第四篇 城市专项规划

15.城市交通与道路系统

16.城市生态与环境规划

17.城市工程系统规划

18.城乡住区规划

19.城市设计

20.城市遗产保护与城市复兴

21.城市开发规划

22.城市规划管理

15.1城市道路系统规划中必须注意的关键问题有哪些？

15.2如何确定城市交通系统的组织方式？

15.3低碳城市对城市交通与道路系统提出了怎样的要求？

16.1城市生态功能区划的制定目的是什么？他对于城市发展具有则样的意义？

生态功能区划是实施区域生态环境分区管理的基础和前提。其要点是以正确认识区域生态环境特征，生态问题性质及产生的根源为基础，以保护和改善区域生态环境为目的，依据区域生态系统服务功能的不同，生态敏感性的差异和人类活动影响程度，分别采取不同的对策。它是研究和编制区域环境保护规划的重要内容。

　　由于生态环境问题形成原因的复杂性和地方上的差异性，使得不同区域存在的生态环境问题有所不同，其导致的结果也可能存在较大的差别。这就要求我们在充分认识客观自然条件的基础上，依据区域生态环境主要生态过程、服务功能特点和人类活动规律进行区域的划分和合并，最终确定不同的区域单元，明确其对人类的生态服务功能和生态敏感性大小，有针对性地进行区域生态建设政策的制订和合理地环境整治。而这些正是生态功能区划的目的。

16.2控制城市大气污染的策略与措施有哪些？

近年来，我国城市空气污染防治工作得到加强，通过实施工业污染防治、点源面源集中整治、机动车污染防治、提高能源利用效率等综合措施，尽管我国城市环境空气质量有所好转，环保重点城市环境空气质量逐年改善，但城市空气污染严峻的形势并未发生根本转变。研究表明，我国城市空气质量首要污染物可吸入颗粒污染物超标情况严重；二氧化硫浓度依然维持在高水平，为欧美等发达国家的2～4倍。虽然达标城市的比例从31.1% 提高到38.6%，未达标的城市比例从40.5% 下降到30.3%。 但是随着城市机动车的快速增长，我国城市大气污染已由煤烟型污染向煤烟型-机动车复合型污染转变，增加了控制与治理的难度。

城市大气颗粒物源解析结果表明，不同城市颗粒物污染既有相似的特征，又有不同的特点。作为以燃煤为主要能源的发展中国家，我国城市都面临着某些相似的问题，例如扬尘、二次生成、燃煤和机动车排放是大多数城市颗粒物污染的重要来源。在制定城市大气颗粒物污染控制方案时，既要考虑城市所在地区的共同特征，又要因地制宜，考虑每个城市的个性特征。

①政策法规层面，修订《大气法》

《中华人民共和国大气污染防治法》是我国大气环境保护的重要法律依据。大气法对防治我国的大气颗粒物污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进社会与经济的持续发展发挥了重要作用。但是随着大气污染颗粒物控制PM10基础上将加强PM2.5控制，《大气法》中的一些条款不适应大气颗粒污染物控制目标，操作性不强，实施难度很大，尤其是大气颗粒物污染条款需要修订。建议在立法目标、行为规范、法律实施程序、法律责任等方面做出比较明确、具体的规定，进一步丰富大气法内容，加强其可操作性。

②技术层面政策

A）完善城市群区域空气质量监测管理体系

随着对大气颗粒物治理措施的落实，我国城市大气颗粒物污染已经呈现改善的趋势，PM10已经得到一定的控制，粒径更小，对健康、能见度影响更为重要的大气细颗粒物PM2.5问题受到关注。建议各级政府应该加强对大气颗粒物污染特征和源解析的研究，完善包括PM10，PM2.5在内的城市群区域空气质量检测管理体系。

B）加强颗粒物污染物（SO2、NOx、挥发性有机物等）监控系统建设

由于二次颗粒物是由气态前体物在大气环境中被氧化而产生的，对二次组分的控制措施也要从两方面展开。首先是控制二次颗粒物组分的气态前体物，其次是控制造成大气氧化性增强的关键物种的排放。建议制定NOx 排放相关法律和标准，调整空气质量标准中NOx的浓度。

