树立宪法权威，推进法治中国建设

在学习十八届四中全会精神的时候，我个人是把三中全会的《决定》跟四中全会的《决定》放在一起，同时把习近平总书记关于《决定》的说明放在一起，这样系统地看，也许我们可以更清晰地把握四中全会和三中全会之间的内在联系，更能够深入地理解为什么四中全会把法治建设作为主题。

下边我讲四个问题。一个是四中全会《决定》的背景、制度创新和核心精神；第二个问题是强调一下，为什么四中全会《决定》要突出宪法权威的问题？大家都知道宪法很重要，但是目前中国宪法权威仍然与法治建设的要求、与民众的期待有较大的距离，四中全会对宪法权威提出了哪些新的理念、新的举措、新的制度创新；第三个，我们共同来探讨一下，中国的法治和宪法的发展，目前面临什么样的新的挑战；最后一个问题谈一下我对树立宪法权威，推进法治中国建设的一些思考、感想。

一、《决定》的背景、制度创新和核心精神

（一）《决定》的背景

四中全会《决定》把“依法治国”作为一个主题，这是我们执政党在全会的《决定》当中，第一次把“依法治国”作为一个重要的内容。我们党一直在探索中国的法治道路，党的十五大第一次把依法治国写在党的报告里边。1999年，把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”庄严地写在宪法中，它已经成为宪法的制度，宪法的原则和国家发展的目标。所以，有关依法治国的理念不是四中全会《决定》第一次提出来，经过十五大以来执政党理念的不断深化，到四中全会把依法治国，建设法治国家的理念进一步地体系化、制度化、规范化。

我国的改革已经进入了攻坚期，面临新矛盾、新冲突、新问题。如何解决矛盾、冲突，利益的多元化，传统的人治方式是不可取的，因为施行人治，我们已经付出了很多代价，以人治的方式推动法治我们试过，比如为了维稳，我们花钱买平安，明明是法律的规定，但是我们为了稳定，不得不采取一些法律之外的措施。过去一段时间里边，出现了信访制度，成为“权利救济”的主战场。主流的制度，司法的权威反而受影响。这个方式我们也试过，也花了很多钱，付了很多学费，但是效果是不好的，我们只能回到法治，这是我们国家治理和社会治理的经验总结。特别是十八届三中全会提出实现国家治理能力和治理体系的现代化，那么我们需要一个抓手，需要一个制度的支撑和载体，怎么实现国家治理的现代化呢？只能靠法治。法治化是国家治理体系现代化的基础、根本和保障。当然，如何通过法治来实现党的领导方式和执政方式转变，我觉得这一点也是十五大以来的一种探讨、思考，执政党有政治勇气，提出依法治国，首先要依宪治国，把依宪治国作为执政党的治国理政的基本方式，过去我们只是提出来，依法治国首先是依宪治国，把依宪治国作为一个治国理政的基本方式，没有明确在党的决议里面写，依宪执政也是治国理政的基本方式，这是第一次把这个话写在《决定》里边，我认为它具有深刻的内涵。标志着执政党在未来的国家治理当中，在执政党的执政活动当中，坚定地以中华人民共和国宪法作为依据，严格地在宪法和法律范围内活动，以保证国家的治理的现代化和执政党的执政地位。所以用一句话来概括，之所以在《决定》当中，把依法治国作为一个主题，我认为有深刻的国内背景，只有法治、只有法治的道路才是未来中国实现现代化、实现国家治理现代化的一个根本。

当然，我们这个时代，也面临着深刻的国际社会背景，经济的全球化、政治的多元化、文化的多元化等等，已经给各个主权国家提出了新的挑战。我们要实现现代化，不能离开整个国际的背景，我们生活在全球化的背景下，必须要面对全球化的环境，无论是经济还是政治。怎么样让中华人民共和国真正具有核心的竞争力？既要维护我们的国家主权，国家的核心利益，同时也要发挥中国作为联合国常任理事国大国的地位和影响，不仅要参与国际社会的规则制定，而且要引领国际社会和平、公正、公平的秩序，这就需要我们向国际社会表明中国的法治道路。我们中国也要实行法治，中国的法治道路是以中国的国情为基础的，是中国共产党领导下的法治道路，我们实行的不是三权分立，我们实行的是人民代表大会制度，这样的一种法治道路和中国法治的理念，通过党的文件，来向世界来表明执政党的这样一种理念，这样的一种决心。所以围绕着这样的国际背景，我们这一次在四中全会《决定》当中，明确中国法治的一些新的理念、新的思路，我觉得也有利于向国际社会表明中国法治建设的特色和优势。

所以，四中全会强调依法治国，不仅仅是一个政治性的判断，也是执政党对国际国内的形势进行深刻分析以后，所做出的很慎重的，也是很庄严的国家发展的战略。

（二）《决定》的基本目标、原则与价值目标

《决定》的基本目标、基本原则和价值发展方向是非常清楚的。全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。我个人对它的一个解读是这样的，法治国家最核心的是完善的法律体系、严格的执法以及法律的全面实施。如果没有这样的法律实施过程不能称之为法治国家。我们建设社会主义法治国家，有“社会主义”作为定语，这样就把西方的法治国家和社会主义中国的法治国家分开来。

