组织社会审计力量参与政府投资项目审计实践与思考

鄞州区审计局 郑国芳 刘海连

【摘要】鄞州区审计局从2005年开始，积极实践组织社会审计力量参与政府投资项目审计工作，较好地解决了困惑审计机关的投资审计人员少与任务重这一突出矛盾，有效地整合了投资审计专业结构组成，实现了政府投资项目审计全过程、全覆盖，并取得了明显工作成效。同时，还有许多制约我们进一步提高审计质量和加快审计效率的具体问题，值得我们进一步探索和思考。

【关键词】组织审计 实践 思考

【正文】2002年，浙江省政府颁布实施了《浙江省建设项目审计办法》，明确提出了全省审计机关可以组织社会审计力量参与国家建设项目审计。为此，鄞州区审计局从2005年开始，积极实践组织社会审计力量参与政府投资项目审计工作，较好地解决了困惑审计机关的投资审计人员少与任务重这一突出矛盾，有效地整合了投资审计专业结构组成，实现了政府投资项目审计全过程、全覆盖，并取得了明显工作成效。最近，陈荣高厅长在调研全省投资审计工作时强调：要不断创新，研究审计资源综合开发利用的途径和办法，着力提升审计资源利用效率。本文根据讲话精神，结合近年来鄞州区审计局在组织社会审计力量参与政府投资项目审计工作中的实践，就政府投资项目如何组织审计，如何使组织审计工作成效最大化，实践刘家义审计长“国家审计是国家治理”免疫系统的论述，以及更好地落实省审计厅党组提出“三个三”理念，努力开拓投资项目审计工作新局面，发表一些想法和思考，供全省政府投资项目审计工作者共同研讨。

一、鄞州区政府投资项目组织审计做法及经验

近年来，鄞州区政府投资力度不断加大，政府投资项目每年计划投资都在150亿元左右，投资项目审计数量呈现逐年递增态势。为此，鄞州区审计局自2005年开始，采取“资质入围招标，年度动态排名”的方式，3次公开招标，择优选择社会信誉好、审计业绩突出的社会中介机构参与政府投资项目审计，并不断创新对协审机构的现代管理，有效地解决了审计任务重与人员缺的矛盾，实现了政府投资审计真正的全覆盖。从原来单一的以竣工决(结)算审计为主，拓展到了以开展招标控制价(预算标底)审核、工程合同审查，工程变更审核、单项结算审计、工程决算审计以及重大政府投资项目跟踪审计多种形式并举，具有鄞州特色的全过程政府投资项目审计监督新模式。并先后制定出台了一系列具有鄞州特色的政府投资项目审计制度，特别是规定政府投资项目竣工决（结）算最终以审计结论为准，以及对建设市场不良行为实行黑名单制度，为组织审计工作顺利开展提供了有力法律保障，为鄞州区投资审计事业发展拓展出一片崭新天地。

（一）公开招标资质入围。以公开、公平、公正的“三公开”方式，依托区公共资源交易平台，采取两年一次定期协审公开招投标方式，选聘符合条件的社会中介机构参与政府投资项目审计工作，几经公开选聘、淘汰择优，遴选出一支为我所用、信得过的社会审计队伍。

一是面向全省选聘。在招标范围的确定方面，本着从有利于协审工作开展的实际情况出发，规定参与投标的社会中介机构面向浙江省范围内，要求在宁波市区有固定营业场所，固定审计人员8人及以上(以单位养老保险缴纳单为准)，并且营业时间在1年以上，已先后进行了3次公开招投标，参与竞标的社会中介协审单位超过50家次，目前有16家社会中介机构入围参与我区政府投资项目审计。

二是资质入围招标。由于政府投资项目审计任务重，要求高，鄞州区设定了以资质为参与协审入围条件，公开招标协审单位。要求造价审核资质在乙级以上的中介机构方有资格参与投标，通过区公共资源交易中心平台，进行公开招投标选聘中标单位，入围单位方有资格参与鄞州区政府投资项目审计。

三是动态评价择优。中介协审招标每两年举行一次，一次中标协审2个年度。同时规定，对中标单位实行年度考核、重新动态排名，对考核不合格的（根据考核办法得分60分以下的）直接淘汰。考核结果还作为下一轮招投标的重要依据。目前，16家协审机构中，常年有600多名各类专业、各种职称的协审人员提供审计服务，较好地解决了审计机关人员数量不足、专业结构不合理的矛盾。

