行政区划就是国家对行政区域的划分。具体地讲，就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。①

一、中国行政区划简史

（一）中国行政区划的历史演变

传说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾，分中国为十二州，禹治水后更改为九州，以后又把中国分为五服。②夏朝时，国家是诸侯与方国的一种国家联盟。商朝时，商王直接统治区域称内服，即王畿所在地，诸侯统治区域叫外服，其中势力强大的外服诸侯称方伯。西周时实行分封制，各诸侯、邦国相对独立，政区间的层级关系并不明晰，各政区之间缺乏明确的分界线，为我国行政区划体制的初创时期。③

从秦朝起，中国历代王朝的地方行政区划制度大致可分为三个阶段：

1、秦汉魏晋南北朝时期（前221年-583年）

秦朝行政区划分为郡、县两级，以郡统县。秦始皇在前221年分全国为36郡，到秦末增加到40多个郡。县共有1000多个，一个郡一般管十几到二三十个县。

汉初实行郡国并行制，汉武帝时规定一国只能管一郡，王国官吏由朝廷直接任命，郡和国已没有了实质上的区别。汉武帝又把全国分为13个州，州只是一种监察区域，州刺史只负责监察地方长官，不管地方行政。

黄巾起义后，州由监察区变为行政区。这种格局到三国时就固定下来了，维持了大约400年的时间。后来州的辖区逐步缩小，南北朝前期共有五六十个州，到南北朝末期，州增加到300多个，郡增加到600多个，平均一个州只管2个郡，每个郡只管2、3个县，州郡县三级制的意义已经完全丧失了，于是隋文帝在开皇三年（583年）撤销了郡，只剩下州和县。

2、隋唐五代宋辽金时期（583年-1276年）

隋文帝废郡后，由于中央直接管辖近200个州非常困难。到了隋炀帝时又将州改称郡，模仿汉武帝时的制度，设置了若干监察吏治的官员。

唐初又将郡改称为州，当时有300多个州，由于朝廷难于管理，贞观元年（627年）又将全国分为十个道，也是监察性的，开元年间改为15道，设置采访处置使。玄宗以后还将一些地位特殊的州改称为府，至唐末共有十几个府。安史之乱以后形成了以节度使为地方行政长官的制度，一个节度使管几个州，其辖区也叫道，原来的采访处置使已经撤销。

北宋取消了节度使的实权，州直属中央。宋太宗时又在州之上设置了路。宋朝时的路不归一个机构管辖，而是分属好几个机构，分管各自的职权。宋朝时一些重要的州也升为了府，北宋末年已有三十几个府。到了南宋时，加上金朝的府共有50多个，是当时州的总数的1/7强。此外，还有军、监两种地位低于州的州级行政区划。

辽朝分为5道，州一级的有府、州、军、城四种。金朝分为20多路，州一级的初期有府、州、军三种，后来把军都升为了州，只剩下府和州。

3、元明清和中华民国时期（1276年-1949年）

元朝开始实行行省制。行中书省开始只是中央的临时派出机构，长年战争使行省也开始干预地方政务，逐渐变成了最高一级的地方行政区域。元朝全国分为1个中书省直辖区和10个行中书省。

明朝将行省改为承宣布政使司，又将原来归中书省直辖的地区改称为直隶。明成祖以后，北京周围的直辖区称为北直隶，南京周围的直辖区称为南直隶。宣德以后，全国分为两直隶，十三布政使司。但是民间一般还是将直隶或布政使司称为省。

清初只有15个省，到康熙六年，设为18个省，也就是所谓的“内地十八省”。另外在东北则设置奉天、吉林、黑龙江3个将军辖区，新疆由伊犁将军统辖，外蒙古由乌里雅苏台定边左将军统辖，内蒙古采用盟、旗制度，西藏、青海设置办事大臣。1884年新疆建省，1885年台湾建省，1907年又把东北三将军的辖区改为省，清末共有22个省（不包括内外蒙古、青海、西藏等地）。

