服务型乡镇政府：缘起及其构建

徐元善/祝天智

【专题名称】公共行政
【专 题 号】D01
【复印期号】2010年03期
【原文出处】《中国行政管理》(京)2009年12期第86～89页
【英文标题】Service-oriented Township Government: Reasons and Construction
【作者简介】徐元善，徐州师范大学管理学院院长，教授，徐州　221009；祝天智，徐州师范大学管理学院副教授，博士，徐州　221009

【关 键 词】服务型乡镇政府/双重困境/构建路径service-oriented township government/double difficult situations/path to construction

[中图分类号]D035.5　[文献标识码]A　[文章编号]1006-0863(2009)12-0086-04
党的十七大提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标。作为数量最多和最基层的乡镇政府，承担着直接为广大农民服务的职责，因此，服务型乡镇政府建设的进程一定程度上关系到行政管理体制改革的成败。对服务型乡镇政府的内涵、特点和建设路径进行研究，不仅是深化服务型政府理论研究的需要，对推动行政管理体制改革也具有重要现实意义。
一、缘起：双重困境中乡镇政府的唯一出路
乡镇政府面临着现实运行和社会认同双重困境：在运行中它财政困难，疲于应付，更无力提供公共服务和有效进行社会管理；在社会认同方面，社会普遍对其产生认同危机，甚至不少人主张取消乡镇建制。这表明对乡镇政府的改革已经迫在眉睫。
(一)乡镇政府的双重困境
首先，运行困难是乡镇政府面临的第一重困境。自本世纪初开始的农村税费改革，在解决乡村治理中部分难题的同时，也使乡镇政府面临一系列的问题与挑战：第一，财政状况恶化，不少乡镇负债累累。农村税费改革表面上看是政府与农民关系的调整，实际上是各级政府关系的调整，在税费改革过程中，“农村地方政府，尤其是县乡村三级政府和组织，受到了前所未有的巨大冲击，其中尤以乡镇政府为甚”。[1]第二，公共服务与社会管理薄弱，公共事业发展缓慢。农村综合改革的目的和出发点是加强社会管理和公共服务，更好地为“三农”服务。然而改革的结果却导致多数乡镇社会管理和公共服务薄弱：在生产服务方面表现为农业技术、信息服务匮乏，农田水利设施建设停滞，金融服务不足，市场监管不到位；在生活服务方面，公共医疗欠缺、文化娱乐设施稀缺，就业、养老等社会保障投资极少；在社会管理方面表现为投入严重不足，部分地区社会秩序混乱，治安状况堪忧。第三，机构改革困难重重，机构臃肿和人员分流困难的问题仍然比较突出。乡镇机构改革仍未走出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，仍然普遍存在着机构庞大、人员臃肿、党政不分、政企不分、效率低下、官僚主义严重的现象；在乡镇事业单位中，也存在机构门类繁多，人员数量庞大，人员结构不合理，专业技术人员匮乏等问题。
其次，除上述运行困境之外，乡镇政府还面临着建国以来最严重的社会认同危机。这主要表现为学术界关于乡镇政府改革取向的探讨。目前学界关于乡镇政府改革的方案归纳起来主要有四种：第一种方案主张强化乡镇政府建设，完善乡镇政府的结构和功能，使其变成更加完备的农村基层政府组织。第二种方案以徐勇为代表，提出改乡镇为县级政府的派出机构，主张“除少数中心镇设立镇并设立镇政府外，其余乡镇改为乡，设乡公所，作为县在乡镇一级的派出机构，主要履行县级政府委托必不可少的法定任务”。[2]第三种方案以吴理财等为代表，提出“乡政自治”模式，即把乡镇政府改造成“官民合作”的组织。第四种方案以温铁军、于建嵘等为代表，提出乡镇自治的改革模式，即县以下不再设一级政府，取消乡镇政府，实行乡村自治。
虽然目前有关乡镇改革的理论仍处于各说各话的状态，难以形成基本的共识，无法给乡镇改革提供理论支持。但这些理论共同向我们揭示了一个事实：学界普遍对乡镇政府产生了认同危机，变革乡镇政府已成为学界共识，所不同的只是“变”的程度，即改造与撤销的差别。
(二)乡镇政府的唯一出路：建设服务型乡镇政府
