军民融合在国防建设中的作用

——对军民融合式发展的思考

军民融合是指把国防和军队现代化建设与经济社会发展结合起来，全面推进经济、科技、教育等各个领域的军民融合，在利用社会资本及技术加速实现国防和军队现代化的同时推进社会经济的可持续发展。

党的十八大报告指出，坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设。习近平主席在十二届全国人大一次会议解放军代表团全体会议上强调，要做好军民融合式发展这篇大文章，坚持需求牵引、国家主导，努力形成基础设施和重要领域军民深度融合的发展格局。本文从中国特色军民融合式发展的内涵入手，在研究世界主要国家军民融合式发展的经验做法基础上，对我国军民融合式发展现状作了分析，并就如何推进中国特色军民融合式发展提出建议。

一、 中国特色军民融合式发展的内涵

所谓融合，是指将两种或多种不同的事务合成一体，使其比单一事物更有价值或更具效能。目前，国际上对“军民融合”较为认同的定义是：军民融合或军民一体化是把国防科技工业基础与更大的民用科技工业基础结合起来，组成一个统一的国家科技工业基础的过程；也就是说，军民融合就是逐步采用共同的技术、工艺、人才、设备、材料等，以满足军用和民用两种需要的过程。

结合我国国情军情，中国特色军民融合式发展就是在全面建设小康社会进程中，统筹经济建设和国防建设，根据国家安全和经济社会发展需要，把国防和军队现代化建设深深融入国家经济社会发展体系之中，使二者在战略规划、资源配置、发展进程等方面有机融合互相促进，实现良性互动、协调发展的过程。其核心是实现信息互通、资源共享、良性互动、融合发展，在军、民两大体系之间实现资源有效配置，全面推进经济、科技、教育、人才等各个领域的有机融合，走出一条投入少、效益高、安全有保障的发展之路。这既是兴国之举，又是强军之道。

二、 世界主要国家推进军民融合的主要做法

对各国而言，国防建设与经济建设之间都存在矛盾的一面，因此，在历史上才有所谓“大炮还是黄油”的两难选择问题。而把国防和军队现代化建设融入经济社会发展体系，实施军民融合式发展，恰恰是解决以上矛盾、实现国防建设与经济建设协调发展的最佳路径。正如此，世界主要国家根据国际环境和本国国情在军民融合发展方面进行了探索，经历了不同的发展道路。归纳起来，主要有三种模式：军民一体化、先军后民、以民掩军。

i. 军民一体化模式

该模式主要做法是：在政府主导下，充分发挥市场的资源配置功能，推动军地人才、技术和资源的双向流动，促进国防建设与经济建设的良性互动。美、英等国推进军民融合的政策和做法，可归纳为此种模式。以美国为例。冷战期间，美国推行“先军后民、以军带民”的政策和军民分离的国防采办制度，逐渐形成了民用和军用几乎完全分离的两个市场。随着20世纪80年代新技术革命兴起，美国政府逐渐感到军民分离的代价太高。冷战结束后，为了能在国防投入减少的情况下仍然保持军事领先和国防工业活力，美国提出国防采办扩大利用先进民用技术的军民融合发展战略。经过努力，截至2001年，美国原先军民分离的两个工业基础已基本融合为一体。

其主要做法：

 建立健全促进军民融合体制机制。美国在国家决策和宏观调控层面推进军民融合的机构主要有国会、总统国家科学技术委员会和总统科技政策局等机构。这一层次的机构主要是通过颁布法律和制定相应发展战略来确定军民融合的措施。在美国内阁各个部门之间，主要是通过部门协作来配合国防部的采办改革促进军民融合。在军地部门方面，美国形成了跨部门的联合协同机制，成立国防部“技术转移办公室”，负责与能源部、商务部等部门的协调。

 制订实施军民融合科技计划。美国负责军民融合科技计划的专职机构主要有国防部负责科学和技术的副部长帮办、国防高级研究计划局、国防部技术转移办公室等。制订的计划包括：技术转移计划、先进概念技术演示计划、两用科学技术计划、技术转化倡议、中小企业创新研究计划等。