C）控制燃煤源点源和面源

进一步推行热电联供，煤气化工程等措施，推广使用清洁能源。

D）减缓机动车尾气排放

对机动车尾气源的控制，需要通过加强道路的管理与建设来实现，建议严禁超标车辆的行驶，逐步淘汰较高污染的车辆。

E）控制扬尘和区域生物质来源

实施城市绿色生态工程，建设城市森林系统，加强建筑工地管理。加强区域间协调，建立农村生物材料的回收系统，提高稻草和甘蔗等生物质的综合利用。

F）调整产业结构，减少颗粒物排放

调整产业结构是从源头解决污染排放最为有效的措施和手段，通过调整产业结构，不仅能够有效控制颗粒物排放，而且能够大幅度降低二氧化硫、氮氧化物等污染物的排放量。

16.3如何构建具有生态积极意义的城市绿地系统？

城市绿地做为城市中自然界生物多样性的载体，是城市具有一定的自然属性，具有固化太阳能，保持水土，涵养水源，维护城市水循环，调节小气候，环节温室效应等作用，在城市中承担重要生态功能。城市绿地系统的生态意义，就是通过绿地的系统规划，制定相关法规和建设标准，以确保城市人工环境具有一定的自然属性，一遍在城市和其周边更大的成神话区域内将城市发展对自然环境的破坏降到最低程度，维护区域的生态平衡，以换取有利于人类健康的生活环境。

城市绿地系统规划原则——

17.1以山地城市为例，如何构建城市综合防灾体系？

山地城市的特点：山地城市广义上指的是建立在山区或者是地区坡度较大的地方的城市，其防灾体系的构建与平原地区的城市有着明显的地理特点，主要表现在地面坡度带来的道路，建筑，管线布置方式的不同，以及山地特点带来的地质危害，如泥石流、滑坡等所引起的特定灾害的预防系统。

城市防灾系统主要包括，消防，防洪（汛、潮），抗震，人防以及救灾生命线系统等。关于山地城市防灾系统的构建方法：

①消防系统：山地消防由于其城市特点带来的道路系统的关系，消防不便，因此对于消防预警的建立就显得尤为重要。其次是建立完善的消防体系，如提高消防栓的密度等。普及消防常识教育，提倡大众消防。

②防洪系统：山地城市的防洪系统，主要是对于山洪的预防、预警与减灾。主要包括对山洪的预防，如山体的绿化及造林等，建设有效的山洪预警系统，对可能发生山洪的地区重点治理与预防以及对山洪发生地的及时救援救灾系统的建立。此外，对泥石流，滑坡等，同样设置防灾系统。

③抗震系统：山地城市多处于地震多发带，由于地理特点，山地城市的地震带来的危害就可能更大，主要表现在疏散与救援两个方面。因此山地城市的抗震工作，要做到：设立固定的避震疏散场所，建筑强制规定达到一定抗震标准与安全逃生要求，设立地震灾害救援机制。

④人防系统: 建立人防警报通信系统，及时指导居民开展防护；建立 人防工程或疏散基地，保证居民的安全隐蔽；四是组织和训练人防专业队伍，及时消除空袭后果；五是普及人防知识和防护技能，提高居民的自救互救能力。人防机构协助社区、企业等制订防空袭、防灾害预案，保证一旦遭受敌空袭或灾害，能够立即组织居民进入防护状态。

⑤生命救灾系统：高标准投放，地下化，节点防灾，提高备用率。

17.2如何理解新能源在城市能源系统中的应用？

1980年联合国召开的“联合国新能源和可再生能源会议”对新能源的定义为：以新技术和新材料为基础，使传统的可再生能源得到现代化的开发和利用，用取之不尽、周而复始的可再生能源取代资源有限、对环境有污染的化石能源，重点开发太阳能、风能、生物质能、潮汐能、地热能、氢能和核能。

