混业经营趋势下我国金融监管面临的挑战与选择

    来源：岁月联盟
    作者：姜伟
    时间：2010-06-26
    

　[摘要] 本文评析了混业经营趋势下我国业监管所面对的主要问题，介绍并评价了目前世界上主要采用三种金融监管模式，在此基础之上，笔者创新性地提出了我国金融业未来采用分业监管基础上的统一监管模式的构想。
　　[关键词] 金融监管 混业经营 统一监管
　　
　　一、引言
　　金融是的核心。1720年, 英国《泡沫法案》(The Bubble Act) 颁布，标志着金融监管*制度形成。一般认为, 金融监管与一般公共监管的理论基础是大体相同的, 它可以形容为：为防止金融市场失效而产生的连锁负外部效应, 进而危及宏观经济的稳健。自20世纪80年代以来，自由化、一体化以及信息技术的进步使西方主要发达国家国家金融体系发生了深刻的变革，普遍进行了金融监管结构改革，形成了结构明晰、分工明确、协调合作的适应金融业创新的新型监管结构。我国加入WTO后，金融对外开放的步伐明显加快，取得了举世瞩目的成就，从2006 年1 月起, 我国对外开放全部的金融服务市场。然而，随着国际金融综合化、一体化的发展和我国改革开放的深入推进，金融业的混业经营有着不可逆转的趋势，这对我国对现行的“分业经营、分业监管”体制提出了严峻的挑战。面对挑战，如何加强和创新我国金融监管工作，提高金融监管效率，增强金融竞争力，有效防范和化解金融风险，成为需要我们正视和思考的重要课题。
　　二、我国金融业监管的现状评析
　　20世纪80年代以来，世界经济和金融的不稳定性日渐突出，加强对金融机构的监督管理，维护整个金融体系的安全与稳定，已成为各国政府、金融管理当局的共识。我国的金融监管是伴随着金融业改革发展的深入，逐步成长、发展和壮大的。大体上经历了以下几个主要阶段：
　　第一阶段：1985年～1993年，中央银行行使金融监管职能的起步阶段。
　　这一阶段是人民银行专门行使中央银行职能的初期，是主要依靠行政手段管理金融的一段时期。 在这一时期，中国人民银行的工作重心是放在改革和完善信贷资金管理体制、加强中央银行的宏观调控上， 对中央银行金融监管工作重视不够，金融监管的作用发挥不是很理想。
　　第二阶段：1994年～1997年，金融监管进入有法可依阶段。
　　1994年各级人民银行按照中央指示，切实加强金融监管，严肃查处了一批越权批设金融机构、擅自提高利率、非法开办外汇期货市场及个别地方出现的非法集资等问题。中央银行从监管实践中深深体会到，要保证金融监管的权威性和超脱性，切实增强监管实效，维护良好的金融秩序，必须使金融监管有法可依，以为保障。开展依法监管，才能取得好的监管效果，因此，于1994年我国先后颁布《外资金融机构管理条例》、《金融机构管理规定》等金融监管法规。1995年，全国人大先后通过了《中国人民银行法》《商业银行法》《票据法》《保险法》 《担保法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》等金融法律。两年时间我国金融法制建设大发展的时期，标志着我国金融监管开始走上有法可依的轨道。
　　第三阶段：1998年至今，金融监管体制改革深化阶段。
　　这一时期金融分业经营、分业监管体制进一步完善，中国证监会、保监会、银监会相继成立、分别负责证券业、保险业、银行业的监管。人民银行承担各类银行、信用社和信托投资公司等非银行金融机构的监管，1999年，中国人民银行管理体制进行了重大改革，撤销了省级分行，建立了9个跨省区分行，中央银行依法履行金融监管职责的独立性得到了进一步增强。
　　经过20多年的建设和改革，我国金融市场的规模日益壮大，金融市场运作、监管等方面的理论研究水平和实践能力不断加强，同时，我国政府在国内金融市场逐步发展的同时也营造了一个比较稳定、相对有效的金融监管架构，形成了以财政部、中央银行、银监会、保监会、证监会、以及各行业自律组织（官方性质）等为主的金融监管架构。各金融监管机构的职权划分情况参见下表。