（二）轮流制安排审计业务。按照公开招投标入围先后顺序和年度动态排名顺序，轮流安排政府投资项目审计任务，做到按资质高低，按工作业绩分配协审任务，减少协审分配中主观性和随意性，充分体现公开、公正、公平“三公”原则。

一是“动态考核排名”。每年根据对协审单位考核结果进行动态排名，并按照排名顺序分配协审任务。依托审计项目进行协审质量考核，范围包括招标控制价审核、工程决（结）算审计、工程竣工财务决算审计、工程跟踪审计等所有项目。招标控制价审核项目，决（结）算审计项目，在出具协审报告后7天内及时进行审计组、业务科室、综合科考评；跟踪项目按季考核。在业务科室、综合科日常复核评价的基础上，结合中心不定期抽查复核，构成“3＋1”复核评价制度。审计中心依据考核台账，开展协审动态排名。工程决（结）算审计项目按照动态排名顺序进行分配；招标控制价审核选定年度排名前10名社会中介机构参与，并按排名顺序分配审计任务。

二是“星级综合评定”。在协审质量考核的基础上，开展星级评定协审单位、协审人员等精细化管理措施。把履约意识强、业务能力好、工作效率高、职业道德优、廉政建设突出等标准，作为协审单位或个人星级评定的标准。同时，根据星级评定结果，同协审单位两年一次的资质入围招标和政府重大投资项目跟踪审计协审单位公开招投标挂钩，促使协审单位和协审人员积极争创星级协审单位和星级协审人员。

三是“廉政一票否决”。深化廉政考核定“终身”措施，落实廉政一票否决制。对综合考核评分低的中介机构采取项目分配“轮空”，对出现廉政问题协审单位采取“一票否决”。廉政建设，不仅事关协审任务分配，而且与下一轮协审公开招标直接挂钩。近年来，有5家协审单位因为廉政执行好，中介自设“廉情室”等创新措施，在招投标评审中得到加分。变单纯审计任务目标管理，为审计项目的质量和廉洁同步推进，改变了中介机构廉政建设“事不关己”的状况，实现了社会中介协审从“局外人”到“局内人”的突破。

（三）全程实行网络监控。自主开发了“鄞州区政府投资项目联网审计管理系统”，把全区60多家建设单位的1100多个政府投资项目纳入了全过程监管，项目投资额达到500多亿元。同时，将全区政府投资项目协审管理纳入系统监管这个“笼子”，系上系统预警这根“链子”，对协审单位审计项目完成进度和完成指标进行网上自动考核打分，对协审人员的审计签证单、审计工作底稿以及审计报告的完成时间，通过网络系统及手机实时进行预警。并根据联网管理系统对协审单位和协审人员考核和预警结果实时进行汇总，方便审计人员在网上自动计算协审费用，并把考核预警结果作为对协审单位年度考核重要依据之一，达到了“科技管项目”的效果。

（四）重视业务质量复核。将协审质量复核视作提升投资审计绩效，检验组织审计效果，确保审计成果能经得起检验的至关重要环节。

一是关注招标控制价审核质量复核。将招标控制价审核项目按送审金额大小划分为1000万元以下，1001-5000万元，5001万元以上三个档次，按照“排名优先，过程回避，专业特长，滚动分配”原则进行协审项目安排。同时，开发招标控制价审核软件，对招标控制价实行中介机构内部复核与审计组外部复核有机结合双重复核制度，并实施招标控制价审核项目10%以上的抽审要求，抽审结果超过中标承诺误差率的，取消中介协审基本收费；超过3%的，按区政府文件规定进行不良行为记录并通报。同时，审计组出具的协审业务质量报告需进入档案，建立项目抽审台账，落实相关责任。自今年4月份正式开展招标控制价审核工作至今，共实施招标控制价审核40个，已审结33个，完成送审金额9.84亿元；在审项目7个，送审金额5.55亿元；经审计后，纠正偏差金额4762万元，其中核减3856万元、核增906万元，平均纠偏误差率4.84%，成效明显。