城市的能源系统包括能源开发、生产、输送、加工、转换、贮存、分配和利用等诸多环节所构成的系统。新能源在其中的应用主要包括——

1）传统能源系统的改进

2）新的能源系统的的产生

18.1住区规划结构有哪些基本形式？分别适用于什么类型的住区？

居住区规划结构的基本形式：

1、以居住小区为规划基本单位来组织居住区，居住小区使由城市道路和自然界线划分的具有一定规模并不为城市干道所穿越的完整地段，小区 的人口规模一般为10000人左右，用地为10公顷。

2、以居住组团为基本单位组织居住区，这种方式不划分明确的小区用地范围，居住区由若干的居住组团组 成，一个居住组团一般为300-800户，公共设施根据不同的特点按服务半径在居住区内统一考虑，灵活布置。

3、以居住组团和居住小区为基本单位来组织居 住区，结构形式为居住区-居住小区-居住组团，居住区由若干个居住小区组成，每个小区由2-3个居住组团组成。

18.2如何确定公共服务设施的配置与布局方式？未来的住区建设中公共服务设施的配置与布局将产生哪些新的趋势？

应以总体规划为依据，并考虑住区不同的类型和所处的地位，很据国内外住区规划的建设的实践，居住区文化类服务设施的布置方式大致有三种：

①沿街线状布置

这种布置应根据道路性质和走向等综合考虑，在交通繁忙的城市交通干线上一般不宜布置；在沿城市主要道路或居住区主要道路布置时，如交通量不大，可沿道路两侧布置；当交通量较多的时候，则宜布置在道路一侧，以减少人流和车流的活像干扰。一般不宜将有大量人流的公共服务设施布置在交通量大的交叉口，沿街布置公共服务设施，应根据其功能要求和行业特点相对成组集中布置。

②对立地段成片集中布置

独立地段成片集中布置公共服务设施的时候，也应根据各类服务设施的功能要求和行业特点成组结合，分块布置，在建筑群的艺术处理上，既要考虑沿街里面的要求，又要注意内部空间的组合以及合理的组织人流和货流的线路。

③沿街和成片集中相结合的布置方式

沿街和成片布置结合的方式，可以吸取两种方式的优点，具体规划时具体考虑，灵活采用。

新趋势——

①商业服务设施的更替：大型超市的覆盖，快餐、社区食堂的普及等。

②教育设施规模的扩大：教育设施除了承担日常学校教育活动外，还应承担不同层次的社区教育。

③体育休闲设施的完善：考虑不同年龄不同群体的需要，设立文体中心，健体俱乐部等，方便居民活动。

④老龄化设施引入：比起现在所设立的敬老院，小区内的老年设施更易为一般老年人和他们的家庭所接受，老年人在心理上减少了孤独感，遗弃感，在物质上也能得到家庭的就进关照。

⑤停车设施的增加。

18.3城市住区更新规划中应注意哪些问题？他对于城市更新具有什么意义？

主要问题有：

①用地的调整

由于城市旧住区大部分是历史上逐渐形成的，有的还是种种原因造成布局混乱，土地使用不合理等状况，因此在进行旧居住区更新改造时，首先要合理的调整土地使用性质。调整原则有：居住用地宜相对集中布置，以便组织居民生活和经济合理的布置公共服务设施；有利于工厂企业等单位的生产管理，打破用地单位所有界限，综合利用城市土地，以提高土地的利用效率；利用市场机制和手段合理进行用地置换等。

②住户的再安置

它不仅涉及广大群众的切身利益，而且再安置的快慢直接影响更新改造的速度，因此必须按照有关政策和法令，认真进行，既要满足居民的合理要求，又要对个别不合理的要求做耐心的说服，必要时可以通过法律解决。再安置的方式有：一次搬迁到新住宅；再次搬迁，既临时过渡。

③具有历史价值的住宅，地段和传统居民的保护和保留

很多具有我国民族和地方特色的居民不仅是我国城市建设和建筑文化艺术宝库中的重要组成部分，同时在世界城市建设和建筑史上也有重要地位，因此，对这些建筑和地区的改建，除了要考虑建筑和环境质量外，更重要的是衡量其保护和保留的价值。

