风险
PPP项目失败

16个案例看中国PPP项目失败的主要风险
近年来，PPP项目融资方式在中国基础设施建设领域越来越受到青睐，社会资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题，更可以降低成本和提高效率。但是，由于PPP是一种新生事物，我国政府和社会普遍缺乏经验，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，也有许多项目遇到了较大的问题甚至失败。对这些失败的项目进行分析总结，找出导致项目失败的主要风险因素，在今后的项目实践中加以重点关注，对我国今后的PPP实践更有指导价值。下文案例主要涉及高速公路、桥梁、隧道、供水、污水处理和电厂等领域，基本涵盖了我国采用PPP模式的主流领域。
案例情况
案例编号 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 江苏某污水处理厂长春汇津污水处理上海大场水厂北京第十水厂湖南某电厂
天津双港垃圾焚烧发电厂青岛威立雅污水处理项目杭州湾跨海大桥鑫远闽江四桥山东中华发电项目
2002-2003年出现谈判延误、融资失败
2005年政府回购 2004年政府回购
Anglian从北京第十水厂项目中撤出
没收保函，项目彻底失败政府所承诺补贴数量没有明确定义重新谈判出现竞争性项目 2004年走上仲裁
2002年开始收费降低，收益减少
项目名称
出现的问题

11 12 13 14 15 16
廉江中法供水厂福建泉州刺桐大桥汤逊湖污水处理厂延安东路隧道沈阳第九水厂北京京通公路
1999年开始闲置至今，谈判无果
出现竞争性项目，运营困难 2004年整体移交 2002年政府问题 2000年变更合同运营初期收益不足
1、法律变更风险
法律变更风险主要是由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而威胁到项目的正常建设和运营，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。
例如：江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海的大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。
2、审批延误风险
审批延误风险主要指由于项目的审批程序过于复杂，导致花费的时间过长和成本过高，且批准之后对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目的正常运作带来了威胁。比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或民营资本，都需要

的可能性;问题二，水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币，水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元，此价格自1999年5月1日起执行至今未变。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务，该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论。除此之外，遇到政府信用风险的还有江苏某污水处理厂、长春汇津污水处理和湖南某电厂等项目。
6、不可抗力风险
不可抗力风险是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾难或事故、战争、禁运等。
例如：湖南某电厂于20世纪90年代中期由原国家计委批准立项，西方某跨国能源投资公司为中标人，项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议，项目前期进展良好。但此时某些西方大国（包括中标公司所在国）轰炸中国驻南斯拉夫大使馆，对中国主权形成了实质上的严重侵犯。国际政治形势的突变，使得中标人在国内外的融资都变得不可能。项目公司因此最终没能在延长的融资期限内完成融资任务，省政府按照特许权协议规定收回项目并没收了中标人的投标保函，之后也没有重新招标，而导致了外商在该项目的彻底失败。
在江苏某污水处理厂项目关于投资回报率的重新谈判中，也因遇到非典中断了项目公司和政府的谈判。
7、融资风险

融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性低等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，完成融资后特许权协议才可以正式生效。如果在给定的融资期限内发展商未能完成融资，将会被取消中标资格并没收投标保证金。
在湖南某电厂的项目中，发展商就因没能完成融资而被没收了投标保函。
8、市场收益不足风险
市场收益不足风险是指项目运营后的收益不能回收或达到预期水平的风险。
例如：天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府提供了许多激励措施，如果由于部分规定导致项目收益不足，天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺的补贴数量没有明确定义，项目公司就承担了市场收益不足的风险。
另外，京通高速公路建成之初，由于相邻的辅路不收费，致使较长一段时间京通高速车流量不足，也出现了项目收益不足的风险。在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目中也有类似问题。
9、项目唯一性风险
项目唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他相似项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。

项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。
如杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔仅50公里左右的绍兴市上虞沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中，其中一个原因可能是因为当地政府对桥的高资金回报率不满，致使项目面临唯一性风险和收益不足风险。
鑫远闽江四桥也有类似的遭遇，福州市政府曾承诺，保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站，如果因特殊情况不能保证收费，政府出资偿还外商的投资，同时保证每年18%的补偿。但是 2004年5月16日，福州市二环路三期正式通车，大批车辆绕过闽江四桥收费站，公司收入急剧下降，投资收回无望，而政府又不予兑现回购经营权的承诺，只得走上仲裁庭。该项目中，投资者遭遇了项目唯一性风险及其后续的市场收益不足风险和政府信用风险。福建泉州刺桐大桥项目和京通高速公路的情况也与此类似，都出现了项目唯一性风险，并导致了市场收益不足。
10、配套设备服务提供风险
配套设备服务提供风险是指项目相关的基础设备不到位引发的风险。
在这方面，汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。2001年凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目，建设期两年，经营期20年，经营期满后无偿移交给武汉高科(代表市国资委持有国有资产

的产权。但一期工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决，导致工厂一直闲置，最终该厂整体移交武汉市水务集团。
11、市场需求变化风险
市场需求变化风险是指排除唯一风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。
例如：山东中华发电项目，项目公司于1997年成立，计划于2004年最终建成。建成后运营较为成功，然而山东电力市场的变化，国内电力体制改革对运营购电协议产生了重大影响。第一是电价问题，1998年根据原国家计委曾签署的备忘录，中华发电在已建成的石横一期、二期电厂获准了0.41元/度这一较高的上网电价;而在2002年10月，菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度。这一电价不能满足项目的正常运营；第二是合同中规定的“最低购电量”也受到威胁，2003年开始，山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时。由于合同约束，山东电力集团仍须以“计划内电价”购买5500小时的电量，差价由山东电力集团自己掏钱填补，这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性。
在杭州湾跨海大桥、闽江四桥，刺桐大桥和京通高速等项目中也存在这一风险。
12、收费变更风险

收费变更风险是指由PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。例如：由于电力体制改革和市场需求变化，山东中华发电项目的电价收费从项目之初的0.41元/度变更到了