《决定》当中为什么提出 “建设中国特色社会主义法治体系”？以前提“法律体系”，现在变为了“法治体系”，一个字的变化，但是内涵丰富。中国法治目前面临最大的问题，是立法上取得了很大的成就，我们已经有了243件全国人大和常务委员会通过的法律，有750多件行政法规，还有800多件地方性法规，还有几万个政府规章、部门规章，就是说从数量上看，虽然不是很完备，但是国家生活所需要的基本领域里都有了法律，而且我们已经宣布这个法律体系形成或者基本形成。但是中国法治建设最大的问题和民众最不满意的就是，已有的法律得不到有效地实施，法律缺乏实施和生命力。怎样让已经制定的法律真正得到实施，让民众感受到法律的生命力。所以四中全会《决定》想解决的一个核心的问题是，让中国的法律不要停留在条文上，而是要成为实实在在的生活中的规则。所以从“法律体系”到“法治体系”，重点是要推动法律的实施。同时我们也看到，从过去的以“立法为主”的时代，我们可能进入到“法律实施时代”、“法律解释时代”或者“法律适用时代”，特别是我们的政法机关，更要重视法律如何适用、法律如何解释等等。我想这是《决定》中提出的一个新的理念。

至于五大体系，大家看到，完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。最后一个党内的法规体系，是第一次跟国家的一种立法体系和监督实施体系并列在一起，它并不是说党内的法规效力等同于国家法律体系，而是强调党内的有关规范性文件也是我们建设法治国家一部分，用党内严格的体系化规范来约束党的执政行为。党的一些规范性文件包括党章，比起一般的公民规范要求更高。所以一方面靠国家的法律来约束党组织、党员的活动；另一方面要以更高的要求来约束党员和党组织。所以这种党内的规范体系虽然跟国家的法律体系并列，但是它的效力是不一样的，它的目的是强化党内约束，规范党内行为。

《决定》也提出来，我们实现总目标要坚持的五项原则：党的领导原则、人民主体地位原则、法律面前人人平等原则、依法治国与以德治国相结合的原则，从中国实际出发的原则。中国的法治道路不能离开党的领导，因为党的领导是写在宪法上的，是建设社会主义法治国家的一个根本标志。人民主体地位，是我们建设社会主义法治国家的一个核心理念，人民是国家的主人，整个法治道路必须以人民利益作为出发点和落脚点，以人民利益作为最高的标准。法律面前人人平等，既然人民是主体地位，我们的法律首先要保证每个人的这种平等，包括刑事平等和实施平等，如果法律上不平等，立法上不平等，那么公民的主体地位很难保证。这次《决定》单独把法律面前人人平等提出来，我觉得意义也在于强调了我们社会的公平，首先要保证每个人的这种平等。依法治国与以德治国相结合，就是说坚持依法治国的同时，我们要发挥道德的教化作用、法治文化作用，光靠国家的法律规定，忽略道德和文化的作用、社会价值观的作用，那么无法推动依法治国。

《决定》一共有17000多字，涉及到的内容很多，也涉及到180多项改革，但是核心的精神应该是“依宪治国、依宪执政”八个字，用宪法来治理国家，用宪法来执政。那么如何保证用宪法来治理国家，依照宪法来执政？必须坚决维护宪法法律权威。大家看，决议里边用“坚决”这两个字的时候，一般是表明执政党对某一个事项的坚定政治信念，“坚决”两个字的背后，我想它包含着一些深刻的含义。我们目前宪法法律权威受到一些挑战，包括一些腐败现象的挑战，包括一些特权的结成和特权的利益，它公然地挑战宪法法律权威。以及在我们生活当中，虽然有宪法法律，但是违宪违法的现象，仍然比较多地存在。

（三）《决定》提出法治的核心价值，直面法治建设的重大问题

习近平总书记强调，全会决定直面我国法治建设领域的突出问题，立足我国社会主义法治建设实际，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则，提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措，回答了党的领导和依法治国的关系等一系列重大理论和实践问题，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署，有针对性地回应了人民群众呼声和社会关切。

我这里列了四个问题，我认为在中国法治建设的重大问题上，《决定》做了一个明确的回答。

第一，党的领导和法治的关系。党的领导和社会主义法治是什么关系呢？党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。我觉得这句话，回答了党的领导和法治的关系。最近媒体上也有一些讨论，党大还是法大，我觉得没必要讨论这个问题，因为说得很清楚了，党的领导必须依靠社会主义法治，中国的法治必须要坚持党的领导。为什么？因为党的领导是宪法确立的我国社会主义法治建设根本的原则。没有党的领导，我们是无法推进法治建设的。当然党的领导，必须要依照、通过法治，党的领导也不能脱离法治。谈到党的领导和法治的时候，一方面谈坚持党的领导，另一方面要谈党的领导也要依靠法治，这两个结合起来就是一个完整的法治建设中的党和法治的关系的问题。