 培育开放型产业链和军民结合型创新主体。军民融合的创新主体以市场导向型为主，产业链基本上是开放型和社会化的；有什么样的需求，就开发什么样的技术。企业作为创新主体大多是军民结合型企业，技术和资源是可以共用的，同样的技术，有军品需求就生产军品，有民品需求就生产民品。

ii. 先军后民模式

该模式主要是指在不打破现行国有经济垄断体制的基础上，既避免军民分离弊端、又不放弃独立军工体系来推进军民融合。典型代表国家是俄罗斯。冷战时期，前苏联把军事工业放在突出的优先地位，其国防工业和民用工业基本处于“两张皮”状态。前苏联解体后，俄罗斯的经济处于崩溃边缘，国防预算急剧下降，俄罗斯大力推行国防工业“军转民”政策，把军工转产作为维持国防工业生存发展的重要手段，同时开始强调发展和采用军民两用技术，推进军民融合发展。

其主要做法：

 出台政策，力促军工企业转轨改制。俄政府先后出台了《俄罗斯联邦共和国国防工业“军转民”法》、《俄罗斯联邦国防工业转产专项计划》等多项法规政策，对军工企业进行优化重组，选出生产军品和军用技术的基本骨干企业，使军工企业数量缩减2/3。

 充分利用国防工业军民两用技术。俄罗斯取得的军事技术成果是举世瞩目的，因此俄政府积极利用国防工业的优势技术来发展民品生产，利用军工企业的军民两用技术加速军工企业的结构改造。

 加强军民两用技术的出口，促进经济发展。俄罗斯充分发挥军工优势，大力拓展国际军火市场，军火贸易巨额利润为其维持国防工业的生存发展、拉动国民经济发挥了重要作用。

iii. 以民掩军模式

该模式有其特殊的历史背景，主要指第二次世界大战战败的日本，在军力发展受到种种限制的情况下，通过建立高效的平战转换机制，依靠民间企业发展国防科技和武器装备，实现军民融合。二战结束以来，日本军力发展受到种种限制，便采取“先民后军、以民掩军”模式。

其主要做法：

 建立高度集中的管理体制。日本首相亲自掌管国防事务，凡有关武器装备发展的规划计划以及重大项目一律亲自审批。涉及军民融合的发展战略要由首相任主席的国防会议（或安全会议）负责最终审批和决策。

 坚持储备为主。在依美求存的国防战略指导下，日本采取以开发技术为主、开发产品为辅的军工发展路径。防卫厅制定军工技术、军事能力开发目标和相关计划，通过合同形式委托民用企业承担研发任务，并加以储备或掩护生产，形成计划、开发、储备，再计划、再开发、再储备的循环。

 鼓励民用企业发展军民两用技术。日本防卫当局认为，发展军民两用技术能够减少国家投资风险、降低武器装备的成本并有利于军工企业自身的稳定发展。为鼓励民用企业发展军民两用技术，保护可生产军品的重点民间企业和主要军品生产线，日本从政策、经费、管理等方面实行政策倾斜，调动民间企业承担军工任务的积极性。

从以上世界主要国家军民融合的做法中，我们可以看到：当今世界，尽管各国情况不同，但推进军民融合式发展已经成为主要国家的共同选择；必须从国家层面制定相关战略，机制设计上要有顶层架构；必须要制定推进军民融合发展的各种法律法规；要大力推动军民两用技术发展，统一规范技术标准。

三、 我国军民融合式发展的主要进展和目前存在的问题

A. 军民融合式发展的主要进展

在中国这样一个国情复杂的东方大国，如何处理军与民的关系，形成军与民的强大合力，推动社会主义事业健康发展，是我们党长期探索的重大历史课题。新中国成立以来特别是改革开放30年来，我国军民融合式发展取得明显成效。

一是军民融合式发展指导思想逐步确立。新中国成立伊始，毛泽东就提出，要在军事工业中练习生产民用产品的本事，在民用工业中练习生产军事产品的本事，在生产上也要注意军民两用。改革开放初期，邓小平进一步提出国防工业要贯彻“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的方针。上世纪90年代，江泽民提出“军民结合、寓军于民、大力协同、自主创新”思想，强调国防建设与经济建设相互促进、协调发展。进入新世纪新阶段，胡锦涛站在国家安全和发展战略全局高度，把统筹经济建设和国防建设统一放在中国特色社会主义建设的总体布局中进行通盘考虑，提出走军民融合式发展路子的重要思想。以党的十七大为标志，中国特色军民融合式发展的指导思想正式确立。