元朝时省下有路、府、州、县，路归省管。府和州有的归路管，有的归省管，还有的州归府管。县有的归路管，有的归府管，有的归州管。明朝省下设府、州、县。清朝省下设府、厅、州、县。明清时的州，清朝的厅有的直属于省，有的归府管。元明时期的州有的有县，有的不辖县。清朝凡是属于府的州一律不管县。也就是说，元明清时期的州实际上就是比较重要的县。清朝宣统末年则开始废府。此外元明清也有道，但是作为省的派出机构，并不是行政区域。④

北洋政府时期增设了热河、察哈尔、绥远、川边等几个特别区域。国民政府又将它们和宁夏、青海建为6个省，总计28个省，另外加上西藏、外蒙古。民国初年废掉了全部的府，所有不管县的州、厅全改为县。1928年国民政府成立后，废除了道，另外设立了专署，作为省的派出机构。1949年以前，中华民国共有35省、1地方、1特别行政区、12直辖市。⑤

（二）中华人民共和国行政区划沿革

1947年在中国*领导下成立了内蒙古自治区，包括当时的察哈尔省、兴安省、宁夏省、热河省和绥远省的部分地区。
    1949年新中国成立，全国分为5大行政区和一个中央直属行政单位，下辖30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。
    1950年撤销旅大行署区，设立旅大市，设立中央人民政府华北事务部，撤销四川省，设立川东、川南、川西、川北4个行署区。建立第一个自治州——甘孜藏族自治州。

1952年撤销中央人民政府华北事务部，设立政务院华北行政委员会。将原来的行政区改称为行政委员会。撤销了行署区的建制，恢复为原来的省。
    1953年时为6大行政委员会：华北、东北、西北、华东、中南、西南，下辖30省、1自治区、14直辖市、1地方、1地区。
    1954年撤销6大行政委员会，最高一级的地方行政单位变为省，总计26省、1自治区、3直辖市、1地方、1地区。
    1955年撤销热河省，将其行政区域并入河北省、辽宁省及内蒙古自治区。撤销西康省，将其行政区域并入四川省。撤消新疆省，设立新疆维吾尔自治区。成立西藏自治区筹备委员会，昌都地区划其管辖。
    1957年设立宁夏回族自治区。
    1958年天津直辖市改为河北省辖市。撤销广西省，设立广西僮族自治区。
    1965年成立西藏自治区，又将广西僮族自治区更名为广西壮族自治区。
    1967年天津市重新升为直辖市。

1970年专区全面改称为地区。

1975年宪法规定地区为正式的行政区划建制。

1978年宪法恢复地区行署作为省、自治区派出机构的法律地位。

1983年进行地级行政区划改革，大力推行地、市合并和市领导县体制。

    1988设立海南省。
    1997年设立重庆直辖市，管辖原四川省的重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区。恢复对香港行使主权，设立香港特别行政区。
    1999年恢复对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。⑥

（三）2006-2007年的重大行政区划变更

2006年2月8日民政部同意甘肃省安西县更名为瓜州县，辽宁省北宁市更名为北镇市。

2006年6月5日国务院同意撤销吉林省江源县，设立白山市江源区。

2006年8月15日国务院同意撤销撤销黑龙江省阿城市，设立哈尔滨市阿城区。

2006年10月10日民政部同意沈阳市新城子区更名为沈北新区，沈北新区成为继上海市浦东新区、天津市滨海新区、郑州市郑东新区之后国家批准的第四个新区。

2006年10月22日国务院同意重庆市撤销江津市、合川市、永川市和南川市，分别设立重庆市江津区、合川区、永川区和南川区。

2007年1月21日国务院批准云南省思茅市更名为普洱市，普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区。