二是重视项目竣工决（结）算审计质量复核。项目在协审单位内部复核、交叉复核基础上，审计中心审计组对提交的审计结果进行二级抽审复核，二级复核的抽审造价不少于协审中标单位审核建设单位送审造价的10%。如最终审计核减误差率高于中标单位所承诺误差率的，不支付审计费；高于3％的不支付审计费并停止委托审计业务1年及1年以上；有其他违纪违法行为的，停止协审鄞州区政府投资项目工程竣工决算审计业务，并报请造价管理部门依法采取降低资格等级处理。在复核的基础上，由综合科组织对每个科室每月出具的审计报告或工程结算审计意见单进行抽审，原则上不少于一个项目。同时，每年还进行不定期的项目质量抽查。今年以来，已累计完成政府投资项目竣工决（结）算审计220个，完成送审投资额18.96亿元，审定金额17.63亿元，核减工程造价1.33亿元。同时，通过专项审计调查，核减政策性补偿款8665万元。为政府及时堵塞了工程项目建设中暗藏的漏洞，节约了大量的财政建设资金。

（五）注重审计业务培训。业务培训注重实效，经常性地开展对新入围单位和协审单位新进人员的基础性培训，以及协审业务更新变化、投资政策法规更新和典型审计项目案例的提高性培训。轮训梯次进行，近年来，共开展工程类、财务类业务专题培训近30场，受训人员1800多人次。同时，审计中心还结合协审工作的深入开展，完善了协审管理办法4项、考核措施12条，编撰了《政府投资项目建设管理法规文件汇编》、《鄞州区政府投资项目审计申报操作指南》、《鄞州区政府投资项目协审工作指南》等指导性与规范性文件材料，便于协审单位较快融入协审工作。

（六）公开实施廉政承诺。实施投资审计全过程阳光承诺机制，每年年初，从局领导到分管领导、业务科室长，层层签订投资审计廉政建设责任状、审计署“八不准”纪律责任状。把审计中心领导、业务科长、审计组长、审计组成员、协审单位及成员的廉政建设情况，形成分类式管理档案，全程考核。结合每一轮协单位公开招投标，要求入围的协审中介机构签订《廉洁从审承诺书》，并把廉政承诺在《鄞州日报》等媒体上进行公开。做到协审项目实施前有廉政承诺，审计过程中有廉政回访，审计结束时有廉政报告。近年来，进行常态性廉政大会教育7次，对近1000多名审计人员和协审人员进行了廉政教育和集体性廉政宣誓。开通“鄞州投资审计”网，依托网站建立并完善了投资审计信息数据库，涵括了投资审计法规、内部管理制度、办事规则和程序以及建设单位情况、协审单位情况等基础性数据，基本形成了适应投资审计业务和管理需要的投资审计信息资源共享平台，接受相关单位监督；把投资审计业务科室组成、包片管理划分，以及人员情况形成公开形象窗口，接受来自纪检或社会各界的廉政监督与监管；实施项目审前网上公告和审前廉政承诺程序，公布行风监督举报电话，公开民生项目审计结果，并按区政府文件规定，对不良行为及时进行曝光。

二、组织审计面临的困难和问题

我们鄞州区审计局虽然在组织社会审计力量参与政府投资项目审计中取得了一定成效，并积累了一定经验，但由于政府投资项目审计涉及资金量大、环节多、对象杂、周期长等特点，加上社会中介机构自身素质、经济利益、关联关系、社会压力等原因，组织审计也面临不少困难和问题，主要有：

（一）执业水平良莠不齐。当前，在组织审计工作中，投资审计质量有待提高，其中有对参与协审工作的定位问题，也有协审人员业务水平、知识结构、工作经历等因素。法律赋予审计机关依法独立审计监督地位，决定了审计工作的着眼点有别于其他政府管理部门监督，更有别于社会中介机构的付费服务。在组织审计中我们发现，社会中介机构及协审人员在审计过程中更注重于工程计量计价等技术性的工作，对于国家审计更为关注的决策程序的合法合规性，内部控制管理过程中存在的隐患关注不够。同时，国家审计需要监督的对象，不仅仅是施工单位，还涉及建设、监理、供货、设计等单位，社会中介机构的性质也决定了它不可能对工程涉及的各方都进行有效的监督。从目前情况看，社会中介机构里高素质的工程技术人员、财务人员也十分有限。在实施投资审计协审工作中，同一个项目，有时候也会出现频频更换业务人员，流动性较大，导致协审单位中为我所用的队伍很不稳定，项目协审甚至有成为了中介机构培训新人之嫌。