第二，改革和法治的关系。我们现在处于改革的年代，但是改革的时代是不是也需要法治的底线？也就是说改革能不能超越法治？如果原来制定的法律落后、滞后，这个时候法律还没有修改，法律还没有解释，法律还没有废除的时候，你能不能超越法律来满足改革的需求？这一定是存在矛盾的。我们可能习惯上，好像改革是一个新的事物，法律的制定比较落后，所以适当用改革来突破法治，好像可以理解，这种思维方式是很危险的。所以四中全会明确，重大的改革要于法有据，习总书记多次讲话当中谈到，确保在法治轨道上推进改革。我们的改革不能违背法治，如果改革的需求和法律的规定不一致的时候，我们要么制定新的法律、要么修改法律、要么废除法律、要么解释法律。所有的改革都必须要有合法性的依据，而合法性的依据就是必须有依据，哪怕这个法律不完善，法律的内容过时，但是它没有修改解释以前，法治社会必须要坚定尊重这个过时的或者是有不完善内容的法律。相对来说法律是保守的，因为制定了以后，社会生活还要发展，那么我们通过解释法律、修改法律，使得这个法律能够适应社会生活，但是有的时候法律是比较滞后的。这个时候如果你说，这个法律太落后了，我们不要它，法律是无法得到实现的。中国社会最缺乏的就是有的时候，我们缺乏对规则的尊重，特别是不太符合社会现实的，或者相对落后的这种法律，我觉得这是需要我们改进的。所以习近平强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

目前，检察院也在改革，比如说主任检查官制度；法院也在改革，主审法官制度；政府机关也在进行改革。但我觉得，根据四中全会的精神，我们必须要有一个坚定的法治意识。如果我们充分地利用了制定法律、修改法律、废除法律、解释法律这样一种法治运行的途径和技术的话，我们可以消除法律和改革之间的矛盾。当然，有立法权限的机关要及时地立法，有解释权限的机关要及时地解释或者修改。但是任何时候，我们不能简单地以改革的理由来否定它应该具有的合法性。

第三，重大的法律问题强调了司法的人权保障。2004年3月，我们对现行宪法进行修改当中，最重要的一个变化之一，就是把“国家尊重和保障人权”写进了宪法，他已经成为国家的价值观。执政党也好，政府也好，我们就是要尊重人权、保障人权，这已经成为整个国家的一种价值观。四中全会为什么强调司法领域的人权保障呢？同时对法院、检察院的改革提出了很多具体的措施，如跨区域设立巡回法庭等等。这是因为司法是人权保障的最后一个堡垒，民众对司法是否有公信力要看司法程序当中，我们能不能保障公民基本的人权。司法的公正，往往是整个社会公正的最重要的标志，也是民众从内心里边最能感受的一个领域。所以四中全会强调司法领域的人权保障，但是他对人权保障不仅仅是限定在司法领域里边。

第四，强化宪法监督，树立宪法权威。这也是我今天要讲的一个重点问题，我们看整个《决定》的精神，我们可以看出，对树立宪法权威是强调的是最充分的。它从国家发展战略的角度，从中国命运的角度，从建设法治国家的高度提出了树立宪法权威的问题。

  二、为什么《决定》特别强调宪法权威？

（一）宪法的地位：法治的基础与核心

宪法是一切国家制度合法性的基础，赋予并限制国家权力，以保障公民的基本权利。

大家都知道，宪法是一个国家的根本法，具有最高的法律效应。一个国家的法治是否成功，要看宪法有没有权威，这是一个基本的常识。历史的教训告诉我们，光有宪法不行，要落实宪法，让宪法有权威。那么怎样让宪法有权威？我觉得四中全会强调了宪法的地位，强调了法治的基础核心是宪法，为什么建设法治国家必须以宪法为基础，为什么宪法能够成为法治国家的核心，我觉得有这样几个方面我们可以来思考。

1.宪法是国家治理体系现代化的基础与保障

大家回顾一下，我们宪法发展的历史，回顾一下我们建国以来的60多年的发展，什么时候宪法有权威，宪法有尊严，那么经济、社会发展，人民的安全就有了保障；什么时候我们不重视宪法，宪法没有权威的时候，我们可以看出，人民是没有安全的，国家的经济和社会发展是不健康的。宪法的命运跟国家的命运、人类的命运有着密切的关系。我们不能把54年以后，中国所发生的一些文化大革命等这样的一种责任都推给五四宪法。这个五四宪法作为共和国的第一部宪法，充满着智慧，充满着第一代领导人的政治智慧。所以大家看，54年宪法制定的时候，我们的宪法起草委员会所有的成员，他们是非常认真地对待宪法。毛主席杭州西湖边上两个多月修改宪法，一个字一个字修改的时候，他是非常的认真对待宪法的。

2、宪法是寻求社会共识、建立和谐政治体系的载体

《决定》之所以强调宪法的权威，还有一个很重要的理由，就是宪法是一种社会共识和建立和谐政治的一个载体。一个社会利益可以多样化，但是必须有一个最低限度的社会共识，对国家的价值观、对国家的基本制度、国家的基本文化，应该有基本的大家认同的一个共识，宪法在某种意义上就是社会的共识。有了这种共识才能建立一个和谐的政治体系。如果没有这种共识，那么社会的政治的和谐、稳定是无法得到保证的。