④城市低收入家庭住房规划建设

住房商品化和经济效益为导向，加剧居住社会的隔离现象发生。因此应重视对城市低收入家庭住房的规划建设，包括经济适用房，廉租房的规划建设。

19.1城市设计的主要内容是什么？它与城市规划之间有什么样的关系？

19.2在城市公共空间设计中，应重点考虑哪些因素？

19.3做为公共政策的城市设计，应具有怎样的内涵与特征？

内涵——巴奈特1974年出版的《作为公共政策的城市设计》指出，“设计城市而不是设计建筑物”“日常的决策过程，才是城市设计真正的媒介”，他认为城市设计是公共性规划控制管理的总和，提出“城市设计是一个城市塑造的过程”，“要通过日复一日的连续的决策的过程创造出来，而不是建立完美的终极理论和理想蓝图”。

特征——做为公共参与的媒介，它是一个多元参与决策的公共过程。实质上，现代城市设计包含了城市物质环境设计和社会系统设计双重层面，作为物质环境设计，他有变现为政治的，经济的，法律的连续决策过程和执行过程。这种过程的属性，使得现代城市设计更侧重与通过乙烯类的调控体系来对城市体形设计及环境公共空间的建设进行控制和干预，进而塑造理想的城市。

19.4如何判定一个优秀的城市设计？

①城市设计与城市规划、建筑设计的衔接

②城市设计与环境景观设计的衔接

③城市设计中的“公共政策属性”及“人”的体现

④城市设计的“生态环境效益”“经济效益”“社会效益”评价

⑤城市设计实施效果评价

20.1城市文化遗产保护的基本原则有哪些？他对于城市的可持续发展具有怎样的意义？

20.2结合国外案例，谈谈我国在城市遗产保护方面存在的不足以及未来的改进方向。

实例——城市建设与历史文化遗产保护协调发展的两例成功经验分析

①日本京都 　　　　1991年京都在城市规划和土地利用中，按“保护、再生、创造”的理念划分为三个区：自然景观和历史景观保护区、以调和为基调的中心复兴区、城市新功能 集聚区。作者认为京都的这种规划模式充分利用了历史城镇的两种保存方式：冻结保存（表现在自然景观和历史景观保护区）和复原保存（表现在以调和为基调的中 心复兴区）。同时，为满足城市经济发展需要划分出城市新功能集聚区的做法针对性强，便于该区域迅速地规划建设，没有“担心历史文化遗产遭破坏”的忧虑。京 都的区域划分和贯彻三理念的发展模式，不仅保护了历史文化遗产，也促进了其他新产业的发展，使城市活力焕发。

②江苏苏州　　　　 苏州采取保存古城基本格局，控制古城内建筑高度，疏散一部分古城人口，向城市两侧发展的策略城西为高新技术开发区，城东为工业园区。作者认为这种规划模 式比较传统，向一侧或两侧发展基本不会使古城区发生大的变动，利于保持古城面貌。虽然东西两个新区的经济文化联系要穿越古城区，会给古城造成一些影响，但 由于苏州在交通规划方面采取了措施（如限制车辆在某些古城街道通行），又弥补了这种缺陷。总的来说，苏州整体规划建设在文化遗产保护方面取得的成效十分显著。

不足之处——

1 面对经济增长、人口急增、城市化十分紧迫的局面，我们缺乏现代理念的应对之策，文化遗产保护工作受到阶段性弱化。

2 全民历史文化遗产保护意识不强，对文化遗产存在不正确的认识。

3 法制意识淡薄，公民依法办事、政府依法行政的自觉和氛围远未形成。

4 城市历史文化遗产保护法律不完善，给地方政府逃避法律责任、行政不作为以可乘之机。

改进方向——

①强化政府职能，将监督落到实处：在实际实施时，一些行政部门带有经济利益主体的性质，把考察和审批作为了一个象征性 的程式，落脚点却放在了收费上。这种工作性质的改变对我们的文化遗产保护很不利，所以强化政府职能十分必要。尤其在历史文化遗产存在区域内，政府在建设单 位递交项目建议书之后，应严格组织从事考古发掘的单位进行实地考察，对可能产生文物危害的项目，令其合理修改方案，做到文物保护的万无一失。监督工作落到 实处，才有成效，同时，也能更好树立政府形象，取信于民。