显然，乡镇政府已经到了历史的十字路口，它必须面对向何处去的问题。笔者认为，首先，不应该按照与上级政府一一对口的形式加强乡镇政府的建设，这只会使其回到全能政府的老路，最终会导致农村综合改革走向失败。其次，将乡镇政府改为县级政府派出机构无法根本解决乡镇现存的难题。这种做法实际是把目前存在于县乡两级的难题集中于县一级，既没有解决不同层级政府间的结构性问题，也没有解决基层政府的功能性问题，只会加剧农村的公共服务和社会管理难题。再次，目前尚不具备“乡政自治”的条件。虽然从长远来看乡村自治是大势所趋，但它需要以农民具有相当的自治素质和经验作为先决条件，而目前在这方面还有一定差距。最后，撤销乡镇建制在目前情况下是不可行的。目前任何组织都无法取代乡镇政府履行在广大农村贯彻党的路线、方针、政策，领导党的基层组织，维护农村稳定的职能，撤销乡镇建制势必对党的领导和农村稳定造成冲击。
学界所提改革方案虽然可以解决乡镇政府对农村管制过多的问题，却无法解决其服务过少的问题。尽管农民已不再需要一个管制型的乡镇政府，但却迫切需要一个服务型的乡镇政府。要破解当前乡镇政府面临的双重难题，唯一的出路是继续加大农村综合改革的力度，建设服务型乡镇政府。即建立坚持以人为本，以服务“三农”为核心职能，以执行性和直接服务为主要履行职能方式，管理与服务相协调的乡镇政府模式。
建设服务型乡镇政府，可以加快乡镇政府的职能转变步伐。转变职能是农村综合改革的核心，也是改革成败的关键。当前乡镇政府的运行困境虽然是由多方面原因造成的，但最根本原因在于没有真正实现“转变政府职能”的目标。通过建设服务型乡镇政府，切实把乡镇的职能转变到市场监管、公共服务和社会管理上来，把乡镇政府从招商引资等微观经济活动中解放出来。这既有助于解决农村公共服务薄弱的问题，也有助于乡镇政府走出财政困境。
建设服务型乡镇政府，可以明确乡镇政府的角色定位，解决乡镇政府到底往哪里去的问题。这既是农村综合改革难以深入的原因，也是学界对乡镇产生认同危机的根源。确立建设服务型乡镇政府的目标，是明确方向和统一思想，把农村综合改革引向深入的迫切需要。
此外，建设服务型乡镇政府，还是加快乡镇机构改革步伐，走出乡镇机构改革怪圈的突破口。按照建设服务型乡镇政府的目标，合并、撤销背离服务型政府建设目标的管制机构和微观经济管理机构，把其中人员培训后安置到新设的服务型机构，或分流到服务型政府建设急需的中介服务机构和服务企业中，既可以缓解财政压力，也可以有效解决人员分流和安置难题。
二、服务型乡镇政府：价值与体制特征
建设服务型政府过程中，“不同层级政府的职责应有所不同，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工”。[3]服务型乡镇政府在分工体系中的特殊地位决定了其价值和体制特征。
(一)服务型乡镇政府的价值基础
首先，服务型乡镇政府坚持以农民核心利益为其价值基础。服务型乡镇政府应坚持把农民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。具体地说，就是把农民的根本利益和长远利益置于政府利益和官员自身利益之上，切实满足农民的多方面需求，促进农民的全面发展，保障农民的政治、经济、文化和社会权利。
其次，服务型乡镇政府以高效、透明和廉洁为其服务的价值原则。高效、透明和廉洁地为“三农”服务是保留乡镇政府建制的根本原因，也是其核心职责。所谓高效，既指高经济效率，即注意投入与产出的比例，又指必须注重社会效益，确保社会全面健康发展。所谓透明，是指乡镇政府在各个环节都必须坚持信息公开，阳光操作，保证每个环节都接受有效监督。所谓廉洁，是指乡镇政府必须恪守国家法律和党的纪律，坚决杜绝一切违法、违纪和违规行为。
最后，服务型乡镇政府以农民的满意为价值目标。使命决定目标，由于服务型乡镇政府以服务农民为其价值基础，农民的满意也就是服务型乡镇政府的价值目标。以农民满意为价值目标，意味着对乡镇政府工作衡量标准由以前单纯的GDP变为农民各个方面需求的满足，意味着对乡镇政府的评价主体由上级政府变为农民，意味着评价过程必须由封闭式、暗箱式变为开放式、透明式评价。
(二)服务型乡镇政府的体制特征
所谓行政体制，是指“行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式”[4]，服务型乡镇政府在体制方面具有以下特征：
首先，服务型乡镇政府应具备与其职责相一致的财力和事权。财力是乡镇政府提供公共服务的物质基础。无论是公共基础设施建设、公共安全服务等纯公共产品，还是公共医疗卫生、农业技术和信息服务、农村金融服务等准公共产品，都需要大量的财力投入。同时，服务型乡镇政府还必须享有与其责任相称的，对机构、人员和事务管理的权力。