世界各国，不管是资本主义国家，还是社会主义国家，是发展中国家，还是发达国家，都在通过宪法来寻求共识。建立和谐政治体系方面，尽管国家性质不同，但它可以共享一些经验，就是如果没有宪法，无法达成社会共识、保持社会稳定。所以一般来说，第一部宪法都是这个国家诞生的一个身份证，也是这个国家的标志。所以很多国家把第一部宪法的诞生，作为这个国家最重要的节日。很多国家都把第一部宪法作为这个国家最重要的价值来追求。我想这一点上，我们四中全会强调的宪法地位里边，包含着通过宪法来凝聚社会共识，在有13亿多人口的国家里边，除了宪法之外，没有别的法律能够凝聚起我们的基本共识。

3.宪法是国家法制统一的基础

整个的法律体系的统帅或者核心是宪法，这点是中国宪法明确规定的。但是为什么在实际生活当中，在实际工作当中，我们有时候面对法规之间的这种冲突，法律和法律的冲突，法律和法规的冲突。比如行政法规和地方性法规的冲突等等，为什么有了国家的法律体系，但是我们更看重的是文件，看重的是讲话，明明知道有些文件，有些决定，有些讲话不符合宪法，不符合法律，但是我们仍然默认。法治国家，只能靠法律来治理，除了法律之外，其他一些所谓的文件、讲话、政策可以存在，但是它不得违背宪法。

所以这次四中全会里边非常强调一个原则就是，任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。所有的规范性文件，包括法律规范、政策规范、党内文件，不得跟宪法相抵触，只有符合宪法的文件才具有合法性。我觉得这一次在维护国家法治统一方面，强调了宪法的这种基础、统帅和引领的作用。

我们不能只看到现实的法律调整，法律的关系，我们必须有未来法治发展的一种价值目标，让人们有一个合理的期待，而宪法是国家的立法引领作用的最重要的体现，宪法某种意义上就是一个框架、一种价值、一种指导思想。那怎样通过宪法来让人们对未来，始终保持着向往和期待？宪法是要解决现实问题，同时也要指引未来，我想这是中国宪法的很重要的引领作用，当它没有权威的时候，人们对于未来生活就没有了期待，我想这也是这次权威很重要一个理念。

4.宪法是人权保障与控制公权力滥用的有效机制

当代中国社会面临的最大的问题，我认为是三个问题。一个问题就是公权力的滥用；第二个问题是公权力缺乏权威；第三个是社会缺乏基本的共识。那么怎么解决这三个问题，怎么解决公权力滥用的问题？我觉得必须要充分地发挥宪法的作用，是把权力关进制度的笼子里边，这个笼子实际指的就是一个国家的宪法或法律，把所有的公权力都关进到宪法和法律所规定的范围之内，这样有效地限制公权力，防止公权力滥用。但是现实是，也许是宪法法律没有发挥它应该发挥的作用，有的时候他被权力关进笼子里边出不来，发挥不了作用。我们需要反思，为什么有宪法，有这么多法律的国家里边，这样的一种公权力滥用仍然存在。

我们最近看到一个科长级的干部，家里边也有1个亿、2个亿，一个副市长家里边有3个亿、2个亿，我们都没见过这么多钱。但是谁给了他这么多权力，他为什么有这么大的权力，就是一种权力滥用，缺乏权力的制约。所以总书记强调，把权力关进制度的笼子里边，这就是一个法治的思维，用法治来限制公权力，用法治来限制滥用权力的人，除了法律之外你没有特权。严格地按照法律办事，他不可能有所谓的特权来受贿。所以某种意义上，宪法强调人权保障，强调控制公权力是给社会一个安全，给行使公权力者以安全，给公权力行使者的家庭安全。法律在某种意义上也是安全的制度保障，无论是个体还是国家，还是社会。有时候我们经常看到因为腐败被关进监狱里边服刑的人，有时候忏悔地说一句话，说后悔没有好好学习法律，后悔自己身边的人没有及时提醒他，你这样做是违反法律的，说对自己的妻子，当然也有对自己的丈夫，对自己的子女觉得很对不起的。的确，关到监狱里边，真正反思的话，确实对不起自己的家里。怎么样来防止呢？相对来说，有些国家，他的腐败现象是控制在一定的范围内，我们也查了一下这些国家的经验：法律越严格，宪法的规定越严格，法治文化越成熟的国家和地区，往往是腐败现象是比较少的。因为你想腐败，你没有这个机会，没有这个空间，没有这个权力。所以普京曾经说过一句话，他到莫斯科大学去演讲，一个学生问他，你作为一个总统，最想做但是不敢做的事情是什么，普京是法律系毕业的，他很有法律思维，他说我作为一个总统，最想做不敢做的事就是一件事，我很想违反一次宪法，来看看宪法多么厉害，因为我的所有的活动，都被宪法牢牢地控制，所以有的时候我很想看看宪法到底多么厉害，我违反一次行不行呢？但他说我不敢，因为我违反了宪法，就违背了我这位总统宣誓的时候庄严的承诺，对不起俄罗斯人民和对不起俄罗斯国家，所以我只能严格按照宪法办事，尽管受宪法的约束不舒服，很严格。但是宪法是对于我们民族和未来的一个保障。我觉得从这样一个角度来思考的话，我们可以看出，宪法对于控制公权力的设置，实际上是对于国家安全的保障。

