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浅谈加强对国有企业领导人员特别是“一把手”权力运行的制约和监督(新洛公司纪委王木根)
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浅谈加强对国有企业领导人员特别是“一把手”
权力运行的制约和监督
新洛公司纪委：王木根
[摘要] 国有企业是国民经济的重要支柱，是全面建设小康社会的重要力量。近年来，由于监督措施不到位，少数企业因领导人员的滥用职权、贪污腐败严重损害了企业的利益和在人民群众心目中的形象。如何加强对国有企业领导人员特别是“一把手”权力运行的制约和监督，进一步深化国有企业改革，实现国有企业的健康稳步发展，已成为亟待解决的社会难题。本文分析了当前国有企业领导人员特别是“一把手”权力运行的制约和监督方面存在的主要问题及产生的原因，并谈了自己的一些粗浅对策。
[关键词] 国有企业 领导人员 权力运行 制约和监督
改革开放以来，国有企业的改革发展取得了巨大成就。但在国企发展建设过程中也暴露了不少问题，少数国企领导人员违纪违法行为频频发生，国企“一把手”的落马不绝于耳。
2008年12月，云南铜业（集团）有限公司原董事长邹韶禄因受贿罪被判处无期徒刑。2009年2月，首都机场集团公司原董事长李培英，因贪污、受贿罪被判处死刑。他们身为国有大型企业的领导人员，违反组织原则，滥用职权，给国家和企业造成重大损失。 一、当前国企领导人员权力运行的约束和监督方面存在的问题
“一把手”违纪违法，除了物欲膨胀等个体原因外，企业运营机制、体制和管理上存在的缺陷、漏洞，客观上使得他们有隙可钻，有机可乘，这不仅导致了企业领导人员的腐败，也对企业的健康平稳发展造成了严重制约。其主要表现在：
一是制度建设滞后于国企改革发展形势的体制机制要求，管人、管事、管物的制度明显“缺”。对国企领导人员廉洁自律的自主意识依赖性过强，而建规立章完善管人、管事、管物的制度体系又过慢，往往是事后堵漏建制的多，事前预防的少。制度的不完善导致了企业领导班子成员之间的监督“难”。表现在企业同级党组织想管却“难管”，管多了担心会影响党政关系，进而对“一把手”存在的问题听之任之，使党组织的监督保证作用发挥无力；班子副职因受制于人而不敢理直气壮地监督，有的班子成员之间不但监督无力，甚至于同流合污。
二是权力运用的监督制度刚性不够，监督制约呈现“软”。对国企领导人员特别是“一把手”应该怎么做、不能怎么做的规定较多，但对不按制度办事要怎么办规定得不够严细，行使监督更显软弱苍白。权力的正确运用往往依靠于领导人员的人格和道德素质，一旦领导人员的人格和道德产生异变，就极容易造成权力的滥用。
三是权力运行机制不健全，企业内部监督机构的监督“弱”。目前，国企党政领导人员代表国家行使着企业党政的所有权力，企业领导权力的日常运行缺乏多方面利益代表者的制衡。国企领导人员特别是党政“一把手” 廉洁自律方面一旦出了问题，没有对等的
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权力方进行纠正。企业纪检监察组织负有“对党员领导干部行使权力进行监督”的权力，但处在与同级管理系统平行的地位，对“一把手”的监督很难到位。企业内部的审计、财务等部门，虽然负有监督职责，但都在被监督者的直接领导下工作，弄不好就可能换“位子”，丢“帽子”，甚至丢“饭碗”。即使实施监督，充其量只能对企业内部的下级单位实施监督，不仅无法监督企业“一把手”。有的甚至还会帮着出谋划策，应付上级的监督。
四是对国企领导人员特别是“一把手”权力的影响力难以实施有效的监控，监督制约反映“虚”。从领导人员廉洁自律的角度来说，对领导人员特别是“一把手”权力影响力的监督和控制难度要远远大于对权力本身的监督和控制。领导人员行使权力有一定的范围和规范，但权力的影响力所及范围是无法界定的。领导人员的配偶子女及亲属从业经商、亲朋好友之间的关照，业余时间的高消费娱乐，社会各种关系网的相互照应等等，很难被局外人所掌握，也容易产生权力滥用和其他不廉行为。
五是一些不规范的市场和经营环境，给国企领导人员遵循廉洁自律规定形成较大的压力，管理关键环节上的监督“松”。由于我国建立社会主义市场经济体制的时间短、进程快，国有企业改制后表面上形成了“现代”企业制度，实质上还留有计划经济体制印记。企业的经营臵身于大的社会市场环境中，必然受各种市场主体的影响。相对国有企业之间的经济活动，民营企业及其他成分企业的经营不规范不确定因素很多， 为了达到目的而不择手段的行为比比皆
