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关于地方人大常委会编制立法规划的分析思考
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关于地方人大常委会编制立法规划的分析思考
作者：黄武
来源：《人大研究》2014年第2期
黄武
立法规划是立法机关根据党和国家的方针政策和经济社会发展的需要，在立法研究、论证和预测的基础上，就一定时期的立法工作、立法任务所作的总体安排。全国人大常委会从1991年开始编制立法规划，从第八届开始，全国人大常委会都在届初之年制定立法规划。2013年9月初，中共中央转发了《十二届全国人大常委会立法规划》，对今后五年立法工作作出统筹安排，提出了明确的目标任务、工作要求和落实措施。1993年省一级地方人大换届，北京、江苏等多个省份开始编制五年立法规划。20多年来，全国人大常委会和有立法权的地方人大常委会都高度重视立法规划编制和落实工作，以五年为周期，对后一段时期的立法工作作出提前预判和统筹安排，提高立法的前瞻性、系统性和科学性，更好地引领和保障经济社会科学发展。
近日，笔者在工作中向北京、上海、山东、湖北等10余个省、市人大常委会立法工作机构[1]咨询了当地编制新一届立法规划有关情况，试以省级人大常委会为对象，就地方人大常委会编制立法规划的模式选择、主要原则、基本特点等作些分析思考，旨在寻找共同规律，得出一些启示，希望对促进地方人大常委会进一步提高编制立法规划的水平和质量有所裨益。
一、地方人大常委会编制立法规划的模式选择
从咨询了解的情况看，目前省级人大常委会编制立法规划主要选择五年立法规划、五年立法调研项目库、滚动式年度立法计划和交叉模式这四种类型。
1.五年立法规划模式。编制五年立法规划，是地方人大常委会学习、借鉴全国人大常委会的做法后逐步实行的，北京、上海、山东等大多数省、市人大常委会采取此模式，这也是常规模式。以山东为例，本届省人大常委会五年立法规划列入立法项目共计70件，以省人大各专门委员会为归属，分为财政经济类、内务司法类、教科文卫类等七大类，这些项目是预期性和指导性的，在实施过程中可以根据实际情况作适当调整。
2.五年立法调研项目库模式。所谓立法项目调研库，就是根据对国家立法进程和本地经济社会发展进程的把握，对当前已经预测到的可能需要进行地方立法的项目，按照一定的标准进行选择、分类后形成的地方立法调研项目的数据库。浙江、湖南等少数省人大常委会以立法调研项目库替代立法规划，对立法项目进行统筹安排。以浙江为例，该省从2003年省十届人大常委会开始采用立法调研项目库的模式，项目库为确定今后五年立法工作重点、目标和具体立法项目的前期调研工作，以及编制年度立法计划提供了项目依据。值得一提的是，浙江省十二届人大常委会仍采取五年立法调研项目库模式，但较之十届、十一届对列入立法项目不分类别的做法有所改进，目前项目库草案参照全国人大常委会立法规划的做法，以法规项目成熟程度为标准，分为第一类项目、第二类项目和第三类项目。第一类项目属于与浙江经济社会发展关系重大、需要抓紧提请审议的法规项目;第二类项目属于需要抓紧工作、条件成熟时可以个别提请审议的法规项目;第三类项目属于立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。这种分类做法使项目库更具指导性和可操作性。
3.滚动式年度立法计划模式[2]。目前仅有个别省份采取这种模式，天津是其代表。近年来，天津市人大常委会一直采取制定滚动式年度立法计划的模式，以2013 年度立法计划为例，分
为安排审议项目、预备项目和调研项目，其中安排审议项目10件，为该年度提请常委会审议的项目；预备项目10件，一般是第二年提请常委会审议的项目；调研项目24件，一般是为第三年及以后做准备。另外，四川省人大常委会九届以前编制立法规划，但十届、十一届改为编制滚动式年度立法计划，本届重新启动编制立法规划。