二、中国行政区划的现状、优点与不足

（一）中国行政区划现状

截止2007年3月，中国共有省级行政单位34个：4个直辖市，23个省，5个自治区和两个特别行政区；地级行政单位333个：283个地级市，17个地区，3个盟，30个自治州；县级行政单位2869个：369个县级市，1463个县，117个自治县，49个旗，3个自治旗，856个市辖区，4个地区辖区，两个特区，1个特别区，1个林区，3个行委；乡级行政单位41388个：10个区公所，19349个镇，15328个乡（含民族乡），166个苏木，1个民族苏木，6163个街道办。香港特别行政区设立非政权性的地区组织18个区⑦；澳门特别行政区包括澳门半岛与凼仔、路环两个离岛，澳门半岛又分为5个区，各区以区内主要教堂命名⑧。台湾地区共辖台北、高雄两个“院辖市”，“台湾省”、“福建省”两个省；台北市下辖12个区，高雄市下辖11个区；“福建省”辖连江（马祖）、金门两县，“台湾省”辖5个省辖市和16个县；台湾5个省辖市共有26个市辖区，16个县共有33个县辖市。⑦

（二）中国行政区划的优点与特色

1、民族区域自治制度

民族区域自治制度是马列主义关于民族问题的理论与中国民族工作的具体实践相结合的产物，是在统一的多民族国家中解决民族问题的一项重要政策。早在1947年，在中国*的领导下，中国第一个民族自治区内蒙古自治区就宣告成立，到2003年北川羌族自治县成立，中国共有5个自治区，30个自治州，117个自治县和3个自治旗；此外，在少数民族聚居人口和面积较小的地方建立了1094个民族乡、1个民族苏木，民族乡和民族苏木可以采取适合民族特点的具体措施，但不能构成一级民族自治地方；最后，中国还有像齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、郑州市管城回族区这样的市辖民族区以及部分民族镇。民族区域自治制度在我国单一制国家结构形式宪政框架内, 有效地解决了国家统一和民族团结的大问题，促进了各民族共同繁荣、加速了民族地区经济和社会发展。民族自治地方的建立有效地解决了。

2、特别行政区制度

特别行政区是指在中华人民共和国行政区域范围内设立的，享有特殊法律地位、实行资本主义制度和资本主义生活方式的地方行政区域。特别行政区是我国为以和平方式解决历史遗留下来的香港问题、澳门问题和台湾问题而设立的特殊的地方行政区域。特别行政区的建立构成了我国单一制的一大特色，是马克思主义国家学说在我国具体情况下的创造性运用。针对尚未回归的地区，国外有联邦制和自由市两种解决方案，中国的特别行政区实际上是二者的综合，香港、澳门实际上是两个自由市，但是它们的权力却比俄罗斯的各个共和国还要大（俄罗斯各共和国的总统由联邦总统提名，并且各共和国上面还有联邦区）。

（三）中国行政区划的问题与不足

1、历史遗留问题

   第一，伊犁问题。伊犁哈萨克自治州是中国唯一一个副省级自治州，它不仅直辖2市8县，还管辖阿勒泰和塔城两个地区。这实际上是三区革命的历史遗留问题，现在阿勒泰和塔城两个地区实际上和新疆其它各地州市没有多大的差别了，只需要国务院批准就可以脱离伊犁哈萨克自治州了。

第二，兵团问题。新疆生产建设兵团是中国现存唯一一个担负屯垦戍边使命，兼具党、政、军、企等多重身份于一身的半军事化经济组织，行政级别是副省级。兵团问题主要涉及两个方面：1、兵团的性质。兵团到底是军队、企业还是政府？在兵团服役能不能不记入个人档案？2、兵团和地方的矛盾如何解决。师市合一只是权宜之计还是将来的改革方向？新疆地方能不能插手兵团管理的县市？