②不照搬照抄，借鉴成功经验要合理：有些历史文化遗产比较丰富的城市，规划部门在规划过程中，采取借鉴国内外成功经验的办 法，但是规划中没有做到深入细致调查，反而取得“东施效颦”的效果，造成了许多问题，如古迹复原处理不当，新设项目与原有景观不协调，改变或破坏了原有的 历史、文化、民族风格，弄得不伦不类。借鉴不等于照搬照抄，每个城市都有自己的特色，尤其是古城和新兴城市之间的借鉴更需要谨慎，针对城市自身特点合理制 定方案，做好预测工作，做到各方面兼顾，才会取得成效。

③做好保护文化遗产的普及教育：文化遗产是我们中华民族的精髓。中国作为世界四大文明古国之一，培养公众的保护意识是十分必要的。作者认为仅仅从法制宣传和道德教育上出发是不够的，应把保护文化遗产作为普及教育内容写入中小学，乃至大学教材，作为一项必修的课程， 让当代人以及后代人接受系统的教育。这样，全民的文化遗产保护意识才能从根本上得以形成，保护工作的社会基础才会牢固。启动这项工程需要国家教育、建设、 文化、文物等多个部门协调合作，并且需要长期不懈的努力，工作艰巨，从长远角度出发，这对我国今后的历史文化发展十分有益。

20.3划定历史街区需要考虑的因素有哪些？其保护整治工程涉及的主要内容有哪些？

20.4从城市更新走向复兴，应处理好哪些关键性问题？

21.1调查一个城市公共开发或商业开发项目，分析其土地开发模式及开发效益。

开发模式——

从对城市土地利用，对城市空间的发展形成以及土地开发的效益来看，城市土地开发的方式可以分为综合开发，成片成区开发和项目梯度开发三种。

①城市土地综合开发，也叫房地产综合开发，包括土地开发，基础设施开发和房屋开发三个部分。这种开发是更具城市总体规划和社会经济发展计划的要求，选择一定区域内的用地，按照规划要求的使用性质，实行“统一规划，统一征地，统一设计，统一施工，同时配套，同意管理”的原则，有计划有步骤的进行开发建设。特点在于开发的内容上要协调，其次开发的规模上要适度，开发效益上要兼顾综合。

②城市土地成片区域开发，是指在依法取得国有土地使用权后，一招规划对土地惊醒综合性的开发建设后，进行土地的经营活动。这里指的开发有两个层次，一是首先进行基础设施的建设，通过七通一平最后形成各类建设用地所必备的基本条件，二是在建设公用设施的基础上，还必须建设与生产机各种极影活动和生活配套的各类服务设施，改善投资环境，为投资者使用土地创造条件。形式包括开发区，商业住宅区，金融贸易区，高科技科学园区，旅游经济区，大学园区等的开发建设。

③城市土地的项目梯度开发，指依据原有城市功能，适应用土地结构的重新结合，利用土地级差效益而改变土地低效益利用的一种开发活动。方式包括A)以点连片，相对集中开发改造（旧区）B)以点带面滚动梯度型开发改造（重大城市建造为契机带动土地利用调整）C)以项目为契机，分片开发改造（项目——商业街，居住小区，工业街坊，新兴卫星城）。

开发效益——

①目的及意义：Ａ）选择最优的开发模式，尽可能做到将经济效益的提高与生态环境效益，社会效益的改善相结合Ｂ）提高开发决策的科学性、防止无效投资提供依据Ｃ）检验开发方案在科学技术上的可行性和经济上的合理性，以期进一步提高开发综合效益。