4.交叉模式。这种模式吸收了编制立法规划和立法调研项目库这两种做法，湖北是其代表。湖北省本届人大常委会立法工作规划采取五年立法规划项目与立法项目库叠加的形式，其中五年立法规划安排项目52件，这些项目属于立法条件比较成熟、可提请审议的项目，立法项目库安排项目95件，这些项目属于需要进一步调研论证、列为后备、动态管理的项目，在条件成熟时，可以按照立法程序列入年度立法计划，适时提请省人大常委会审议。
需要指出的是，五年立法规划、五年立法调研项目库、滚动式年度立法计划和交叉模式这四种模式，在实践中究竟何者为优，目前没有定论。各省、区、市人大常委会都是因时、因地制宜，采取自己认为合适的模式，总的目标是一致的，都是为了增强地方立法的前瞻性、系统性和可操作性，为不断完善中国特色社会主义法律体系、引领和推动今后五年地方经济社会科学发展提供有力保障。
二、地方人大常委会编制立法规划的主要原则
地方人大常委会编制立法规划一般有明确的指导思想，即紧紧围绕中央和地方党委的工作大局，坚持以人为本、立法为民的理念，坚持科学立法、民主立法，从地方实际出发，突出立法重点，体现地方特色，注重提高质量，科学合理地安排立法项目，为加快地方经济、政治、文化、社会和生态文明建设，全面建成小康社会提供有力的法制保障。在指导思想的引领下，进一步明确编制五年立法规划的主要原则，从目前了解分析的情况看，省级人大常委会一般遵循“四个坚持”的原则。
1.坚持突出重点。党的十八大强调，要加强重点领域立法。地方人大常委会围绕落实十八大精神，服务当地改革发展稳定大局，结合地方“十二五”规划的实际需要，统筹考虑安排立法项目，特别是把有利于加快转变经济发展方式、保障和改善民生、创新和加强社会管理、节约资源和保护环境等方面的法规项目作为立法规划的主要内容。如湖北省人大常委会紧紧围绕“五个湖北”建设和全省工作大局，在立法规划中列入《湖北省发展规划条例》《湖北省自主创新促进条例》等立法项目，充分发挥地方立法在经济社会发展中的引领、推动和保障作用。
2.坚持立改废并举。立法作为一种制度供给,与经济社会发展需求形成的是一种动态函数关系。地方人大常委会从立法工作新起点出发，按照不断完善法律体系的要求，注意处理好法规稳定性与变动性的关系，在制定新法规的同时，把法规修改完善放到更加突出的位置，根据上位法的制定修改情况和经济社会发展的需要，适时安排法规修改项目，做到法规的制定和修改统筹兼顾。如山东省人大常委会本届立法规划列入立法项目70件，其中新制定46件，占65.7%，修改或修订24件，占34.3%。重庆市人大常委会注重法规清理与立法规划编制相互结合，2013年开展了对现行有效195件地方性法规的全面清理，并将清理结果作为编制2013~2017年地方立法规划的重要依据。
3.坚持体现地方特色。有特色是地方立法的灵魂。地方立法承担的一项重要任务，就是根据地方实际，通过自主性立法创造性地解决当地的特殊问题。地方人大常委会在吸收列入立法规划的项目时，注重符合立法法确定的地方立法权限和立法原则，突出自主性立法和先行性立法，从地方实际出发，增强法规的针对性和可行性。如山东省人大常委会围绕省委有关山东半岛蓝色经济区建设战略，在立法规划中安排了《山东省海岛保护条例》《山东省海砂管理条例》等特色法规项目，促进海洋经济发展。
4.坚持与国家立法规划相衔接。地方立法的重要价值之一就是对国家立法进行必要的补充、细化，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行。在完善法律体系的新时期，地方人大常委会更加重视配套法规制定，把制定实施性法规作为地方立法工作的重点，确保及 时出台，避免因配套法规滞后而影响法律的有效实施。如浙江省五年立法调研项目库草案与 《十二届全国人大常委会立法规划》密切衔接，根据全国人大常委会立法规划一类项目的情况，安排了《浙江省促进科技成果转化条例（修改）》《浙江省专利保护条例（修订）》《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法（修订）》等多件实施性法规，维护国家法制统一，保障法律有效实施。