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是。这一方面诱使国企领导人员产生各种不廉行为，另一方面，国企领导人员为了企业间的交往和协调各方面的关系，有时为了企业的利益又不得不迎合各方面的应酬活动或做出既违心又违规的抉择。
六是厂务公开没有到位，形式上的职工群众的民主监督还比较“空”。由于职代会职工代表和普通职工对本企业的重大决策缺乏深入的了解，对企业的经营状况、财务状况和对企业领导人员的薪酬、补贴、职务消费等缺少了解的机制。国企领导人员职务消费缺乏一定的规范，使职务行为和廉洁行为界限不清，加上有些企业领导人员缺乏民主意识，在涉及企业经营管理的重大事项等方面“暗箱操作”，不征求职工意见或不愿意向职工公开，使职工失去了“知情权”，想监督也无法监督。
二、国企领导人员特别是“一把手”权力运行违纪违法现象濒发的原因
国企领导人员特别是“一把手”违纪违法濒发的原因是多方面的，如：我国两千多年的腐朽封建残余根深；西方腐朽的拜金主义、极端个人主义思想和享乐主义生活方式腐蚀、诱惑性强；新的符合社会主义市场经济要求的体制机制制度不够完善等。一些企业领导人员之所以走上腐败的道路，除了主观上的原因，权力失控或监督不力是一个重要因素。其主要原因有：
1. 思想政治素质滑坡，难以自觉接受监督。从无数起“一把手”违纪违法的案件看， 思想政治素质滑坡往往是其堕落的第一步。
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首先是放松了学习，丧失了信念。其次是权力观发生了错位，他们认为其权力不是党和人民赋予的，而是上级甚至是某个领导给的。因此在工作中只唯上不唯下，无视职工群众的利益，将权力变成贪图享受或者回报某个领导的工具。再次是反感监督。少数“一把手”缺乏对监督的正确认识，由于所处的特殊地位和所拥有的特殊权力，认为自己只有监督他人的权利，缺乏接受监督的意识，甚至以各种借口逃避监督、拒绝监督，甚至设臵障碍逃避监督，导致错误决策和歪风邪气的产生。
2. 权力过于集中，难以有效进行监督。当前的行政管理方式赋予“一把手”过多的决策权。现在各集团公司和企业部门的领导结构都是“金字塔”型，“一把手”处于塔尖，居高临下，权力集中，上级在布臵任务时，过多地强调“一把手”的责任，动辄强调抓“一把手”、“一把手”抓，加大了“一把手”责任的同时也赋予“一把手”过多的个人决策权，“一把手”往往集人事权、财权、事权于一身。
3. 监督制约机制相对薄弱，难以发挥约束作用。“一把手”的特殊地位，决定了其更应受到有效监督，但现实中，我们的监督制约机制显得较为薄弱，最突出的表现在于对“一把手”的监督上。公司法人治理结构不完善，难以实现权力制衡。从总的情况来看，绝大部分国有企业已形成了现代企业制度的基本框架，但在改制后设立的有限责任公司和股份有限公司中，许多公司距离规范的法人 治理结构尚有一定差距。尤其是具有法人资格公司制企业是实行
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“董事长兼总经理”或“董事长、总经理、党委书记”“一肩挑”，“一把手”权力过于集中，花钱“一支笔”、用人“一句话”、决策“一手拍”的现象仍然没有得到很好的解决。
4. 监督体制机制不科学，难以进行有效监督。一个完善、科学的监督机制，必须使监督机构的监督具有独立性和权威性，使监督工作具有及时性和有效性。目前，国有企业内部的监督部门，如纪检、审计、职代会等，虽然具有对国企领导人员监督的职责，但由于其机构设臵、人员编制和配备、经费开支、福利待遇等都受制于国企领导人员，也就是说监督主体的生存发展资源都掌握和控制在监督对象的手中，监督主体受制于监督客体，缺乏必要的独立性和权威性，难以实施有效监督。至于企业职工群众依照有关法律法规，对国企领导人员实行的民主监督，由于平时对企业重大决策缺乏参与和了解，对企业的经营状况和财务状况知之甚少等原因，就是想监督也无法监督。而企业外部监督部门主要有企业领导人员管理机关、国有资产监督管理机构、上级纪检监察部门、审计机关、检察机关等。这些机关和部门具有监督的独立性和权威性，但由于时空的限制，对企业领导人员的生活作风、工作作风和日常表现等情况了解不深，掌握不全。不是身临其境参与过程监督，而是出现问题去处理时的事后监督，缺乏监督的及时性和有效性。
5. 监督法规制度不完备，难以发挥监督作用。一是制度措施滞后。国有企业在改革改组改制过程中，有的由于没有同步制定相 应的规定措施，一些国企领导人员乘企业改制之机，通过隐匿、转