另外，社会中介机构的企业行为以盈利为目的，参与政府投资项目协审时，一旦赚取的利润偏低，协审单位往往以各种理由减少专业人员或拖延审计时间，影响审计进度和质量，各级政府对政府投资项目审计工作越来越重视，不但要求对竣工决（结）算进行审计，而且要求对政府重大投资项目实施全过程跟踪审计，审计工作业务量大，事务繁杂，时间紧、政府要求高，建设项目个性化特征及管理复杂性特征与审计人员力量的矛盾十分突出。跟踪审计人员不仅要有精湛的专业技术和较宽的业务知识面，同时还要具备良好的分析、组织、协调、沟通等综合能力。而我们面临的实际情况是从事投资项目协审人员知识结构和人员配比都存在一定的局限性，懂工程的人员较多，但懂财务、法律的人员比较少，既懂工程又懂财务的人员更少，即便是工程技术人员，知识更新也跟不上新技术、新工艺、新材料的发展。当前，尤其突出的是缺乏综合性的协审人才；一些协审人员习惯于工程造价微观审计，缺乏对政府投资项目政策执行、决策机制和投资绩效宏观分析能力，做出来的项目协审结果，以及提出的审计意见和建议，存在很大局限性，需要审计人员进一步加工分析和提炼。

（二）质量成效有待提高。当前组织审计中，单纯以竣工结(决)算时审减率为计费标准，不利于提高协审单位项目协审，特别是跟踪审计的积极性。组织审计中，协审单位主要以完成项目审计的全部程序以及核减工程款为主，只注重项目审计的本身，对提升投资审计层次，实行微观审计和宏观审计有机结合难有作为，审计成效难有突破。投资审计既涉及到国家宏观调控政策，又涉及产业结构调整和体制改革，具有较强的政策性和宏观性。在投资审计协审中，要改变片面为核减而审计的狭隘审计思想，以及“就违纪查违纪，就资金审资金，就项目审项目”的做法，探索从微观项目审计入手，向投资结构、效益、调控政策等宏观审计转变的方法，实行微观和宏观相结合，提升宏观服务层次。通过审计及时发现和揭示投资体制、项目建设管理工作中存在的问题，一方面主动帮助项目单位分析原因、建章立制、堵塞漏洞，从源头上规范管理，确保资金安全；另一方面对一些普遍性、倾向性、宏观性问题，注意从体制、机制和制度上进行分析，提出切实可行的审计建议，促进完善相关政策制度。这些，才是组织审计的最佳成效，也是平衡审计人才短缺，推进组织审计工作持续良性发展的必然选择。

（三）廉政建设需要加强。廉政风险的防范是组织审计的高压线，廉政建设更是审计工作科学发展的重要保障。近年来，随着经济建设的快速发展和持续增长，投资审计的地位和影响得到了极大的提升，相应地也给投资审计工作带来了的廉政风险，组织审计的开展更使这种风险表现出多层性、多样化。协审廉政风险一旦爆发，将会引发被审计单位、利益相关方及社会公众的不满，损害国家利益及审计机关的审计形象。当前，组织审计的廉政风险主要表现在以下几个方面：

一是环境不健全引发的市场风险。当前群众普遍认为投资领域环境不健全，特别是政府投资领域更为突出，主要表现为：投资决策程序不到位，工程招投标问题突出，监理单位工作不到位、虚假签证，施工单位弄虚作假、偷工减料。特别是施工单位更多地涉及到了公私利益的博弈，且很多“包工头”中普遍流传“做得好不如审得好”，使审计人员成为了不当利益团体必须攻克的“桥头堡”，无疑使组织审计的廉政风险防控任务显得尤为艰巨。

二是质量控制不严产生的廉政风险。由于社会中介机构重效益轻管理，重书面资料审计，轻项目现场调研。同时，中介机构中，参与投资项目审计人员在长期从事工程决（结）算审计业务中，与建设单位、施工单位有着千丝万缕的联系，审计深度和质量存在一定局限性和片面性，这就为协审人员提供了一定的违规操作风险，从而引发廉政风险。