②效益方面：生态环境效益，经济效益，社会综合效益。

21.2试举1-2个城市中心区和城市工业区再开发案例，并分析其成功或失败的原因。

①纽约斯泰伏桑地区和的改造

这一地区位于曼哈顿 14 大街以北的 18 块街区。伏桑镇有一个污染严重的煤气房。该镇在一位富商的带动下，将镇里所有的污染性工业全部以立法的形式加以拆除或搬迁，并且为了原有街区内 16，000 居民建造了 8800 套公寓房，位置离伏桑镇不远。复兴工程主要包括，将现状规整的棋盘式街区改造成道路形态有机、绿化环境良好的林阴道系统。在原有的地块内建立条件优越的公寓、停车场、开放空间和绿地，营造出气氛祥和环境优雅的居住区。整个工程完工之后，先前转移到市郊的原住民，纷纷要求回到这里定居。

成功原因：复兴计划都紧紧抓住城市问题，使老城区和郊区形成鲜明的对比。这种对比有两个特点，一是复兴计划在城市中心区提供了郊区所缺少产业和生活，它有利于影响形成已久的城郊社区平衡状态向着中心区发展，新的产业和生活是这种动态平衡的催化剂。第二，城市中心区形成崭新的面貌和环境，这种新的社区给公众感觉孕育着生命力，在公众心理上形成对它的认同。

1 德国鲁尔工业区改造

鲁尔区是德国的传统钢铁与煤炭生产基地，19世纪初，鲁尔地区由于盛产煤炭，使该地区的煤、钢业蓬勃发展起来。19世纪中叶，鲁尔区钢铁的产量占全国钢铁 产量的70%以上，煤炭产量高达80%左右，是德国最重要的重工业生产基地。约20世纪七十年代，由于煤矿开采难度加大，致使煤矿开采的成本提高，以煤为 基础的炼钢产业利润降低。加上国际市场的冲击和石油、天然气的广泛使用，使钢、煤产业成为“夕阳产业”，使鲁尔区陷入困境[11。自1968年，鲁尔区开 始实施改造计划，由于成功的改造，如今的鲁尔区已是德国乃至整个欧洲的重要工业中心之一。

成功原因：调整改造传统工业，加大开放力度，吸引新兴产业投资，充实区域产业结构。改善鲁尔区的投资环境，鼓励新兴工业迁入鲁尔区，优化发展这些新兴工业加入的有利条件：劳力充足，交通便利，及巨大的消费市场。完善交通运输网，推动区域综合开发科研与实践相结合,将科技优势转化为生产力， 完善环境管理和基础设施建设，重塑田园都市风光 。

21.3针对你正在进行的课程设计项目制定一个开发时序规划。

时序规划——

①概念：城市空间的开发时序规划，是一种动态的规划手段，是把空间开发的诸多因素（开发面的，高度，现金流量）和事件结合起来，在综合评价城市的历史发展进程，正事城市的现状和科学预测未来城市发展规模和定位的基础上，按照时间轴的形式，确定不同历史时期锁定赢得城市空间立体和开发资金的投入的规划。

②原则：A）循序渐进，逐步发展：城市空间开发量不仅要与经济发展总体规模一直，也要和经济的发展过程一致，年开发量应和年资金可能投入量一致。城市开发前期资金比较短缺，但随着经济不断发展，尘世开发资金可逐步增加。B)长期规划，超前设计，计划投资，及时开发：由于城市空间开发周期长，为了适应经济发展的需要，必须长远考虑，超前设计，以便为投资计划提供依据，保证及时开发。C)合理安排建设与改造次序：对于经济发展水平相对较低的城区，开发资金缺乏，开发量有较大，规划中近期已开发低成本的新区为主，对于经济发展水平相对较高的新城区建和和旧区改造相结合，应使新老城区协调发展。D）协调发展：不同时段开发应尽量保证城市开发区与与城制整体结构的结合，体现历史的延续性，又要与城市总体规划结构协调一致，保持开发区域与外围地区良好的结构关系。

③方法：A)定性分析法：多用于最初阶段的分析B)定量分析法：更广泛，更精确——目标法，根据目标制定分年度计划（自远而近）；趋势法，根据过去的发展速度推算每年发展的计划（自近而远）；相关因素法，是根据相关因素的发展确定城市空间需求的方法。