第三，特殊行政区。说它们特殊是因为它们不属于正式的行政区，但在法规文件中经常出现，在统计资料单列，事实上真的存在。主要类型有：⑴开发区。不是正式行政区，但有自己的区划范围，与其它正式行政区没有区别，行政级别高于正式行政区，比如天津市滨海新区还代市政府管理汉沽区和塘沽区两个市辖区。⑵西藏那曲地区的双湖特别区。双湖特别区位于西藏自治区北部、那曲地区西北部，其前身是双湖办事处，它是为开发藏北“无人区”于1976年新建的行政区域，是一个地域辽阔，居住极度分散的县级特别区。⑶贵州的六枝特区和万山特区。这两个特区原来都是矿区，后来慢慢的都和县一样了。⑷大兴安岭地区所辖的4个区：加格达奇区、松岭区、新林区、呼中区，但它们既不属于市辖区也不属于县辖区，法律上根本没有出现地区辖区这个名称，但是在民政部的行政区划代码里面却有它们的代码（但写明了不属于正式行政区划）。

2、行政管理体制的不足

第一，行政管理层次较多。据150个国家和地区的初步统计，地方行政区划层次以二、三级居多，最多不超过三级。根据宪法和相关法律的规定，中国行政区划分为：省、县、乡3级。但事实上，中国的行政区划是省、地、县、乡、村5级。此外，还有副省级行政单位16个（伊犁州和青岛等15个副省级城市），副地级行政单位3个（青海的3个行委），副县级行政单位11个（11个县辖区），此外还有满洲里等准地级市（满洲里下辖5个县级区）。光是市就有直辖市、副省级城市、地级市、准地级市、县级市、乡级市（台湾）6个级别。

第二，各级政府的派出机构比较多。建国初期的政务院曾经有过派出机构：六大行政区的行政委员会，1954年就全部撤消了。省政府的派出机构是地区（盟）行署，现在共有20个，全部分布在西部地区。地级派出机构是行委，目前只有青海省海西蒙古族藏族自治州的3个行委：冷湖行委、大柴旦行委和茫崖行委。县级派出机构是区公所，目前共有10个。

3、区划地名存在的问题

第一，区域划分不是非常合理。主要表现有。⑴有县无城。据民政部统计，中国现有沧县（县政府在沧州市新华区）等11个县有县无城。⑵市区同城。例如运城市现在只有盐湖区1个市辖区，来宾市只有兴宾区1个市辖区，像这样只有1个市辖区的地级市共有94个⑶飞地问题。最典型的例子就是黑龙江省大兴安岭地区了。大兴安岭地区面积8.46万平方公里，其中位于黑龙江省内6.66万平方公里，；位于内蒙古自治区内1.8万平方公里，加格达奇区（县级）位于内蒙古自治区境内，但它确是黑龙江省大兴安岭地区行署所在地。此外，在北京市和天津市中间还有一部分属于河北省廊坊市的飞地。

第二，行政区域名称较乱。主要表现有：⑴县市同名。据民政部统计，中国现在共有大同市-大同县等42对同名县市（大陆36对，台湾6对）⑵异字同音或近音，如河北阜平县与陕西富平县⑶用字生僻、难认、难写。如河北蠡县、山西隰县⑷行政单位名和地方专用名重叠。如河南省辉县市⑸行政区域名称和驻地名称不符：如黄山市不驻黄山区而驻屯溪区⑹行政单位名称跨越两个以上层次，例如吉林省和吉林市、河南省和青海省河南县。地名的混乱给经济发展、行政管理和人们的出行带来了很大的不便。

第三，管理幅度大小比较悬殊。例如，宁夏回族自治区面积6.6万多平方公里，下辖5个地级市，平均1个地级市管辖4.2个县、市、区，河北省保定市面积两万多平方公里却管辖3区18县和4个县级市。新疆若羌1个县面积就有19万平方公里，而世界上230多个国家就有143个面积小于19万平方公里。中国省级行政区面积平均309，677平方公里，人口为3，700万人。平均面积、人口分别相当于世界上230多个国家和地区平均规模的0.48倍和2.13倍，每个省相当于一个中等国家的规模。

4、民族区域自治的不足

第一，民族乡和民族区的法律地位。民族乡是我国民族区域自治地方的重要补充,是我国在不具备实行民族区域自治条件的较小的少数民族聚居地方建立由少数民族自主管理内部事务的乡级基层政权,是解决我国散杂居少数民族问题的一种特殊政治形式,民族乡并不是民族自治地方。中国现在共有呼和浩特市回民区、郑州市管城回族区、洛阳市瀍河回族区、开封市顺河回族区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区5个市辖民族区，它们现在只是属于普通的市辖区，并不能受到特殊的照顾。