二是推进军民融合式发展的体制机制初步建立。我国先后组建成立了国家国防动员委员会、工业与信息化部（国家国防科技工业局）和总装备部等与军民融合式发展有关的部门。在一些行业和部门，还相应成立了国防动员专业职能办公室等一些促进军地协调发展的机构，建立了军地联合办公制度、军地联席会议制度，加强了军地职能部门的沟通与协调。

三是推进军民融合式发展的政策法规不断完善。近年来，我国先后颁布了《国防法》、《国防教育法》和《国防动员法》等法律，出台了《民用运力国防动员条例》、《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《关于非公有制经济参与国防科技工业建设的指导意见》、《深化国防科技工业投资体制改革的若干意见》、《军队参加抢险救灾条例》、《关于建立依托普通高等教育培养军队干部制度的决定》等一些行政法规、规章和政策性意见，不断推进完善军民融合发展的政策法规。

四是军民融合格局初步形成。在武器装备科研生产方面，通过逐步推进国防科技工业、武器装备采购体制机制和政策法规调整改革，军品科研生产能力结构得到优化，武器装备科研生产体系“小核心、大协作、哑铃型”的军品科研生产体系框架已初步形成；民用核能、民用飞机、民用航天、民用船舶等产业快速发展；民用企业开始进入军工生产领域，“863”计划、“火炬”计划中多数项目为军民两用项目，在载人航天工程、军用飞机和舰船等项目中，从材料、元器件研制到技术服务，民用企业等发挥了重要作用。在军队保障方面，军队保障社会化改革范围不断扩大，全军撤销食堂、加油站和幼儿园、子女学校等各类保障机构数千个，移交撤销一批军队院校、保障性企业，大量保障任务交由社会承担；军地协作培养军事人才由过去单一的军队接收地方高校毕业生方式，发展为以招收选拔国防生为主要形式，以依托普通高校开展研究生教育、选送在职干部参加地方培训、接收提干、直招士官、聘用文职人员等为重要形式的多种培养渠道，较好满足了部队多系统、多层次、多样化人才需求；在国防动员方面，国防动员体系日趋完善，建立健全了一系列组织领导制度，探索形成了“军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实”的工作格局。国防动员领域已拓展到能源、通信、交通、国防动员领域已拓展到能源、通信、交通、国防工程、装备维修和城市基础设施建设等方面。目前全国已组建了医疗卫生、数字化制造、特种车辆改造、装备生产维修等40多个经济动员中心，逐步把综合国力转化为军队战斗力。

B. 军民融合式发展目前存在的问题

我国军民融合式发展虽然取得了明显进展，但由于受多种因素制约，一些长期存在的矛盾和问题没有从根本上得到解决。主要有：

一是军民融合的意识不强。部分单位和个人对军民融合发展战略思想理解不深，认识不够统一，多数情况下，军民融合仅仅是停留在口头和文件中。一些同志的思想观念和思维习惯并没有随着时代条件、国情军情的变化与时俱进，还是习惯沿用计划经济条件下自成体系、自我发展的思维模式和工作模式，“自给自足”的小农思想、以我为中心的“利益”观念也　 在作祟，排斥竞争，搞“大而全、小而全”在某种程度上依然存在，“不计成本”的传统做法仍处处可见。从根本上来说，思想观念上的问题主要是因为国家整体利益与多元化主体利益之间存在摩擦和冲突。在市场经济条件下，民用企业的进入可能导致军工垄断利益的流失，军队保障社会化亦将使部分军队在编人员下岗转业，对既得利益的触动形成了改革和发展的阻力。但如果继续构筑行业壁垒，奉行自成体系，不打破狭隘的本位主义和部门、个人利益的局限，在更高起点上推进军民融合发展将无从谈起。

二是推进军民融合式发展的体制机制不够完善。首先，在国家层面，我国缺少统一指导军民融合式发展的决策机构，国防经济、国防科技、国防教育等与军民融合式发展相关的管理职能，大多分散在国务院各部委和军队四总部。1994年成立的国家国防动员委员会，作为国务院、中央军委的议事协调机构，在衔接军地国防动员建设方面发挥了积极作用，但并不具有推进军民融合发展的总体协调管理职能。其次，在部门层面，多领域多层次的管理体制和运行机制还不够完善配套，军地部门之间缺乏有效的沟通协调机制，导致国防建设与经济建设衔接不紧。在制定发展规划时，地方部门难以及时准确获取国防需求信息，军队部门不能及时掌握地方重大建设项目的立项情况，提出的需求也难以及时提交到地方相关部门，制约了资源共享和整合。我国铁路、公路、机场、港口、城市基础设施等建设项目，在规划设计和建设过程中，往往因此未能充分贯彻国防要求。