5、宪法是维护国家核心利益的基础与保障

当然现代的宪法，除了保障人权之外，还要维护国家的核心利益。国家的主权、领土完整、国家统一，国家的基本的制度，包括国家的指导思想，党的领导，都写在宪法上。因此我们捍卫了宪法，实际上是捍卫了国家最核心的利益。如果我们认为这个宪法不重要，或者是需要的时候用它，不需要的时候不要它，恰恰会损害我们国家的核心利益。我们面临相当多的问题，我觉得我们需要反思，为什么香港回归十多年，长大的大学生成为占中的主体，他们的心中缺乏国家的观念，缺乏祖国的观念。我们给香港那么多的支持，但是主权回归了，心没有回归。所以怎样把这个国家的意思，国家的元素，国家统一的理念，灌输给年轻的一代，包括内地年轻的一代。面对新疆问题、西藏问题的时候，我们也要考虑，那是我们国家的核心利益，但如何维护，光靠经济上资源满足，人的心没有回到国家的利益、国家的观念的时候，国家的核心利益也会受到损害的。国家的核心利益如何维护？在这个问题上，我觉得现在的宪法发挥着越来越重要的作用。

6.宪法是爱国主义的基本内容与形式

为什么各个国家都强调宪法权威呢？我觉得宪法是爱国主义的基本内容。爱国主义是现代国家的一个基本品德，爱国主义也是一个国家的未来，那么如何成功地进行爱国主义的教育？不要流于形式，不要灌输式的爱国主义，而是内化于心的爱国主义，真正从心中为这个国家、为这个国家的宪法而自豪，可以犯一些小的错误，但是国家的核心价值问题上，通过爱国主义，通过宪法的教育，能够建立一个道德的防线，我觉得这样我们国家才是安全的。如果我们的90后、80后，缺乏这样一个爱国主义的信念，缺乏对国家的忠诚，国家的认同，尽管我们经济发展很快，但我们的未来也确实令人担忧的。

我们去德国的时候在街头看到一个商店，在玻璃上，他写了德国宪法第一条，按照中国的思维方式，这个好地方应该贴广告挣钱，但这个商场有社会责任，最好的地方腾出来，写一下德国人很自豪的第一条宪法的条文，人的尊严的条文。每次路过这个商场，或者进入商场的所有的人，首先看到这个宪法，那就看到宪法不是高高在上的，宪法自然而然地融入了每个人的生活，是生活的一部分。

国家之间有不同的爱国主义的形式，但是有的时候内涵是一样的。我们作为社会主义中国，作为一个大国，怎么进行成功的爱国主义教育，我觉得结合四中全会的精神，应该也要反复思考。四中全会很多地方强调了法治教育，甚至提出来，把法治教育作为国民的教育，把宪法教育作为党校、行政学院的必修课。过去我们的党校，我们的行政学院，没有把宪法作为一个必修课。我认为领导干部最需要的知识不是刑法知识，更不是婚姻法的知识，需要的是宪法的知识。包括对小学生、初中生、高中生、大学生进行爱国主义教育，对社会的成员进行社会主义核心价值观教育的时候，我认为通过宪法来进行社会主义核心价值观的教育，也许能取得更好的效果。因为富强民主文明已经写进我们宪法的序言里面，和谐还没有写进去。但是我们一般说富强民主文明和谐的社会主义强国。自由平等公正法治都在我们的宪法当中，爱国主义的爱国，那已经成为宪法中的公民义务。作为一个公民，你要爱国，这是一个宪法义务的要求。我觉得建立这样的一种，通过法治、通过宪法来进行社会主义核心价值观教育，也许是比我们传统的社会主义核心价值观的教育，有更好的效果，这是我学习四中全会《决定》的时候，产生的这样一种感想。

（二）宪法为什么具有权威？

宪法之所以有权威，我觉得最重要的规范依据就是它是最高的法律，所有的国家机关和国家生活，都受宪法的约束。因此我们应该理直气壮地坚持宪法至上，宪法根本法具有最高法律效力的这样一个理念。不要在根本法和宪法至上的根本性问题上缺乏自信。因为中国的宪法序言里边明确写道，本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。

概括起来讲，宪法的核心问题就是限制公权力，保障人权。所有的公权力来源于宪法。大家看，全国人大的常务委员会的立法权也是写在宪法上的职权里边，国务院是什么机关，它应该有什么职权也写在宪法上。你看哪一个权力不是写在宪法上？包括地方各级人大、政府、法院、检察院的权力都是来自于宪法。因为宪法是根本法，宪法赋予这些国家机关的这些权力。因此宪法高于权力，包括政治权威、个人权威和制度权威。同时宪法控制公权力，我想这是宪法的一个基本的价值。

三、 我国法治与宪法发展面临哪些挑战？

那么有了这样一个基本共识以后，我们再看一下，我们目前法治与宪法的发展，正面临什么样的挑战。

（一）宪法虚无主义导致对宪法文本的普遍不尊重

宪法的虚无主义仍然是我们法治建设和宪法发展的最大的障碍。法治虚无主义、宪法虚无主义，把宪法当作工具，宪法当作手段，把法治作为一个管老百姓的规范，而不认为它是限制公权力，保障人权的价值理念，这种倾向，这种价值观，我觉得仍然是存在的。如果我们不尊重宪法文本，不尊重我们之前的历史，也就是不尊重我们的传统、我们的文化、我们的道德。如果问一般的公民，你是否读过宪法，从我们问卷调查的范围内看，只19%是读过，读过一部分的38%，加在一起大概50%。