其次，服务型乡镇政府应设置以服务机构为主的精干组织机构。服务型乡镇政府机构与目前乡镇政府机构的根本区别并不在于规模，而在于职能。服务型乡镇政府的机构设置应遵行以下原则：一是服务为主，由于服务将取代管制和决策成为乡镇政府的核心职能，相应地服务性机构也应成为乡镇机构的主体，即每一个机构都是为了服务“三农”而设立的。二是精干，这不仅表现为规模精简，更重要的是行为规范、运转协调、管理统一。即所有机构都应该密切配合、积极合作，为农民提供优质而高效的服务。
再次，服务型乡镇政府主要承担执行性和直接服务为主的服务职能。在政府间公共服务分工体系中，层级越低的政府，就越应该贴近社会，其职能就越应该偏向于社会事业和社会管理。按照这样的原则和改革思路，经济监管和经济发展职能将逐步划归县及以上政府，乡镇政府的公共服务职责主要限于以下两个方面：一是执行高层级政府，尤其是中央政府投资的公共服务项目，为民众提供直接服务。不仅保证专款专用，而且要保证优质高效地执行这些项目，发挥其应有作用。二是积极吸引、组织和管理企业、社会团体和个人投资公共服务项目，开辟公共服务投资新渠道，创新公共服务方式。
最后，服务型乡镇政府坚持民主化、法治化和多元合作的运行机制。运行机制是政府体制的灵魂。服务型乡镇政府的运行机制最核心的特征有以下几点：一是民主化的管理机制。服务型政府首先是民主政府，即人民当家做主的政府”。服务型乡镇政府既是民享的政府，同时也是民治政府。农民在决策、执行、监督等各个管理环节都应该起到决定性作用。二是法治化的权力运行机制。服务型乡镇政府必须坚持依法行政，这不仅是防止中央和省级政府投资的公共服务资金被挪用和浪费的需要，而且也是切实规范乡镇政府权力，防止其自利性扩张，保证其真正在服务型政府的轨道上运行的需要。三是多元合作的公共服务机制。在服务型乡镇政府模式中，政府虽然仍在提供公共服务中起主导作用，但其他各种主体，如服务型企业、非政府组织和公民个人都可以成为公共服务的合作供给者。
三、服务型乡镇政府的构建路径
服务型乡镇政府建设，“不是简单地对现有政府管理体制的修修补补，不是单纯地对现有行政管理体制的增增减减”[5]，其构建过程将不仅涉及农村经济基础和上层建筑的深刻变革。因此，服务型乡镇政府的构建既必须与农村综合改革和行政管理体制改革的外部环境相适应，又必须保证在观念、体制、机制等内部的协调配合。
(一)落实科学发展观，构建服务型乡镇行政文化
服务型乡镇政府必须有服务型行政文化的支撑，构建服务型乡镇行政文化最重要的在于真正树立和落实科学发展观。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，也是构建服务型乡镇行政文化的根本指针。当前，应从以下几个方面着手：
首先，落实以人为本思想，确立以农民为本的意识，真正树立服务农民的思想。以人为本是科学发展观的核心，全心全意为人民服务是党的根本宗旨。乡镇要始终把实现好、维护好、发展好农民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，尊重农民主体地位，发挥农民首创精神，保障农民各项权益。
其次，落实发展是第一要义的要求，摒除政府本位，坚持以农村社会为本，树立服务于农村科学发展的意识。科学发展是对单纯追求经济增长式发展模式的超越和扬弃。这要求乡镇工作人员必须摒弃以往单纯追求经济增长的做法，不仅要服务于现代农业的健康发展，而且要为农村政治、社会、文化和生态文明的发展服务，统筹兼顾农村科学发展的各个方面和环节。
再次，践行党全心全意为人民服务的宗旨，摒除以管理为中心的思想，树立以服务为中心的理念。所谓以服务为中心的理念，指乡镇工作人员的核心职责是服务而非管理，所有乡镇工作人员都应树立服务责任意识、绩效意识和依法服务意识，都必须自觉实现从管理者向服务者的角色转变。
(二)深化行政管理体制改革，提升乡镇政府服务能力
当前，服务能力低下是制约服务型乡镇政府建设的重要因素。虽然乡镇政府服务能力低下的原因是多方面的，但其中最根本的是体制性原因。要构建服务型乡镇政府，必须加大行政管理体制改革的力度，彻底解决乡镇政府服务能力不足的问题。