三、地方人大常委会编制立法规划的基本特点
近年来，地方人大常委会对立法功能的认识逐步深化，在加强立法规划编制和落实工作方面下了较大工夫，力求进一步发挥立法对地方改革发展的引领和推动作用。总体而言，现阶段省级人大常委会编制立法规划，一般具有“五个突出”的基本特点。
1.在编制组织上，突出党的领导。党的领导是不断加强和改进立法工作的根本保障。地方人大常委会在编制立法规划工作中始终坚持党的领导，保持正确的政治方向，对立法工作规划项目安排和涉及的重大问题，通过常委会党组及时向地方党委汇报，自觉服从党委领导，积极争取党委支持。如湖北省人大常委会在编制五年立法工作规划过程中，成立立法工作规划编制领导小组，由省委书记亲自挂帅担任组长，保证编制工作的正确方向和有力推进；在形成立法规划报审稿后，省人大常委会党组向省委常委会会议作关于立法工作规划编制情况的汇报，省委常委会原则同意该草案，并就立法工作和立法规划项目提出重要意见；随后，主任会议进行了研究修改，最终提请省人大常委会审议通过五年立法工作规划，始终自觉贯彻和体现党的主张，从源头上保证党的路线方针政策的贯彻实施。
2.在编制主体上，突出人大主导。立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。地方人大常委会在党的领导下，切实发挥在立法中的主导作用，加强立法工作组织协调，统筹编制立法规划。如浙江省人大常委会注重发挥在编制立法调研项目库工作中的主导作用，一方面，充分尊重人大代表的主体地位，不仅在2013年初省人代会召开期间直接听取省人大代表的意见建议，后又通过“代表履职服务平台”以选项方式再次征求省人大代表意见，还委托各市、县人大常委会征求同级基层人大代表的意见。
另一方面，切实加强对立法工作的统筹协调，不仅在横向上有重点地先后召开经济、文化、社会管理、农业和新农村等各个领域的部门座谈会、专家座谈会，召开省委办公厅、省人大专（工）委、省政府办公厅和法制办等部门参加的沟通协调会，还在纵向上听取市、县基层党委、人大、政府的意见建议，在对各方意见进行汇总整理、研究论证的基础上，形成较成熟的立法调研项目库草案。
3.在编制过程上，突出民主开放。深化立法公开，使立法能最大限度反映民意、求取社会最大公约数，不仅是立法的本意所在，也是推进社会主义民主政治建设的客观要求。地方人大常委会坚持走群众路线，开门立法、阳光立法，不断拓展人民有序参与立法的途径。如上海市人大常委会在征集立法项目时，除了全国和市级人大代表、人大各专门委员会、政府有关部门以外，还首次向全体市民公开征集意见建议，进一步促进立法规划编制工作的民主化。湖北省人大常委会向在鄂全国人大代表、省人大代表、省政府有关部门、省高院、省检察院以及有关机关、人民团体等征集项目建议，同时进一步扩大规划项目来源，在《湖北日报》和省人大网站上发布征集立法项目公告，向社会广泛征求立法项目的意见建议。
4.在编制方法上，突出科学论证。提高立法规划编制的科学性，是增强立法的针对性、前 瞻性和主动性，保证五年立法工作有序开展的重要保障。在立法日趋专业化、技术化和复杂化
的情况下，地方人大常委会在编制立法规划时，愈加重视引入“外脑”、借用外力，加强研究论证，促进科学立法。如北京市人大常委会在开展立法选项工作过程中，为了增强立法规划的科学性，结合有关部门提供的社会结构状况和社情分析，从法律体系分析的角度，对本市现行有效地方性法规与法律、行政法规的关系作了对比研究，并与上海等大城市和纽约、东京、新加坡、香港等国际化大都市的立法情况作了比较分析。上海市人大常委会在筛选项目时，采取开放式的做法，一方面听取专家学者的意见，委托社科院参与，对项目进行筛选；另一方面依托社会团体、研究机构，请他们从实务工作的角度进行筛选。