22.1试从你了解的城市建设现象入手，思考当前城市规划自由量裁行政行为存在的问题。

行政自由裁量权行政自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。

在我国，行政自由裁量权有其存在的必要：首先，在现代行政国家中，由于行政的广泛性和复杂性，行政机关为了有效地行使职能，必须拥有较大的自主活动空间。行政自由裁量权有助于提高行政效率，解决现实中存在的法律普遍公正与个别不公正的矛盾。其次，在法制建设方面，成文法的局限性导致的法律规则的非完备性，需要设立自由裁量权以对其进行补充。

过大的行政自由裁量权，其本质是以人治代替法制，因而具有巨大的社会危害性。目前，由于我国规划管理中存在一些问题，有必要对规划自由裁量行为进行相应的限制。

如对设计单位的选择、项目投标、土地招标等，规划部门都有较大的权力空间寻租，回扣、转

包的现象较为常见，这样一来，某些建设行为是否有利于经济发展、是否损害了其它利益团体的利益，就得不到监管。由于我国《城市规划法》所赋予的行政自由裁量权过多，自由度太大，加上规划变动性也大，不可能以不变、有限的法律条文加以应对。如行政处罚中的罚款一项，处罚措施跨度很大，对情节的认定及处罚措施都取决于执法者的自由裁量。一方面，执法者做出的决定由于法律规定不详而不具有说服力；另一方面，这为违法者的贿赂提供了很大的空间。

对策：1. 法律制度的建设

①引入判例：大陆法系的缺点是较为僵化、灵活性差，因而现在西欧大陆法系的一些国家在行政立法中非常注重判例的既定性，这一点可以为我们所借鉴；

②加强法规的程序性：我国城市规划立法存在一个普遍特征：重实体性内容的规范，轻行为程序的约束。好的法律应是两者的协调统一，而加强法规的程序性对限制自由裁量权是有利的。

2.规划部门的分权

①分权的必要性：在我国，规划部门有组织编制规划的权力，即规划部门享有一定的立法权；同时在规划建设实施中，规划部门又是具体的执行部门，因此具有行政权；规划部门有权对违规问题进行查处，表明规划部门又拥有准司法的权力。在这个层次上，权力不是三权分立的，倘若三权在规划行政上出现融合，权力无法相互制衡，就会导致权力的膨胀。

2 分权的可能途径

A）途径一：市场。混合经济体制是现在公认的最好的经济体制，市场可以极大地调动社会成员的积极性，促进资源配置的效率和生产力水平的广泛提升；同时采用市场的手段，既可以使信息充分公开，实现资源共享，明、进步的外表，使判决为社会公众所认同和接受。

B) 途径二：非官方机构。通过立法，规划部门可以将一些权力交付介于国家与公民之间的“市民社会”（Ｃｉｖｉｌ　Ｓｏｃｉｅｔｙ）、“非营利性组织”（ＮＰＯ）、“非政府组织”等社会组织来行使。也就是说，公民移交给国家的规划行政权，可以通过委托的形式，将其中一部分权力，通过非官方机构回到公民手中。

C) 途径三：公众参与。规划发展公众参与机制，有利于决策的公平，有利于分离监督的权力。这就减小了暗箱操作的可能性。

3 监督与制约

对规划行政自由裁量权的限制，还可以引入监督、制约机制。目前，对城市规划主管部

门的监督与制约，主要来源于法院。行政机关拥有自由裁量权并拥有做出具体行政行为的权力，但对其不正确地行使自由裁量权所导致的法律后果，人民法院有依法撤销、限制履行或者变更具体行政行为的权力。这种监督机制存在一些问题。首先，法院对案例的处理是滞后的，往往等裁决出来时，规划行政行为的错误已成为既定事实，造成资源的浪费或不可逆转的损失；同时由于规划是一个技术性很强的行业，对这样一个行业的案例进行裁决，法院往往要求助于专家、学者，其所做出的判决也未免有隔靴搔痒的感觉。其次，复议机关一般是规划行政部门本身，那么由其做出的决议的公正性就值得怀疑，也就缺乏说服力。所以，委托第三部门对自由裁量权进行监督是一个最终选择。

22.2试举一例违法建设行为，并指出城市规划管理部门应当采取的处罚措施。