 
　　结合表我们不难看出，由于我国当前的金融业以分业经营为基本运作形式，因而便出现了分业监管的监管架构的现状。我国选择目前的分业监管体制，是在我国金融业整体水平较低，为有效控制金融风险而在实行金融业分业经营的现实基础之上产生的。这种体制对提高监管对象的专业化，监管的连续和细致，风险的预警和化解有独到的效果。
　　三、混业经营给金融监管部门带来的新挑战
　　美国于1999年正式出台并实施了《金融服务现代化法案》，标志着整个国际金融体系开始由分业经营走向混业经营，基于金融产品和金融机构之间的界线随着金融体系的发展和成熟而日渐模糊（Richard K. Ambrams And Michael W. Taylor, 2000）。而我国自东南亚金融危机之后，为了确保金融体系的安全与稳定、完善金融风险管理体系，加快了金融监管体系的改革步伐，在不断完善金融监管法制、改进监管手段的基础上，对金融监管的组织框架进行了重大调整，相继成立了证监会、保监会和银监会，形成银行、证券与保险分业监管的格局。然而随着我国金融体系市场化改革的逐步深入及入世后金融市场的全面开放，金融机构的多元化、国际化经营趋势日益增强，使分业监管格局下的金融稳定性面临严峻挑战。2003 年修订实施的《商业银行法》第四十三条已修改为:“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和投资。国家另有规定的除外。”这项修改虽然确定了我国金融业在短期内仍然继续实行分业经营，但显然已经为金融机构今后的混业经营留下了适当的发展空间。
　　我国现行的金融监管组织体系是以金融行业划分的分业监管模式，银监会、证监会、保监会分别对银行业、证券业、保险业实施监管。这种监管模式有利于明确监管者职责，提高监管的专业化技术，集中控制金融市场风险。但是，“分业经营、分业监管”体制也存在着自身不可消除的缺陷。另外，虽然我国金融业目前实行的是严格的分业监管，但是银行、保险与证券等业务之间已经出现了相互渗透的现象，同时国内也出现了一些混业经营的金融控股集团，如光大集团控股光大银行、光大证券公司、光大永明保险公司、光大国际信托投资公司，这对分业监管提出了新的挑战。面对混业经营的趋势，我国采用的分业监管所面临的主要问题有：
　　1.采用“分业经营、分业监管”的优点之一是使各类金融机构的业务更加专业，这样既便于内部管理又有利于货币当局的外部监管, 可以从总体上提高金融机构的运营质量，降低系统性金融风险。但是随着金融业的蓬勃发展，银行、证券、保险之间的业务交叉削弱了分业监管的业务基础，使得原有的以机构类型确定监管对象和领域的监管模式难以发挥作用，银行、信托、证券、保险业之间资金和业务往来日益密切，增加了分业监管的难度，使得原有的金融体系的运营管理模式不但没有降低系统性金融风险, 反而放大了这种风险。
　　2.金融业是一个有机的整体, 各个金融市场本质上是相互贯通, 彼此相互影响、相互制约、取长补短、共同发展的。现行分业监管过程中，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行管理，这样，当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要经过多个部门长时间的协调才能完成，就会产生较高的协调成本；同时，我国采取严格的“分业经营、分业监管”模式, 实际上是把一个统一的金融市场人为地划分为互不交叉、彼此互不联系的几个市场, 这显然是违背市场, 违背经济运行规律的；由于“三会”彼此地位平等，没有从属关系，各监管者可能对本部门的市场情况考虑的较多，而对相关市场则不太关心，信息沟通和协同监管仍比较有限。