三是推进军民融合式发展的法规政策不完善不协调。目前我国军民融合方面的法规政策数量少、覆盖面窄，还存在一些空白点。现行的有关政策法规还不够完善配套，缺乏必要的投资、市场管理政策及相关法规，难以规范政府、军队、企业以及军民各方面在融合发展中的法律地位和相应的行为。此外，现有相关法规政策存在相互矛盾。如《中华人民共和国私营企业暂行条例》明确规定“私营企业不得从事军工、金融业的生产经营”，《中华人民共和国个人独资企业法》和《中华人民共和国合伙企业法》也都对私营企业等参与武器装备科研生产构成了直接或间接的限制，上述法规与近年来国务院出台的一些政策规定相矛盾。

四、 充分认清深入实施军民融合发展战略的重大意义

(一) 军民融合发展，是兴国之举，是强军之策。和平时期，军民融合步伐越快，越能赢得发展先机；未来战争，军民融合程度越深，越能赢得战争胜利。习主席明确把军民融合发展上升为国家战略，充分体现了对实现中国梦强军梦的深谋远虑，体现了对富国强军的整体设计布局。我们要充分认清深入实施军民融合发展战略的历史必然性和现实紧迫性，进一步增强贯彻落实的使命感责任感。

(二) 长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果。经济建设和国防建设的关系，是社会主义现代化建设必须正确认识和处理的重大课题。新中国成立60多年来，我们党始终高度重视、艰苦探索，不断深化对推进经济建设和国防建设协调发展规律的认识。毛主席早就指出：“中国必须建立强大的国防军，必须建立强大的经济力量，这是两件大事。”邓主席提出要走“军民结合，平战结合，军品优先，以民养军”的道路。江主席强调“我国现代化建设的一条重要经验，就是坚持国防建设与经济建设协调发展的方针，在经济发展的基础上推进国防和军队现代化。”胡主席提出要“走出一条中国特色军民融合式发展路子”。党的十八大以来，习主席着眼实现中国梦强军梦，科学统筹经济建设和国防建设，提出深入实施军民融合发展战略，推动两者协调发展、平衡发展、兼容发展。这一重大战略思想，深刻总结我们党领导社会主义现代化建设的实践经验，科学把握经济建设和国防建设协调发展规律，是党治国理政思想的新发展，把我们对富国和强军相统一的认识提升到新的高度。

(三) 从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。兵不强不可以摧敌，国不富不可以养兵。富国和强军，犹如车之两轮、鸟之双翼，任何时候都不能偏废。一方面，经过新中国成立60多年特别是改革开放30多年来的发展，我国经济总量跃居世界第二，综合国力显著增强，为建设巩固国防和强大军队奠定了雄厚物质基础。实施军民融合发展战略，在更广范围、更高层次、更深程度上推进军民融合，有利于促进经济发展方式转变和经济结构调整，有利于增强国家战争潜力和国防实力。另一方面，我国正处在由大向强发展的关键阶段，随着经济总量、综合实力不断上升，各种可以预见和难以预见的风险和挑战也在不断增多，体量越大，承受的外部压力就会越大，面临的内部矛盾就会越多。这就要求我们必须在国家总体战略中兼顾发展和安全，找到统筹经济建设和国防建设的黄金分割点，既遵循经济社会发展规律，又遵循国防经济规律和信息化条件下战斗力建设规律，推动经济发展方式和战斗力生成模式同步跨越，实现经济实力与国防实力同步发展。

(四) 协调推进“四个全面”战略布局的重大举措。全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，是习主席从坚持和发展中国特色社会主义全局出发提出的战略布局，是当前和今后一个时期的工作大局，是各项工作的统领和引领。国防和军队建设，既是“四个全面”战略布局的重要组成部分，又为协调推进“四个全面”战略布局提供力量保证。实施军民融合发展战略，是实现富国强军的战略抉择，也是贯彻落实“四个全面”战略布局的题中应有之义。把军民融合发展放在“四个全面”战略布局中去谋划和推动，有利于国防和军队建设深度融入经济社会发展各方面，进一步提升国家现代化建设整体水平。同时，国防和军队建设又通过自身发展，在为其他建设提供安全保障的基础上，推动国家经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面建设，促进社会主义现代化建设持续健康发展。只有深入实施军民融合发展战略，在经济建设与国防建设之间建立一个有机统一、良性互动的纽带，使国防和军队建设融入国家经济社会发展体系，才能更好把协调推进“四个全面”各项任务落到实处。