（二）公务员，特别是一些高级干部的宪法理念脆弱，宪法意识淡薄，没有树立宪法权威

但是更令人担忧的是，我们的一些高级干部的宪法理念非常脆弱，宪法意识非常淡薄。在关系到国家核心价值观的问题上，缺乏对自己国家宪法的自信，以导致了社会价值观的混乱，没有树立宪法权威，社会上不按照宪法办事，违宪的现象还是大量存在的。正是因为违宪现象的大量存在，导致了宪法或者法治无法成为一种公共生活，无法为群体的生活方式，提供一个合理的期待。

我们做了一个问卷调查，大概这样几个问题，比如问在你的工作当中，联系最密切的法律是什么？选择宪法的大概13%左右，这个可以理解，检察官主要是跟刑法、刑事打交道，人大工作的同志主要跟人大法打交道，法院也是一个刑法、民法等等。但是整个公民都有，你是用哪个法律，你执行什么政策，基本的要求就是应该有一个宪法的意识，宪法的观点。这样你才能判断，在案件当中，你所使用的法律是否合乎宪法，是不是存在法律之间的冲突？人大的同志，你有了这种宪法意识，宪法观念，宪法的判断，你才能发现，人大制定的比如规范性的文件，拥有立法权的地方性法规是不是违背宪法。我觉得所有的公权力都和宪法有密切关系，但中国很奇怪，我们很少从宪法角度来看待问题。你怎么发现办案当中，你所使用的法律可能会发生冲突呢？当你有宪法意识、宪法观念的时候才能发现。

第二个问卷，主要看一下我们的高级公务员、领导干部对宪法的理念到底是怎么样。2008年一次，2012年一次，同样的题目。我们看到我们的宪法意识并不是很强的。大部分的公务员认为宪法是规定国家基本制度，如果司法考试的话，你说宪法规定国家基本制度也没有错，因为宪法确实规定了国家的根本制度和基本制度，但是宪法最重要的作用，不在于规定国家基本制度，而是限制公权力，但是我们问卷调查的1200人里边，真正认为宪法是限制国家权利，从这样的角度来理解宪法的不到10%，而且2008年的时候9.3%，2012年的时候又下落到3.9%。这也说明我们宪法的教育存在一些缺陷，可能过分地强调了宪法作为国家治理和国家基本制度的作用，没有强调宪法是限制权力的，同时也保障权利。

（三）公民的基本权利救济没有得到应有的重视，社会整体信任度下降，人权保障观念还需要加强

这是我们做过的一个调查。根本宪法在公民权益保护方面“根本不起作用”，或者“基本不起作用”的加在一起，大概是29%。“作为不大”的大概是50%，比较符合中国的实际。就是说我们的宪法缺乏对公民权利的有效保护，公民在实际生活当中，感受不到宪法能够保护我。所以如何完善公民的基本权利救济，仍然是四中全会以后，我们要面临的一个新的课题。

宪法自身的实践性和审查机制还需要加强

我们宪法的保障制度没有有效地发挥作用。上午我们在中国检察院开会的时候，我们也提了一个建议。根据《立法法》的规定，最高人民法院、最高人民检察院等五个国家机关，可以对国务院的行政法规以下的规范性文件，提出违宪、违法审查的要求。但立法法颁布十年，我们没有提出过一起违宪、违法审查的要求。

到2013年底，全国人大接受了备案审查的数量是非常大的。我们有一个统计数字：到2013年底，全国人大常务委员会累计收到的备案的规范性文件，行政法规是502件，地方性法规是22253件，司法解释189件。但是没有一起是我们看到的，就是在备案审核当中违宪违法而废除或者变更或者撤销的。更没有看到最高法院、最高检察院提出违宪、违法要求的一个案例。公民个人根据《立法法》规定提出违宪违法审查建议的，一共是1137件，但是我们也没有看到公开的答复或者处理的。

如果我们控制了行政法规以下的规范性文件，中国的违宪审查制度也会形成我们的经验、我们的特色，这一点上我们的确不能采取德国式的宪法法院，采取美国式的司法审查，不适合中国人民代表大会制度。但人民代表大会制度下，根据宪法和立法法的规定，我们完全可以启动中国特色的违宪审查制度，但是我们目前缺乏这样的一种观念。

所以公众对中国的违宪审查不满意，就是因为我们没有实践，我想这是我们要加强的。其实我们目前的改革当中，有些是我们已有的制度，已有的规定，没有有效得到实施。所以建设法治国家，我个人始终主张，我们不要在法治之外，我们首先回到宪法回到法律，把宪法和法律已有的规定和规范充分地落实，这样推动中国法治是有希望的。如果已有的法律的资源，我们不充分地利用，已有的法律规范我们不充分发挥作用，老是在法律之外通过别的手段来解决问题，反而不利于树立法治的权威。