　3.分业监管致使创新力低下。在分业监管模式下，由于各个监管者都选择直接管制的监管方式，对所监管范围内的市场风险过于谨慎，对所有创新产品进行合规性审查，强制金融机构执行其规定的资本要求，从而增加了金融监管的社会成本；而金融机构创新产品研发成本居高不下，同时又需要背负沉重的创新产品审查成本，则倾向于不选择金融创新。
　　由此可见，面对全球金融业混业经营的总体趋势，原有的分业监管的劣势日趋明显的表现出来，我国金融监管体制需要进行及时有效地改革与调整。目前有的学者认为从我国的金融业的阶段来看，虽然我国出现了混业经营的发展趋势，而且也出现了金融控股集团，但金融机构的主业还没有太大的变化，即使在金融控股集团内部，各子机构无论在资金还是在业务方面都存在着较为清晰的界限，因此，认为目前对分业监管体制进行彻底的改革建立统一的综合性监管体制时机尚不成熟，主张形成一系列长期的正式契约安排，保证分业监管体系的程序性协调机制，通过加强监管者之间的协调合作来解决目前分业监管存在的问题。笔者认为，我国的金融业的已经具备了混业经营的能力，这可以从我国政策性批准的多家金融控股集团得到证明。另外，随着全球一体化而产生的全球金融一体化，我国金融采用混业经营势在必行，特别是外资金融机构的不断进入我国，将会使得我国金融企业的由分业经营向混业经营的过渡期进一步缩短，因此，本文认为我国的金融监管体系应尽早适应这一发展趋势。
　　四、金融混业经营监管模式的选择
　　有效的金融监管组织体系应该适应当前的金融业务的经营发展模式，并确保金融系统整体安全和有效。从世界范围来看，迄今为止，一个国家究竟选择何种金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径，没有一个统一的模式，完全取决于其经济、金融运行的内外部环境。美国的金融监管模式经历了由混业经营混业监督管理——分业经营分业监管——混业经营混业监管的发展过程，经历了有初级阶段——发展阶段——高级阶段的发展历程。我国究竟应该选择什么样的监管模式要由我国的具体国情来决定，应该选择以维护金融体系整体稳定和有效为目标的金融监管模式，适应当前混业经营的发展趋势的监管模式。
　　目前主要的金融监管模式有：
　　1.统一监管模式。典型的统一监管模式指对不同的金融行业、金融机构和金融业务均由一个统一的监管机构负责监管。这个监管主体可以是中央银行或其他机构，统一监管模式的优势包括：统一监管可节约技术和人力的投入，大大降低分业管理所产生的部门间信息沟通的成本， 改善分业监管部门之间的协调；同时，统一监管模式提高了金融业的创新能力，统一监管模式可迅速适应新业务，避免监管真空，降低新的系统性风险，也可减少多重监管制度对金融创新的阻碍。统一监管模式的劣势主要有：容易导致官僚主义。因此，就要求监管主体必须建立一个能够使其潜在优势、规模经济等得以最大化，同时又能防止潜在风险的监管组织结构。1996年以后日本和韩国也转向统一监管模式. 1997年英国的金融监管体制改革最为著名，截止目前，实行统一监管的国家主要包括英国、日本、韩国及北欧国家等。
　　2.分业监管模式
　　分业监管模式是在银行、证券和保险三个业务领域内分别设立一个专职的监管机构，负责各行业的审慎监管和业务监管。我国目前采用的监管模式就是典型的分业监管模式，目前分业监管模式较为普遍，实行分业监管较为典型的国家有德国、波兰、。分业监管模式的优点是各个专业监管机构负责不同的监管领域，具有专业化优势，有利于实现监管目标，提高监管效率。分业监管模式的缺点是多重监管机构之间难于协调，可能使得被监管对象有空可钻，逃避监管；多重机构监管体制容易引发的不公平竞争、不一致性、重复或交叉监管和多种分歧等问题不同机构之间互相推卸责任；另外，分业监管各个机构庞大，监管成本较高也是其缺点之一。
　　3.分业监管基础上的统一监管模式
　　这是在金融业混合经营体制下，对完全统一和完全分业监管的一种改进型模式。继续完善金融分业监管体制，创新监管协调制度，建立层次构架分明的金融协调监管机制。目前，在世界范围内，金融合作监管模式正在逐渐形成并有被越来越多国家采纳的趋势。这种模式可按监管机构不完全统一和监管目标不完全统一划分，具体形式有牵头监管和(双峰式) 监管模式。牵头监管即在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制，特别指定一个牵头监管机构负责不同监管主体之间的协调工作，典型国家有巴西。( 双峰式)监管模式是指根据监管目标设立两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险。另一类机构是对不同金融业务经营进行监管，典型代表国家有澳大利亚。分业监管基础上的统一监管模式的特点是即保持了监管机构之间的竞争与制约作用，又发挥各个机构的优势，同时还降低了多重监管机构之间互相协调的成本，提高监管效率，避免出现监管真空或交叉及重复监管。
　　纵观三种监管模式，结合对我国金融业的现状的分析，我们认为分业监管基础上的统一监管模式是我国未来监管体系的较好选择。如下图是我们设计的监管模式图。

 
　　在这种金融监管体制下，在国务院下设立专门的金融监管机构——金融监管局，负责对我国的金融业的营运进行统一监管；在其下保留三个专门监管机构，作为金融业分业监管基础，其中：银监会负责对我国银行业的监管；保监会负责对保险业进行监管；证监会负责对证券业的监管。中国人民银行履行风险监管的职能；将其对银行业的监管权力移交给专门的银行业监管委员会( 银监会) 行使，这有利于中国人民银行从宏观上把握我国的经济金融形势，确保我国各项经济金融目标的实现。另外，各行业的自律性的约束和管理也是必不可少的。这种金融监管模式，发挥了分业监管和统一监管模式的优点，又避免了监管部门各自为政，效率低下的不足，很好地协调了央行和“三会”之间的工作关系，将有效地改变我国目前金融监管中存在的各种弊端，从而明显地提高我国金融业的监管水平和实力，增强我国金融业的国际竞争力。
　　
　　:
　　[1]马方方:金融监管的经济学理论基础及启示.《首都经济贸易大学学报》, 2008, (01)
　　[2]卢玉志郑建中王向东:我国金融业综合经营与监管问题探析《金融理论与实践》, 2008年04期
　　[3]何伟:混业经营趋势下我国金融监管问题探析].《生产力研究》, 2007,(24)
　　[4]吴强:我国金融监管的现状与对策.《金融理论与实践》, 2007,(01)
　　[5]周泉恭王志军:欧盟国家金融监管结构发展分析,《当代财经》,2006年第4期
　　[6]郑瑶李杰:从美国金融监管模式变革看我国金融监管体制的发展方向,《特区经济》,2006年第1期
　　[7]胡庆康陈华龙:混业经营趋势下的我国金融监管改进策略,《上海金融》,2006年第4期
　　[8]蒋海刘少波:信息结构与金融监管激励:一个理论分析框架[J].《南开经济研究》,2004,(03)