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德国转移支付制度简介
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龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 德国转移支付制度简介
作者：李卫民
来源：《人大研究》2009年第09期
德国是当今世界第三经济大国,在欧盟各国中位居首位。作为一个发达资本主义国家,德国的法制发展较为完备,预算管理制度较完善,尤其是它的转移支付制度(或称财政平衡制度很有特色,并且收效明显,往往成为人们研究比较转移支付制度时首先关注的对象。
一、宪法法律作出明确规定
保障各地区间公共服务水平的均等化,是公共财政的一项重要要求。所谓公共服务水平均等化,就是一国之内不同地区的国民都应享受由财政资金提供的大致相当的公共产品和公共服务;这也正是转移支付制度设计、实施所要追求的目标。在这个问题上,德国国民形成了共识,认为有必要通过实施财政转移支付,平衡地区财力,实现公共服务均等化。这一共识在德国基本法(联邦宪法中得到体现。基本法第一百零六条规定:“联邦和各州有平等权利要求从日常收入中支付各自的必需费用。这种费用的多寡由多年度的财政计划制度决定。联邦和各州的支付需要,应该加以协调以达到公正平衡。防止纳税者负担过重,保证联邦境内生活水平的一致性。”第一百零七条规定:“联邦立法保证财政上强的和财政上弱的州之间有合理的平衡,同时考虑各镇和联合乡的财政能力和财政需要。这种立法规定,应该获得平衡费的州提出平衡申请的条件和应付出平衡费的州担负平衡责任的条件,以及决定平衡费数额的标准。这种立法还可规定联邦从联邦基金中拨款给财政上弱的州以便补充支付它们的一般财政需要(补充拨款。”基本法的上述规定确立了“保障联邦境内生活水平的统一”和“各州财力应当保持适当平衡”的宪法原则,从而为财政转移支付制度的制定和实施奠定了坚实的宪法基础。
德国基本法不仅确定了保障财政平衡的宪法原则,而且在第七十至七十四条、第八十七至九十一条就联邦与各州之间的权限划分作了具体规定,并在第一百零四条中规定:“1.本基本法如不另作规定,联邦和各州分别支付因完成各自任务而引起的费用。2.各州作为联邦代理人进行活动时,联邦应支付其费用。3.由各州执行的并涉及基金支付的联邦法律可以规定这种基金应全部或部分地由联邦提供。”由此确定了各级政府间财力与事权相统一的原则,为转移支付制度相关标准的制定提供更为明确的宪法依据。
此外,针对转移支付的财政资金主要是税收收入,基本法第一百零六条还专门就个人所得税、企业所得税及增值税(也有资料译为营业税的分解、享有作了规定。这些宪法税收条款的规定明确了转移支付有关资金的主要来源渠道。
龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 除了宪法的相关规定外,德国还制定有专门的转移支付法,即联邦与各联邦州之间的财政平衡法(简称财政平衡法,对增值税在联邦和州之间的分配作了具体细化规定,从而将财政平衡制度的操作实施在法律层面上加以落实。
二、四级分配实现各州财力基本平衡
德国转移支付既包括垂直财政平衡,即在联邦与州之间的平衡分配,也包括水平财政平衡,即在各州之间的平衡分配。其过程包括四级分配:第一级分配,将共享税(增值税、工资税等在联邦与州之间进行分配;第二级分配,将增值税在各州之间进行分配,以使各州人均财力得以基本均衡;第三级分配,由富裕州给予贫困州一定的横向转移支付;第四级分配,是由联邦对财政能力较弱的州作出的补充转移支付。经过四级分配后,各州间的人均财力基本达到均衡。 现对上述四级分配做进一步说明 : 德国是一个联邦制国家,分联邦、州、地方三级政权组织,相应具有三级财政主体(此外欧盟、教会也享有一定的财政权。按享受主体分,德国的税收种类分为联邦专享税、州专享税、地方专享税和共享税,其中共享税在各税种中占主要部分。以2006年为例,德国税收总额为4880亿欧元,其中增值税、工资税等共享税为3290亿欧元,占税收总额的67.4%。在第一级分配中,就是把共享税收入按照法律规定在各级财政主体间进行分配,其中州、地方都各自作为一个整体参与分配,即这级分配中只把共享税分配到州的层面,但不具体分到各州。这级分配的数额情况以2006年为例,分配前除了共享税外,联邦、州、地方、欧盟专享的税收所占比重分别为:17.2%、4.5%、10.1%和0.8%。经过第一级分配后,联邦、州、地方、欧盟所占有的税收比重就变为:44.8%、36.9%、13.8%和4.5%。
第二级分配是将第一级分配后的州税再细化分配到各州。其中,各州税务机关征收的专享税及个人所得税、企业所得税,按照本地收入原则留在各州