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移、资产虚假评估等方式大肆侵占侵吞国有资产，造成了国有资产的大量流失。二是现有制度没有得到真正贯彻落实。国有企业在贯彻落实有关反腐倡廉规定制度中，有的只是召开会议、照抄照转，与本单位实际情况结合不紧；有的虽然能结合实际制定实施办法，但往往也是缺乏可操作性，难以真正落实。三是缺少确保制度规定落实的有效措施。党的十七大以来，对国有企业领导人员廉洁自律提出了更具体“七不”规定，但实际严格执行上是有距离的，对执行情况检查监督不力，甚至于对违反廉洁自律规定者，未实行严格的责任追究。
三、加强国有企业领导人员特别是“一把手”权力运行的制约和监督的对策
对国有企业领导人员特别是“一把手”权力运行的制约和监督方面存在的以上问题，已成为社会各界比较关注的热点、焦点问题。如何解决这些问题？笔者认为，应从以下方面加以解决。 （一）完善选人用人机制，选准选好企业领导人员，特别是“一把手”。
一是选拔任用干部要实行全程公示，扩大群众在选人用人上的知情权、参与权、监督权。二是加大公开选拔干部的力度。打破行业、地域和所有制性质限制，改变从上到下的“任命制”和“一长制”。三是实行中层干部竞争上岗，实行竞争上岗，建立一种“能者上，庸者让，劣者下”的用人机制，真正实现公开、公正、竞争、 择优。四是建立领导把关责任制。按照谁推荐、谁负责、谁考核、
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谁负责的原则，对那些选错人、用错人、考核错人而出了问题的领导干部和有关责任人进行责任追究。五是建立纪检监察部门与组织人事部门共同选用、监管干部的新机制，严把干部选拔任用关。
（二）深化教育，增强国有企业领导人员监督和约束意识。 一是强化廉洁从业培训力度，着力培育领导人员的学习意识。有计划地安排企业领导人员特别是企业负责人进行廉洁自律学习培训，其他涉及企业人财物管理等权力的业务负责人作为教育培训重点对象，分类进行专门性质的反腐倡廉的学习培训。二是丰富和拓展反腐倡廉教育内容，着力培育领导人员权力制衡意识。深入开展《党内监督条例》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等法律法规的学习，通过潜移默化，引导企业领导人员形成相互监督与被监督的意识。三是改进教育方式方法，着力突出效果意识。采取“走出去、请进来”的策略，选择一些领导人员喜闻乐见的教育方式，如考察、现身说法、经验交流等，使企业各级领导人员乐于加强自身道德修养，筑牢思想道德防线，真正形成勇于接受监督的良好意识。
（三）完善制度，规范国有企业领导人员权力运作和从业行为。 1、健全内部控制机制。一是完善财务制度监管体系，加强财务监督管理，强化资产损失责任追究；规范收入分配和职务消费，严格查处做假账行为；强化审计监督，健全经济责任审计制度，完善内部审计管理。二是完善企业国有产权管理制度体系，建立健全 国有资本经营预算制度，实现企业国有产权管理制度化、公开化和
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标准化。三是加强招投标管理，规范采购、销售等各个环节交易行为。四是加强企业法律顾问制度建设和风险防范管理，提高依法决策、依法经营管理、依法维护企业合法权益的水平。五是加强对规章制度执行情况的检查，提高执行力，防止滥用权力。
2、完善党风廉政制度建设责任制。进一步完善国有企业党风廉政建设责任制，真正落实“一岗双责”。对照中央制定的国有企业领导人员廉洁自律的七项要求，完善国有企业领导人员廉洁从业行为准则、国有企业领导人员述廉报告制度、国有企业领导人员重大事项报告制度和廉政谈话、诫勉谈话等制度。
（四）加强监督，健全国有企业领导人员正确行使权力的约束机制。
1、深化效能监察工作。进一步完善企业效能监察工作制度和操作全规程，拓展对企业资产重组、资本运营、清产核资、合同管理、安全管理、工程招投标、物资采购等重点领域和环节的效能监察。推进效能监察由事后监督向事前、事中监督延伸，由单项监督向综合监督延伸，由纠错性监督向建设性监督延伸，注重建章立制、完善管理、提高效能。
2、加大监督检查力度。严格执行中央提出的关于国有企业领导人员廉洁自律七项要求，纪委会同国有资产管理机构每年至少要与企业领导人员进行一次谈话；企业领导人员特别是“一把手”每半年要按照干部管理权限向纪检监察机关和国有资产管理机构报 告廉洁自律情况。每年企业“一把手”主动接受职代会的述职述廉
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1—2次。
3、强力推进厂务公开。强化权力监督的实质是让权力运行公开透明，让权力时时、处处都在严格的监督制约之下。这就需要充分发挥职工群众的监督作用，不断扩大和保证群众对企业管理的