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如何有效防止基层党的领导虚化弱化

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如何有效防止基层党的领导虚化弱化
作者：田改伟
来源：《中国党政干部论坛》 2020年第7期

田改伟

党的十九大报告提出，加强基层党组织建设，要以提升组织力为重点，突出政治功能，着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题，为新形势下加强基层党组织建设明确了方向。基层党组织建设中存在的问题，首要的就是解决基层党的领导虚化、弱化的问题。

一、基层党的领导弱化、虚化的主要表现

基层党的领导弱化、虚化，往往是在基层担负的各项事业中表现出来的，尤其是农村基层党组织处在社会变革的前沿，担负的任务更多，表现往往也就更明显。

（一）有的基层党组织领导班子能力不足，担当不起凝聚群众、引领群众的作用，使党组织在群众中的威望不高。尤其是在有些农村，领导班子自身能力有限，引领发展没有思路，致富没有项目。群众长期看不到发展变化，追随意愿就不强烈。还有些村干部在实际工作中习惯“为民作主”，使群众成为“旁观者”，对党组织倡导的事情无动于衷甚至反感。有的基层党组织决策时把村民代表当摆设，满足于不提反对意见，村民代表参与村级事务管理的渠道不宽、热情不高。在推动精准扶贫工作上，有些低收入村，党组织对低收入户脱贫上不能对症下药、精准施策，往往是送钱送物以解“燃眉之急”，忽视增强造血机能，造成村与村之间、户与户之间差距逐渐拉大，形成“困难群众年年不能解决困难、救助对象年年需要进行救助”的困局。

（二）有的基层党组织党建工作碎片化、封闭化，造成党的领导实际上的弱化、虚化。随着我国市场化、现代化的发展，社会的联系性、流动性进一步加强，各领域系统性、整体性特征更加明显，农村之间、社区之间、城乡之间的沟通联系交流越来越紧密。适应这种社会发展的新形势，不少地方基层党组织改进党组织的设置方式和党建工作的运行机制，推动区域化党建工作，但是有些基层干部依然把党建工作碎片化、封闭化，不能以开放的视野推动党建工作。有些地方虽然推动区域化党建，但只是简单地认为区域化党建就是将辖区内的党员每年集中在一起组织几场活动、开几次会、看几次电教片，没有将构建党建区域化上升到更好地服务区内广大党员群众、提升基层治理水平的高度上来。有的基层干部只把目光盯在本地发展上，加上有些地方利益关系复杂纠结，很难顺利与其他基层组织一起谋划共同发展，不能形成资源上的优势互补，党的领导实际上处在无力的状态。

（三）有的基层党组织未能很好发挥服务功能。基层党的领导力的强弱，关键看服务群众能力的高低。不少地方的基层干部任务繁重，主要精力用于抓综治维稳、消防安全等一票否决事务，谋划党建服务地方经济社会建设的时间和精力相对较少。随着城镇化的推进，城市社区党员的数量越来越多，不少社区的党建工作仍然停留在党员组织关系转接、开党员大会等日常工作业务范围内，有的书记把党务工作当作党的建设的全部内容，很难提供更多的其他服务。农村党员尤其是年轻党员数量往往不足，面对复杂繁重的各项工作，不少基层党组织往往感觉人手不够，很难充分发挥基层党组织服务群众的功能。

（四）基层党组织工作者队伍整体素质有待提高，工作方式缺乏创新。一是基层党建队伍年龄普遍偏大，尤其是农村和部分城市社区这一问题比较突出。基层党组织工作者工作起来往往“心有余、力不足”，没有足够精力参与村党建工作和党的活动。二是基层党建工作者工作积极性不高。有的基层党组织成为安置闲置人员的地方，加上有些党务工作者收入较低，享受不到相应待遇，影响工作积极性。三是基层党组织工作方式主动性、创新性不足。不少基层党
组织工作方式还是停留在开会、传达文件、读报等方式上，传达中央或上级文件，内容层层递减。对于一些地方推行的党建责任制，尚未形成科学的、量化的、操作性强的评价标准与考核体系，不重视甚至忽视党建考核结果的运用。