所以我们正在学习四中全会的《决定》，我个人有一个学术观点。我仔细地分类了一下四中全会提出180项改革，这个听起来数量很大，我们要进行180项改革。有可能出现一种不正确的理解，说，四中全会提出来180项改革，也涉及到我这个部门的工作，我要等待180项改革完成以后再进行，已有的有效的政策，有效的法律，暂时停止，或者不严格按照法律办事，等待改革的新的精神，这是一种理解，我认为不正确的。四中全会在推进法治方面，首先是让我们用法治的精神做好我们的工作，法律上明确规定的，政策上明确规定的，我们严格按照政策和法律办事，这就是依法治国，这就是法治的思维。如果都停下来等待全面深化改革小组制定了改革的政策我们再执行，这不符合法治要求。因为四中全会的《决定》也好，全面深化改革领导小组的决定也好，毕竟它不是法律，它要转换为法律以后，才成为我们遵循的法律规则。而且全面深化改革小组，它强调一个原则，就是总书记讲的，重大改革于法有据。所以它推出的很多改革，不是通过法律的修改或者立法，或者法律解释的方式来推动的，所以跟我们目前遵循的法律原则，法律的规定是没有矛盾的。

四中全会强调，依法独立行使检察权、审判权，这是现行宪法明确规定的一个原则。比如宪法第126条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这个原则在四中全会得到了进一步强调，但它不是新的规则，也不是新的精神。比如审判独立的原则、权力制约的原则，我觉得都是有法律规定的。还有一个最近大家可能关注度比较高的，《决定》提出以审判为中心的诉讼制度改革。有些检察院的同志就问，以审判为中心是不是削弱了检察机关的作用？我觉得并没有削弱，因为中国宪法135条明确规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。制约是重点，配合是严格按照法定程序办事，分工是宪法把侦查权给公安机关，把法律监督权和公诉权给检查院，人民法院就是审判机关。三个机关在宪法上做了一个权力的划分，这就是分工。

所以结合宪法的规定来看待四中全会的一些提法的话，也许我们能够找到一些规范的依据。

  四、 如何树立宪法权威，推进法治中国建设？

最后一个问题，我想讲一下，宪法这么重要，四中全会强调了宪法重要性，如何树立宪法权威呢？我有这样几个思考，供各位领导参考。

首先我们怎么看待习近平总书记的法治理论或者是法治观？习近平总书记对法治问题做了很多论述，我个人把它概括为：他强调宪法来治理国家，他强调法治思维，他强调宪法教育，他强调司法的公正公平，他强调司法的人权保护，他强调权力制约和监督。这个大体上可以概括，习近平总书记包括这一届的领导集体和四中全会强调的一种理念。那么树立宪法权威，目标明确，理念也明确，但是如何树立？

（一）从国家发展战略高度全面实施宪法，健全宪法监督制度

四中全会《决定》里边，特别强调了宪法监督制度。法治权威能不能树立，首先要看宪法有没有权威，必须把树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项，抓紧抓好，切实在宪法实施的监督上下功夫。最近，最高人民法院原院长肖扬，讲了一个很重要的观点。他说处理一起违宪案件，比一千次法治宣传效果更好。就是你说了一千次宪法怎么重要，违宪现象是宪法权威最大的一种损害，但是你一次都没有抓违宪的案件，违宪的法规，我们怎么相信呢？所以肖院长的观点就是说，你抓一次违宪的规范或者违宪的行为，大家对宪法的认识就不一样了。

我个人认为，可能需要在全国人大设立一个宪法委员会。其实这个设立没有任何障碍，全国人民代表大会有专门委员会，现在有9个专门委员会，很多学者建议再设立第10个专门委员会，就叫中华人民共和国全国人民代表大会宪法委员会或者宪法监督委员会，既不修改宪法又不修改法律。如果不愿意的话，也可以把现在的法律委员会改成宪法和法律委员会，就是违宪的规范性文件的审查得有一个机关专门来抓。实践表明，需要一个专门的机构。所以我们希望，四中全会以后，在宪法监督机制和程序方面有实质性的进展。

另外，我个人认为，我们可能会改变过去频繁修改宪法的运行机制，能用解释来解决的我们就解释宪法，让民众真正对宪法的稳定性有内心的确认和信心。我们从2004年到今天，我们已经10年没有修改宪法，但中国经济仍然蓬勃发展，中国的政治也发展，中国的国力也是强大。所以修改宪法，不是一个宪法运行的唯一形式。我个人的估计是，我们会尽快制定一个宪法解释程序法，加强对宪法解释和法律解释的机制，降低法律修改的频率，尽可能采取稳定的方式来推进我们宪法的运行。

另外，要强调备案审查的制度，大家知道，这也是下了很大的决心，设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度。今年的12月4日我们大家一起期待，共和国的第一个宪法日，我也期待我们的国家领导人能够在宪法日发表宪法日第一个讲话。在世界上会产生很好的影响，国家领导人在宪法日发表讲话，会让民众对宪法更有信心。尽管宪法节日是一个形式，但是宪法价值的维护和权威的提高，恰恰需要这种形式。所以有关部门正在设计，如何隆重地纪念国家宪法日。