5.在编制结果上，突出有效实施。受国家法律、行政法规调整变化，地方经济社会发展变化以及规划本身安排项目数量过多等诸多因素影响，过去地方人大立法规划执行率一直不太高。近年来，地方人大常委会通过增强立项的科学性、加大人大主导力度、加强立法工作组织协调等做法，并适当缩减列入规划的立法项目数量，进一步加大立法规划执行力度，逐步提高完成率，强化人大立法工作的严肃性和刚性。如北京市人大常委会前几届编制的五年立法规划实际完成率都在60%以上，上届常委会实际完成率达到80%以上。过去广东省人大常委会的立法规划执行率不算太高，十一届进一步加大立法规划的执行力度，完成率达到80%。
四、启示和思考
20多年来，地方人大常委会立法规划从无到有、从探索到规范，已经逐步形成了立法规划编制的相对固定模式、主要原则和基本特点，为引导和推进地方立法有序发展奠定了坚实基础。实践证明，编制立法规划有效地发挥了对立法实践的指导作用，能够起到优化立法结构、合理配置立法资源的作用，保证地方立法工作有计划、有组织、有步骤地开展，使立法工作和地方发展全局相适应，为科学发展提供法制保障和引领作用。
党的十八大作出全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的战略部署，强调更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。法律体系形成以后，地方立法面临对立法理念、立法领域、立法模式、立法重心等作出调整的新任务。这些大背景和新形势，对地方人大常委会编制立法规划提出了新课题、新挑战，诸如怎样更好地采用宏观思维、战略眼观来统筹谋划和科学安排立法项目，引领和推动地方经济社会科学发展，怎样更好地构建编制立法规划的总体格局，进一步形成立法整体合力，怎样更好地做深、做透立法规划编制工作的科学化、民主化文章，进一步增强立法规划实施效果，等等。通过对这10多个省、市人大常委会立法规划编制情况的综合考量，笔者以为，在遵循“四个坚持”主要原则和保持“五个突出”基本特点的基础上，还可以从三个方面对改进立法规划编制工作作出努力。
一是进一步构建编制立法规划的新格局。立法是一项流水作业、系统工程，涉及社会的方方面面。特别是随着改革开放的不断深化，立法覆盖和调整的社会领域日益扩大，对经济社会的规范、引领和推动作用不断增强，迫切需要进一步完善立法工作体制机制，充分调动社会各方面的积极性，形成整体工作合力。编制立法规划，是从源头上确定一段时期立法工作的重点和方向，更需要积极构建党委领导、人大主导、政府支持、公众参与的工作新格局，为地方立法有序、有效、有力发展奠定扎实基础。第一，着力加强党对立法规划编制工作的领导。始终围绕党委确定的工作中心统筹谋划立法规划编制工作，不断加强立法规划的科学总体布局，保证地方立法正确的发展方向，有效运用立法手段保证党委重大决策部署的贯彻实施。第二，注重发挥人大在立法规划编制工作中的主导作用。认真把握人大在立项论证、项目取舍等方面的主导权，主动加强与政府及法制办、各部门等各个层面的立法沟通协调，化解分歧、达成共识、形成合力。第三，督促政府更好地发挥在立法规划编制工作中的基础作用。充分调动部门申报立法项目的积极性，保持立法规划中经济、政治、文化、社会和生态文明各方面项目比重相对平衡。第四，探索和创新公众有序参与立法的途径和方式。要及时回应和反映公众的殷切期待和各种意愿的表达，使立法规划编制过程成为反映民情、集中民意、汇聚民智的过程，更好地从源头上保障群众的民主权利和根本利益。
二是进一步促进立法规划编制工作的科学化、民主化。不断深化科学立法、民主立法，是在完善法律体系新阶段进一步加强立法工作的必然要求，也是进一步改进立法规划编制工作的