五、 推进中国特色军民融合式发展的意见和建议

军民融合式发展，涉及政治、经济、社会、军事、科技、教育等诸多领域，是一项复杂系统工程。我们一定要抓住国家经济社会快速发展的机遇，采取务实有效措施，做好军民融合式发展这篇大文章。

(一) 认真抓好 《 统筹经济建设和国防建设“十二五”规划》的贯彻落实。该规划作为国家“十二五”重点专项规划之一，是新中国历史上首次从国家经济社会发展战略层面，对如何推进中国特色军民融合式发展进行总体设计和长远筹划，意义十分重大，影响非常深远。军地有关部门要根据规划的指导思想、基本原则和主要目标，加强协调配合，结合实际制定推进军民融合式发展的专项计划以及具体实施办法，细化抓落实的措施，从而形成上下衔接、完善配套、可操作性强的规划计划体系，真正把规划落到实处。

(二) 建立健全国家层面的推进军民融合发展的领导决策机制。军民融合式发展是国家行为。实施军民融合式发展战略，需要在党中央集中统一领导下，研究完善顶层设计，建立健全国家层面的推进军民融合式发展的领导决策机制。可考虑研究成立国家推进军民融合式发展工作委员会，赋予其牵头贯彻落实党中央关于军民融合的战略决策、组织编制中长期规划、组织制定政策法规、审议重大军民融合计划和项目、部署军地有关部门按照职责推进军民融合式发展等职能。

(三) 建立健全军地协调机制。一是要建立军地部门工作会商制度。要建立健全军地跨部门专门协调机构，适时召开联席会议，通报重大情况，会商推进军民融合具体任务，协调各方行动。二是要建立信息互通制度。在符合国家安全保密规定的前提下，依托政府和军队信息网络设施，建设制式统一、军地兼容、横向联系、纵向贯通的军地信息共享平台，建立信息定期通报制度，为政府、军队、军工及民用企事业单位的信息交流提供支撑，实现军地信息共享。三是要建立需求对接机制。《国防动员法》第二十二条明确规定：与国防密切相关的建设项目和重要产品目录，由国务院经济发展综合管理有关部门会同国务院其他部门以及军队有关部门拟定；列入目录的建设项目和重要产品，其军事需求由军队有关部门提出；建设项目审批、核准和重要产品设计定型时，县级以上人民政府有关主管部门应当按照规定征求军队有关部门的意见。因此，应按照研究提出、分析论证、归口上报、综合平衡、审核确定、落实反馈的程序，尽快建立军地需求对接机制，尽快研究制定军民融合式发展的建设项目和重要产品目录，对于列入目录的项目和产品，在规划建设时实行军队与地方双向对接。

(四) 完善与军民融合式发展相关的法规体系。推进军民融合式发展，法律法规具有根本导向和保障作用。一是建议尽快研究制定推进军民融合式发展的指导性文件，对涉及重点融合领域的有关政策作出适当规定。二是在军民融合式发展实践的基础上，制定指导规范军民融合式发展的基本法律，为进一步完善法规体系奠定基础。三是建议尽快修改完善现有法律法规中不适应军民融合式发展要求的个别条款，清理废止不利于军民融合式发展的政策法规。

(五) 建立健全推进军民融合式发展的政策支持体系。一是加大国家财政支持力度，通过政府直接投入、资本金注入、投资补助、贷款贴息、政府采购等方式，积极支持军民融合的投资项目。二是研究完善推进军民融合式发展的税收政策，细化有关制度安排，尽快落实从事武器装备科研生产的民口企事业单位的税收优惠政策，充分发挥税收的激励作用。三是加强金融对推进军民融合式发展的支持力度，引导金融机构在国家确定的业务范围内，对涉及军民融合式发展的重大项目、军民两用技术研发等提供融资支持。

只要我们能正确把握和处理经济建设与国防建设的关系，深入实施军民融合发展战略，就一定能开创富民强军兴国的大好局面。