还有一个很重要的制度是宪法宣誓制度，我们也正在制定宪法宣誓法，或者宪法宣誓的决定，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。所以我们也正在设计，向宪法宣誓，把宪法挂在墙上还是手里拿着宪法文本，怎么确定？宣誓词到底怎么样写？我觉得这也是很鼓舞人心的，我个人是觉得，我们也不能过分地强调宪法宣誓制度的作用，宣誓的时候一回事，宣誓以后另外一回事。心中有宪法、有人民、有国家的核心价值观，你不宣誓仍然是忠诚于宪法，忠诚于人民和国家的。如果你心中没有宪法，只是为了形式，宣誓之后出门就忘记了。所以怎么样把这个宪法日，宪法宣誓制度真正内化为每个公职人员职业道德的约束，形成一个宪法文化、法治文化，我觉得这是最根本的。

（二）应当从国家治理体系现代化高度，进一步提高对宪法重要性的认识，坚持“依宪治国”的理念

我想这是我们四中全会强调的核心的精神，我前面已经谈到了，大家看到从04年，12年、14年，胡锦涛总书记、习近平总书记，都强调过依法治国，依宪治国，依宪执政，这是我们执政党的执政理念，我认为这是很有勇气的，很有智慧的，关键是依宪执政怎么样落实。

(三）正确理解宪法与党的关系，坚持“依宪执政”理念，落实“党坚持在宪法法律范围内活动”

要正确理解宪法和党的关系，真正落实“党坚持在宪法法律范围内活动”的原则，我觉得这是一个根本，执政党的一切活动都在宪法和法律范围内进行，我们强调执政的有效性和宪法权威是相统一的。我们不要有这样的一种认识，好像是强调宪法权威的话，就削弱了党的领导，强调党的权威，就好像是削弱了宪法，其实两者是一致的。根据总书记的讲话和四中全会的精神，我们应该要有统一的思想。就是说宪法的权威、尊严，关系党和人民的尊严，宪法有没有得到有效地实施，也关系到人民的利益能不能得到有效保障。因此党的权威、人民的利益和宪法的权威是相统一的。

我觉得四中全会对党的领导和依法治国，包括宪法的关系做了精辟的论述，我们要认真学习，深刻领会，付诸实践。

（四）加强宪法实施，应当强化宪法监督机制

树立宪法权威，还应该强化宪法监督机制。这个我前面已经谈到了，要坚决纠正违宪违法行为，违宪违法行为类型是不一样的。首先要尊重规则，凡是违反宪法的行为不能做，违反宪法的话不能讲。

我们有一些基本的制度，我们首先要把它的作用发挥好，不要老是盯着美国怎么样、德国怎么样、法国怎么样。我们是中国，我们是在中国土地上进行宪法的发展，我们面对中国的宪法问题，怎样用中国的宪法、中国的宪法理论来解决中国面对的宪法问题？这是一个问题。一个基本原则就是坚持从中国实际出发。

（五）坚持法治共识，切实落实《决定》精神

学习四中全会《决定》，要坚持法治的共识，用历史发展的眼光来看法治，已经形成的共识我们不要回过头再争论。

同时要坚持改革的合法性。在用法治来治理的时候，也要警惕表面上看是法治，但实际上是人治的做法。真正致力于建设法治文化，让法治成为人们的一种基本的生活方式。

（六）以宪法思维研究、解决中国社会发展面临的重大问题

《决定》强调用法治思维来解决中国社会的问题，法治思维的基础是宪法思维，所以领导干部处理问题的时候，也要树立宪法的思维。《决定》对国家行政机关提出了一些新的课题，对法院、检察院、公安机关也提出了新的课题，对党委如何依宪执政提出了新的课题，对我们大学的教育，特别是国民教育中，如何进行宪法教育，法治教育，让我们的青年心中真的有国家的理念、国家的观念。《决定》也提出了依法治军的明确命题。依法治国、依宪执政和依法治军，其中有些理念是相通的，但是有些是基于不同国家机关的性质，在《决定》的落实方面，也有一些不同的要求。比如说法院、检察院、公安机关，我认为有些是法律和宪法明确规定的，有些是重申了宪法和法律的要求，真正改革的空间是有限的。

结束语

通过宪法凝聚共识，从法治大国走向法治强国。

中国法治发展到今天，取得了很大的成就，特别是立法方面的成就是很大的，这是大家公认的，但是大家不满意的地方是有法律但是法律没有得到很好的实施。为什么法律没有得到很好地实施，就是因为宪法没有得到很好地实施。所有的法律都是来自于宪法，宪法是立法的基础。因此我的结论是，通过宪法来凝聚社会共识，从法治大国走向法治强国。

可以这样来概括，法治是中国社会健康发展的最大公约数，利益多样化的社会，更需要法治作为最大的公约数。我们是一个法治大国，法律很多，法官、检察官、律师按照人口的比例的话，我们不是很多，但是总人数上我们是最多的。而且法学院也是世界上最多的，我们有630多个法学院，但是我们还不是法治强国。是不是法治强国的核心标准就是：第一，宪法法律有没有权威；第二，法治是不是成为人们基本的生活方式；第三，法官、检察官是否具有独立的审判权、检察权。

法治的核心基础是宪法的全面实施，而宪法要全面实施，必须要保证宪法至上，而宪法至上要看执政党是否尊重宪法，因为执政党对宪法的态度，尊重宪法的程度，决定着中国未来能否建成法治强国。

以上是我学习四中全会《决定》的一些感想，都是我作为一个学者的不成熟想法，欢迎大家批评指正，谢谢大家！