二、造成基层党的领导弱化、虚化的原因

基层党的领导弱化、虚化的多种表现，背后的原因各不一样，很多都是相互交织的，深层次的原因主要有以下几个方面。

一是经济体制改革使农村基层党组织失去发挥作用的物质基础。任何一个组织发挥作用都离不开一定的物质支持，强大的物力和财力支持是一个组织发挥作用的前提，决定着组织作用发挥的状况，对广大的农村党组织而言更是如此。农村党组织物质基础被削弱主要有两次大的冲击：第一次是改革开放之初的家庭联产承包责任制改革，除土地外，农村几乎把集体资产分光分净，很多农村成为集体经济空壳村，党组织很难再有强大的物质手段去服务群众，党组织对群众的组织力和影响力急剧收缩；第二次是取消农业税和村提留后，不少农村不仅没有了集体经济，还成为债务村。由于经济体制改革导致的农村集体经济组织长期缺失，抽空了一些基层党组织的物质基础，使其成为一个挂着牌子的空壳组织，组织空转、被动转成为常态。有一些地方通过政府财政拨款的方式，给基层党组织输血，起到一定的作用，但一般都是财力有限，长期也难以为继。

二是城市化抽空农村精英。中国的现代化也是城市化的过程，改革开放后城市化加速，主要表现就是农村人口去城市就业、居住、生活，已经成为时代大潮，并且这一趋势还在加强。这种情况造成农村基层党组织党员老龄化，村优秀党员、后备干部普遍乏人。有些农村甚至成为年轻人的“空心村”，严重程度超出想象。这种农村人口单向度地向城市流动，不仅使农村党员流动、使村党组织成为摆设、发挥党员作用成为空话，而且给党员管理、开展正常的党组织活动都带来难以克服的困难。现在有不少地方都通过派驻第一书记来加强基层党组织的作用，补充基层党组织干部能力不强、力量不足的问题，但是很难整体扭转这种状况。还有大学生村官、选调生、鼓励干部去艰苦地区等，但目前来看，没有根本性好转。

三是其他组织力量冲击基层党组织的组织力，降低或弱化了基层党组织的领导力。一个有系统性、严密性、纪律性的组织，就会形成一种权力和强力。影响基层党组织领导力的其他组织有宗教组织、宗族势力、社会组织、企业组织和黑社会组织等。一个时期，有些基层党组织在基层群众中的影响力、领导力被这些组织削弱甚至取代，失去了党组织的战斗堡垒作用。在有些非公有制企业和社会组织，党组织作用发挥的大小，基本上是听命于企业出资人的意志，党组织自身应该有的功能很难发挥出来。基层党组织组织力量被各种社会组织冲击，其损害的不仅是党的建设工作本身，更深刻的危机是对国家基层政治组织的破坏。组织产生权力。我国权力系统是一元的，政权是由中国共产党长期执掌的。如果基层其他社会组织，其组织性、严密性不亚于甚至超过了党组织和政府，会在基层形成各种亚权力圈，如果有些社会化组织与党组织和政府不能相向而行，就会冲击和破坏党组织的组织力和领导力，基层党组织的坚强堡垒作用和政治功能就会被削弱甚至丧失。

四是市场化催生利益个体化，集体意识难以培养，党的意识也在弱化。在市场经济体制下，群众在就业、教育、医疗、生活等方面要么是遵守制度化的规定，要么是向市场、社会寻求出路，基层党组织能发挥作用的地方很少。农村集体经济组织的瓦解，在客观上除了村公共服务和公共设施外，村民之间、居民之间较难形成共同的利益纽带，集体意识在消解，党组织对此往往无能为力。有些地方，基层党组织和领导职务本身就成了少数人谋取个人利益的工具，甚至凭此去侵害集体利益、群众利益，党的意识、组织意识淡化，造成小官巨贪等现象出现。

三、基层加强党的领导的一些思考

这些影响基层党组织建设的深层次原因，在现实表现上往往是相互叠加的，使许多问题都表现出复杂的面貌。党的十八大以来，我们党逐步出台了多部涉及基层党组织的党内法规，为加强基层党的领导、规范基层党内生活提供了很好的制度保障。进一步加强基层党组织建设，防止党的领导弱化、虚化、边缘化，我们必须有更宽广的眼光和创新的思维，不能就党建抓党建，而是要把党的建设纳入国家改革和发展的整体布局之中，强化系统思维、整体思维和战略思维。

（一）加强党的领导，必须把基层党组织建设与履行好承担的社会职能结合起来，防治党建与业务“两张皮”。“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”（《马克思恩格斯文集》第9卷，人民出版社2009年版，第187页）中国共产党作为执政党，基层加强党的领导，重要的是基层党组织要履行好担负的社会职能，把党的建设新的伟大工程与社会主义建设新的伟大事业紧密结合起来。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现这一总目标无疑成为各级党的领导班子和领导干部的中心任务，也成为党的建设的中心任务。把党的建设与党的事业的总目标结合起来，是防止党建工作与业务“两张皮”的根本之法。各领域基层党组织在实际工作中都要结合自身特点，协调推进“四个全面”战略布局，并且用全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国的成效，检验全面从严治党的效果。基层党组织领导班子和领导干部要提高用党的建设去统领具体业务工作的本领，履行好党建主体责任，在促进业务工作的开展方面作好表率。党委书记是党建工作的主体责任人，把党建与业务联系起来，以党建的成就推动业务工作的开展，党委书记也应该是第一责任人。同时，基层党组织也要紧密结合业务工作开展党的经常性活动。要改善经常性党内生活的内容，提升“三会一课”内容的针对性，把“三会一课”的内容与基层日常工作紧密结合起来。创新“三会一课”的载体，拓宽党员参与的途径和方式，探索利用新媒体平台，方便党员积极参与党内事务的渠道，不断提升“三会一课”的吸引力。