第二，民族市镇该不该设立？１９９２年７月１７日，国务院发出了《关于停止审批民族镇的通知》，认为设置民族镇违反了宪法而停止了对民族镇的审批，那么，现存的民族镇又何去何从呢？此外，现在中国还没有设立民族市，民族自治县达到了设市标准的全部都改为普通的县级市或者地级市，当然原来的民族自治方面的特殊政策也得取消，这样势必导致许多达到设市标准的自治县抵制设市，影响中国的城市化进程，而已经设市的由于取消了一系列民族政策也可能引发局部的民族矛盾。

三、中华人民共和国行政区划的改革方向

（一）解决历史遗留问题，完善行政管理体制

第一，解决历史遗留问题。⑴阿勒泰地区和塔城地区脱离伊犁哈萨克自治州，分别设立阿勒泰哈萨克自治州和塔城哈萨克自治州。⑵兵团逐步脱离地方行政，兵团管理的县市逐步移交给地方，兵团逐渐向专门的企业转变⑶开发区列入正式行政区划⑷双湖特别区和六枝特区、万山特区全部改为县⑸撤消大兴安岭地区，设立大兴安岭市，原来的四个地区辖区直接成为市辖区，同时把内蒙古自治区东部大兴安岭林区划归黑龙江省大兴安岭市。

第二，完善行政管理体制。⑴派出机构由虚变实。地区行署改为地区政府，行委、区公所逐渐全部撤消⑵减少行政管理层次。完善城乡基层群众自治制度，将基层自治落到实处；只有一个市辖区的地级市撤消市辖区，由地级市直接管辖乡镇；面积较小或者经济比较发达的省区实行省直管县；县级市全部由省区直辖。⑶减少行政级别的数量和层次，取消副省级、副地级、副县级等行政级别。

（二）加强地名管理，合理划分边界

第一，加强地名管理。⑴县市同名、异字同音或近音的必须有一个改名⑵用字生僻、难认、难写的地名根据习惯改名或者更改用字。⑶行政单位名和地方专用名重叠的更改地方专用名。如河南省辉县市可以改为辉城市⑷行政区域名称和驻地名称不符的、行政单位名称跨越两个以上层次，上下两级行政区必须有一个更改地方专用名。如黄山市黄山区可以改名为山奇区；吉林市可以改为永吉市、同时撤消永吉县建制。⑸地级行政单位名称逐渐统一为州和自治州，省级行政单位名称逐渐统一为省、自治省和特别行政区。⑹定期进行第全国地名普查，不定期进行地名抽查和调查研究⑹严格审核地名变更，所有地名变更必须报民政部备案。

第二，合理划分边界。⑴合理控制管理幅度。按照人口密度、自然地理、历史传统、风俗习惯等因素将面积较大的行政区划小，将面积较小的行政区合并、撤消或者由上级政府直辖。⑵取消飞地。将飞地划入周边县市或省区，也可以两个地市或者县市合并成立一个新的州或者县级市。⑶有县无城的县并入县政府所在的市，条件允许也可以另建县城⑷组织完成京冀、冀晋、冀豫、蒙陕、苏鲁、浙闽、皖鄂、赣鄂、赣粤、湘粤、川滇、川青、陕甘、甘新等14条、长约12900公里省界联检任务，指导各地完成800多条县级界线联检工作，妥善解决好联检中发现的问题，巩固勘界成果。根据职能分工，深入实际，调查研究，及时协调处理行政区域界线实地位置认定不一致引发的纠纷，协助处理界线附近地区的资源纠纷，维护界线附近地区的长期和谐稳定。