三是监管不到位造成协作风险。社会中介机构人员具有非常强的流动性，而现有的法律法规和管理模式更多地侧重于对单位的管理，对人员的约束性却微乎其微。如果对协审人员监管不到位，一些协审人员很难在诱惑面前保持清醒的头脑，而一旦失去了责任心和职业道德，审价领域的复杂性和灵活性往往就成为了其逃避责任的“遮阳伞”，审计机关的廉政风险防范和责任追究显得苍白无力。

三、提高组织审计水平的几点思考

（一）加强业务交流与培训。赵洪祝书记今年8月在省审计厅调研时指出：全省各级审计机关要进一步创新审计组织管理，充分整合社会力量和资源，通过多种形式适度外包审计业务，积极推动审计服务业健康发展。为此，我们要在整合社会力量上下功夫，通过完善委托审计、组织审计等方式，把一些审计业务适度外包，着力培育一批业务水平高、信誉度良好的社会审计中介机构，推动审计服务业更好地发展。同时，要进一步加大对协审单位和协审人员业务培训和交流的力度。通过业务培训、案例交流、业务探讨，以及与相关社会机构进行人才岗位互换、交流等途径，提高协审单位和协审人员整体水平和素质。当前，特别要培训和引导广大协审单位和协审人员从单纯的造价审计中解脱出来，积极开展投资领域决策程序、工程建设程序、资金使用绩效和工程投资绩效审计，从微观审计入手，宏观审计着眼，积极为加快政府投资项目管理出谋划策，充分发挥协审单位规范建设市场健康发展中的作用。

（二）实行优胜劣汰制度。建立有效的激励机制，稳定社会中介协审队伍，提高协审人员参与政府投资项目审计的针对性。在定期公开协审招标的基础上，分档管理、梯次遴选，在实行准入制度的基础上，探索建立“专家型人才”资源库制度，对优秀的协审人员颁发经有关机构共同认证的专家证书，并以参与审计的时间和业绩作为新一轮招标协审组织审计中的重要业绩加分点，为最终遴选一支优秀的协审队伍提供技术性依据。建立与中介机构合作的长效机制，通过两年一次的公开招投标和年度协审考核制度，把协作精神好、业务质量高、人员素质好的审计队伍，相对稳定下来。对协作精神不好，业务素质低，廉政问题突出的单位，实行定期淘汰机制，以确保协审队伍高效廉洁。

（三）强化教育监督约束机制。一是要强化思想教育。要结合业务培训，业务交流，年度、半年度会议等多种载体，进行思想政治教育和廉政教育，教育引导广大协审单位和协审人员，牢固树立客观公正、严格执法、勤政廉洁、无私奉献的高尚职业道德，增强自觉拒腐防变的功力，构筑牢固的思想道德防线，把好审计质量和廉政建设的大门。二是要注意监督检查。要通过日常考核，业务质量复核，定期回访，定期抽查，明查暗访等多种形式加强对协审单位和协审人员监督检查。同时，邀请建设单位以及其他参与政府投资项目管理的单位参与监督，将协审工作置于全过程、全方位监督之下，促使协审单位和协审人员自觉遵守审计机关制定的各项制度和廉政规定。三是建立中介机构信用档案，认真记录入围参审中介机构从业人员情况和失信情况，并通过审计网络向公众和征信机构进行开放，便于公众对他们的信用记录进行查询，加强社会舆论对社会中介机构的监督。

（四）建立科学规范运行模式。一是建立完善协审准入制度，协审单位确定或入围必须严格实行公开招投标，公开、公平、公正择优选择社会中介机构参与政府投资项目审计；二是严格协审程序，项目经协审人员初步审计后，必须向审计机关书面提交项目审计意见初稿，审计组对协审人员提交的初步审计意见进行审核后，由审计机关召集建设单位、施工单位、监督单位等相关人员进行核对，重大事项协审人员必须及时向审计机关通报和审计组长进行汇报；三是协审人员进行现场勘察前，必须告知审计机关，由审计机关协调处理；四是协审人员的审计签证单和审计工作底稿必须定期同审计机关的审计人员进行交换交流，未经审计机关审计人员复核的审计签证单和审计工作底稿，不得向被审计单位进行签证，通过建立科学规范的中介协审运行机制，保证中介机构审计业务的健康进行。

【参考文献】

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