（二）加强对基层党组织治理的顶层设计，净化基层加强党的领导的软环境。要用两到三年的时间，系统排查、清理基层党员干部侵害群众利益问题，提升基层党组织领导班子在群众中的威信。要清理基层干部尤其是农村“两委”成员侵害群众利益问题，充分发动群众，发现问题要及时纠正，根据情节给予党纪处分，严重的要移送司法机关。处理结果要及时向社会公开，接受群众监督。严厉打击危害和冲击党组织组织力发挥的违法组织，对涉黑的组织要坚决打击、严厉整顿那些欺行霸市的、欺压残害百姓的和宗族宗派势力。对地下宗教要坚决取缔，坚决拆除非法、违规宗教场所。以整顿清理村务居务财务管理为切入点，带动基层治理的提升，提升基层党组织的公信力。重点整顿征地拆迁、土地发包、拍卖集体资产、招待费等重大事项的账目，规范村务居务公开的范围和程序，回应群众诉求。把党和国家的惠民利民政策宣传到位，使利益涉及的农户和居民家家知晓。清理基层党组织“两面人”，提升基层党组织的组织力。

（三）积极发展形式多样的村集体经济，为加强党的领导提供物质和平台保障。各级政府加大对村级集体经济发展的政策倾斜和扶持力度，帮助村级组织立足本地资源，通过发展特色产业、扶持发展养殖、流转闲置土地、兴办经济实体、开展有偿服务等途径，发展壮大村级集体经济，盘活农村闲置的集体建设用地，所得土地收益归集体和农民所有。创新基层党组织活动方式，积极探索新形势下党组织和党员在产业链上发挥作用的有效途径，充分发挥农村专业合作社党组织和党员致富带头人的作用。努力创建村级集体经济发展平台。衡量建设农村服务型党组织是否取得实效，评价党组织是否先进和优秀，很重要的是看能不能加快科学发展，能不能提高农民和村集体经济收入水平。实施乡村振兴战略，必须搭建村级集体经济的发展平台，让基层“有钱干事、有平台干事”，健全村集体与村民之间的利益联结机制，提高农业生产组织化程度，把加强党的领导体现在发展集体经济与农民增收相统一上，体现在让群众得到更多实惠上。

（四）建立全面从严治党长效机制，转变基层干部作风、搭建联系群众的工作平台。完善基层党建工作责任制。首先是建立和完善领导体制机制。加强党委对本地区本部门党建工作统一领导，充分发挥各责任部门作用，整合资源、形成合力，构建统一谋划、统一运行、统一考核、统一问责的大党建工作格局。其次是进一步健全党建工作责任制体系。党建责任制建设要层层压紧、环环相扣，消除工作盲点，形成体制机制的衔接。构建党建责任清单和党建工作绩效指标，把党建作为基层干部绩效考核的最主要内容。再次是大力提升党建工作信息化水平，提升党建工作的科学化水平。搭建党建网络环境，建设党建工作应用平台，建设信息共享互通的平台。最后是提高党建责任主体的党建专业化能力建设。大力提升基层党组织领导班子党建工作能力。加强对农村基层党组织干部的培训，完善考核监督和激励保障机制，充分调动广大基层干部履职尽责、干事创业的积极性。

（五）把加强基层党组织建设与深化党和政府机构改革统筹考虑，一体推进。在体制机制上，完善基层党组织承接各种涉农资金的制度渠道。结合党政机构的改革，拓宽和理顺基层党组织与各类涉农机构沟通对接的渠道，扩大基层组织统筹使用涉农资金以发展集体经济、服务群众的自由裁量权。把党组织建设与精准扶贫和乡村振兴等工作结合起来。在短期内不能解决集体经济发展问题的情况下，主要依靠国家资源和资金的下沉逐步打牢党的领导的物质基础，扭转基层党组织服务群众没有资源、没有抓手的状况。同时，在贯彻落实中央政策落地上下功夫，锤炼基层党组织和领导班子的领导力、组织力，识别和培养大批优秀基层干部。

（作者系中国社会科学院政治学研究所研究员）

（责任编辑范丽君）

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