（三）完善民族区域自治制度，加快区域经济一体化

第一，修改宪法和相关法律法规，将民族乡、民族镇、民族市、和市辖民族区作为民族自治地方，赋予其相应的权力，给予不同程度的民族优惠政策。例如甘肃省阿克塞哈萨克自治县2002年已经位列中国最发达100县市，就可以撤消阿克塞哈萨克自治县成立阿克塞哈萨克自治市。

第二，加快区域经济一体化，这里主要以乌昌一体化为例。乌鲁木齐市和昌吉回族自治州在成立昌吉回族自治州以前，两地原是一体。昌吉市距乌鲁木齐市中心仅32公里，米泉市和乌鲁木齐的东山区仅隔216国道，城区完全连成一片。尽管两地“地域相连、人文相通、优势互补”，“天然的亲密”并不能越过行政区划的阻隔。关键的阻碍就是行政区划的分割，为此，他们设想了乌昌区划重组的几种方案，或将整个昌吉州并入乌鲁木齐，或将州内数个城市划入乌鲁木齐，扩大乌市的发展空间。但是昌吉州是全国仅有的两个回族自治州之一，自治州是我国宪法和民族区域自治法明确规定的一个行政级别，合并，首先要遭遇这个法律天花板。因此2004年12月，新疆维吾尔自治区宣布，在不涉及乌鲁木齐、昌吉州行政区划调整的前提下，成立乌昌党委。2005年4月乌昌党委第二次会议之后，米东新区党工委、管委会宣布成立，管辖原昌吉州米泉市和乌鲁木齐市东山区的行政区域。2006年8月8日印发的《乌昌党委关于加快乌昌地区新型工业化进程的意见》决定成立昌河新区，管辖原昌吉市和乌鲁木齐市头屯河区的行政区域。这些举措可能都只是过渡，最终还是要市州合并，成立乌昌回族自治州和乌鲁木齐回族自治市。

未来中国的行政格局：（一）建立以经济圈为发展格局的城市行政布局（二）建立以直辖市，省会城市，经济特区为重要政治，经济，战略的城市行政布局。（三）并县设市的（国—省—市—乡村）的四级行政机构和降市为县，省直辖县为基础的（国—省（直辖市，经济特区）—区县—基层）的四级行政机构。（四）未来的中国地区分为东北地区（主要负责中国的北亚事务），华北地区（政治中心,主要负责中国的北海事务），华东地区（主要负责中国的东海和台湾事务)，华南地区（主要负责中国的南海事务），西南地区（主要负责中国的南亚事务），西北地区（主要负责中国的西亚事务）和中原地区（主要负责中国的内核竞争力的升级和布局事务）七大地区。
其中东北地区有黑龙江省（省会哈尔滨）吉林省（省会长春）辽宁省（省会沈阳）兴安省（省会齐齐哈尔）大连直辖市，图们江经济特区（区会珲春），同江市经济特区，黑河市经济特区。华北地区有北京，天津，青岛直辖市。河北省（省会石家庄）山西省（省会太原）山东省（省会太原）。华东地区有徐州直辖市，安徽省（省会合肥）江苏省（省会南京）上海直辖市，温州直辖市。江西省（省会南昌），浙江省（省会杭州），福建省（省会福州）宁波，厦门经济特区。华南地区有桂林直辖市，广西省（省会南宁）广东省（省会广州）海南省（省会海口）深圳，珠海，汕头，三亚，钦州经济特区。西南地区有西藏自治区（首府拉萨），西康省（省会昌都）云南省（省会昆明）贵州省（省会贵阳）日喀则，大理，普洱（西双版纳）经济特区，四川省（省会成都）。西北地区有延安直辖市，格尔木直辖市，喀什-南疆经济特区，青海省（省会西宁）甘肃省(省会兰州）河西省（省会酒泉），宁夏自治区（首府银川），新疆自治区（首府乌鲁木齐）内蒙自治区（首府呼和浩特）。中部地区有重庆直辖市，湖北省（省会武汉）湖南省（省会长沙）陕西省（省会西安)河南省（省会郑州），南阳，遵义，常德，天水经济特区