首先，科学定位乡镇政府角色，重新界定乡镇政府职能。服务型乡镇的主要职责应该被界定为：其一，严格按照国家法律和政策规定，落实和管理中央和省级政府投资的公共服务项目，如公共基础设施、基础教育、公共医疗、基本社会保障等，保证这些项目优质高效完成，确保国家各项支农、惠农政策落到实处。其二，提供与其财权和事权相应，主要面向本辖区公民的公共服务和社会管理。主要包括治安、排污、垃圾处理、农技、农业信息、市场监管等。其三，组织和协调公民和社会组织进行自我服务和自我管理。组织和监督村民根据一事一议的原则，发展乡村道路、农田水利、基础设施和其他公共事业建设。
其次，深化财政体制改革，合理分配各级政府的公共服务支出责任，减轻乡镇财政负担，增强乡镇公共服务财政能力。财力与责任相一致是划分服务职责和构建服务型政府的基本原则。要构建服务型乡镇政府，必须重新划分各级政府间的公共服务支出责任，加大中央和省级政府的公共服务支出，减轻乡镇财政支出的责任。中央政府应继续扩大在发展基本公共服务方面的职责，扩大基本公共服务覆盖面，尤其加大基本公共服务支出向农村、落后地区和弱势人群倾斜的力度，尽快实现十七大提出的基本公共服务均等化和“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的基本目标。省级政府应加大对辖区县、乡公共产品投入，解决辖区内城乡间公共产品不均等问题。乡级政府不再对基础教育、公共卫生等公共服务负主要支出责任，而是将有限的财力投入到其应负责的方面。与此同时，还必须完善财政转移支付制度，以使中央和省级政府的财政转移支付能真正解决乡村公共产品不足的难题。
最后，转变乡镇机构改革思路，构建以服务型机构为主体的乡镇机构。一是彻底转换现有机构。一方面把大量管制型机构、事务机构转换为服务型机构，大量压缩决策机构及其服务机构，达到为乡镇机构“瘦身”的目的；另一方面将富余人员进行深度技能培训，同时与社会力量进行合作，培育全额财政供养型、政府资助型和政府与民间合作型等各类服务型乡镇政府急需的服务机构，以实现迅速提升乡镇服务能力的目的。二是对乡镇机构的管理权限和管理方式进行改革。尤其是对隶属于“条条”管理的上级派出机构的管理进行改革。大量压缩县级政府在乡镇的派出机构，同时改革条条管理机构的管理权限，使乡镇政府对这些机构工作人员有一定的监督和管理权，以使其真正树立为乡镇发展服务的观念。
(三)以服务“三农”为核心，打造协调高效的乡镇运行机制
首先，必须建立以政府、企业、个人和社会中介组织协调合作的公共服务供给机制。服务型乡镇政府建设过程应该是一个政府与社会双向互动的过程，即一方面政府主动作为，政府应切实提高认识，改善服务态度，提高管理能力，转变工作导向；另一方面，社会自身而不是政府，是乡村公共服务的主要承担者，乡镇政府“主要以‘重要的参与者’、议程设定者和促成公共问题解决方案的中间人的身份发挥作用”。[6]在当代中国农村打造多方合作的公共服务供给机制必须首先解决以下问题：一是在继续强调乡镇政府主导地位的同时，限制其“单边主义”倾向，树立与社会合作意识。二是大力培育和发展公共服务型社会组织，促进现有第三部门向服务型组织转变。当前，一方面要创造农村非政府组织发育的条件和空间，鼓励和扶助其发挥自我服务和服务社会的功能；另一方面，使现有非政府组织走向独立化，并促使其向服务型组织转变。三是规范农村公共服务市场，保证各种公共服务供给主体在法制的轨道上合法经营、公平竞争、协调合作。
其次，建立以民众为考核主体，以公共服务质量为考核内容的乡镇政府绩效考核机制。服务型乡镇政府是为民众服务，对民众负责的政府，在其考核上也应该建立以民众为主要考核主体，以公共服务质量为考核内容的考核机制：一方面，继续大力发展基层民主，提高农民的政治参与的能力和热情，同时，改革基层干部人事制度，建立乡镇干部直选制度，使农民成为乡镇干部真正的选举、监督和考核主体；另一方面，创新乡镇干部的考核指标体系，设置以公共服务质量为核心，涵盖经济发展、社会管理各种要素的新指标体系，彻底把乡镇干部从追求高经济增长的高压下解放出来，使其有精力和动力投入到公共服务创新中去。
最后，建设法治乡镇，构建乡镇依法行政机制。一方面，乡镇政府必须进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道；另一方面，法治乡镇绝不仅仅意味着政府官员要独善其身，更重要的是要培育法制农民，建立农村法治环境。这不仅要求加大法制宣传和教育的力度，增强农民法制意识和知法、懂法、守法的能力，而且要求彻底改造农村政治文化，从根本上营造法治乡村的文化土壤和社会根基。