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城市货运交通管理政策的评估 反思和重构 史新峰，洪增林 （西北工业大学自动化学院，陕西西安７１００７２） 【摘 要】 文章在分析北京、上海、广州、成都、沈阳和兰州６个中心城市货运交通管理政策的基础上，从 交通流量控制效果和对城市配送影响方面完成对政策效果的评估，并以此为基础反思城市交通发展战略，反思货 运交通政策的制定、实施和评价机制，最后从城市交通发展战略、管理体制机制、政策体系和管理模式四个方面 阐述城市货运交通管理政策重构的思路。 【关键词】城市交通；货物运输；政策评估；政策反思；政策重构 【中图分类号】Ｆ２９９．２３ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１００４—２７６８（２０１５）４—００８９—００４ 一 、 研究背景与综述 交通有关的、不同层次的政策，不仅有利于改善和优化城市 城市货运交通作为城市经济、社会赖以生存和发展的 基本条件之一，是城市交通的一部分，更是城市物流的重要 交通，还能推动和保障城市物流的快速健康发展。因此，有 必要对我国城市货运交通政策进行评估和反思，以期对原 有政策加以改进，实现政策体系的重构。 组成部分。Ⅲ近年来，随着我国城市产业结构的调整以及供 应链管理方式的转变，尤其受网购等电子商务快速发展的 推动，城市货运组织出现多品种、小批量、多批次的ＪＩＴ配送 和直接配送、家庭配送等方式，物流配送量也出现井喷式增 长。城市内开始分布越来越多的货运业务受理点，大量的货 运车辆需要高频率地穿梭进出城区。这在满足城市商业销 二、城市货运交通管理政策的类型与内容 目前的城市货运交通管理措施主要通过“限”，减少白 天特别是高峰时段进入城市中心区的货运车辆数量，同时 希望通过政策约束推动夜间货物运输的发展，均匀交通负 荷，提高道路网络系统的运输效率。城市交通管理部门发布 的货运交通管理政策主要包括：交通限行政策、通行证政策 和货运车辆运营技术规定。 （一）交通限行政策 售、企业生产、家庭消费的物质需求的同时，却加重了已不 堪重负的城市交通。国内很多城市，特别是一些中心城市， 迫于缓堵保畅需要，陆续出台限制货运车辆进城和通行的 有关政策与规定，以期从进城的源头上减少城市货运交通 流量。然而，政策的实施却导致作为物流门到门服务的“最 后一公里”的城市配送受到限制，成为城市物流的短板。单 纯的货运车辆限行政策受到城市物流服务需求主体和广大 城市物流从业者的诟病。 考虑区域分布及城市等级，筛选北京、上海、广州、成 都、沈阳、兰州６个城市为政策分析对象，梳理这些城市的 交通限行政策，发现基本的交通限行类型包括：排放标准限 行、时间限行、区域限行、货车类型限行。其中，对于排放标 准限行，６个城市均出台了禁止黄标车在城市中心区通行的 政策，也要求进入中心城区的货运车辆必须拥有全国环保 目前，国内关于城市货运交通及政策的研究较少，代表 性的研究有：欧开培、卓玺分别以广州、重庆为对象分析货 运车辆对城市交通的影响，并提出应对策略［２－３］；冯浩提出了 城市配送车辆交通管理的发展设想和应对措施 ；戴炜重点 标志或地方环保标志；时间限行、区域限行、货车类型限行 通常是统一进行考虑并制定方案，规定某一个区域或线路 上某类货车的限行时间或进行其它的组合。６个城市因为有 对货物流通中心发展的政策进行论述ｆ５］。国外发达国家的城 市货运交通发展过程表明，实时地制定和完善与城市货运 不同的城市发展定位，也面临着不同交通压力，具体在限行 政策细化方面存在一定的差异。 【收稿日期】２０１４—１０—２８ 【基金项目】陕西省自然科学基金项目（２ｏ１２ＪＱ９ＯＯ４）；教育部人文社科研究立项资助项目（１１ＹＪＣ６３ ＯＯ９４）；西安邮电大学青年教师科研 基金项目（１Ｏ４—０４ ８３） 【作者简介】史新峰（１９８１一），男，陕西户县人，西北工业大学自动化学院博士研究生，研究方向：交通运输规划与管理、物流系统规划 与设计；洪增林（１９６３一），男，甘肃陇西人，博士，西北工业大学自动化学院教授，研究方向：城市经济和土地资源管理。
１．北京。北京的货运交通限行方案包括：（１）四环路 （含）以内道路，６： ００～２３：００禁止载货汽车通行；五环路主 路，６：Ｏ０—２２：Ｏ０，禁止８吨（含）以上载货汽车通行；（２）外 省、区、市载货汽车全天禁止在五环路（含）以内道路行驶， 但为北京运送生产生活物资的外省、区、市载货汽车在办理 进京货运通行证后，准许每天０：００～６：００进入五环路（含） 以内道路行驶；（３）长安街新兴桥至国贸桥昼夜禁止货运机 动车通行。关于其他具体路段对货车的禁限措施，以交通标 志为准。 ２．上海。上海的交通限行方案区别了本市货运机动车和 外省市来沪货运机动车（未取得外省市货运汽车通行证）， 并分别给予不同的限行区域；限行时间较短，两个区域均控 制在７：００～２Ｏ：００。 ３ 广州。广州的交通限行方案相对细致复杂。首先分出 两个不同的区域，并分别从东西南北四个面划定具体范围， 在这两个不同的区域实行不同的限行时间政策；其次，交通 限行时间区考虑了三个时段：早高峰（７： ００ ９：００，所有货 车）、晚高峰（１７：Ｏ０～２Ｏ：ｏ０，所有货车）和７：００～２２：００；再 次，在固定的限行时间内（７：００～２２：Ｏ０），区别了广州市籍号 牌和外市籍号牌，具体限行体现在货车的核定载重量上有 差异。 ４．成都。成都交通限行方案最大的特点是对持有不同道 路行驶证（按照车型及载质量使用规定划分出：Ａ１证、Ａ２ 证、Ｂ１证、Ｂ２证、Ｃ１证、Ｃ２证、Ｄ证、Ｈ证）的货运车辆，在 限行区域上有不同的规定。限行时间上，禁止工作１３的早、 晚高峰时段（７：００—９：００，１７：Ｏ０—２１：００）以及国家法定节、假 日的晚高峰时段（１７：００～２１：００）。 ５．沈阳。在限行区域上，不同的环线内（包括有特殊规定 的街路）对不同类型货车（重型、中型、轻型厢式、微型货运 机动车辆和水泥罐车）有不同的限行政策。在限行时间上， 三环内和二环内只考虑早晚高峰（６：００～９：００、１６：００～１９：００） 限行；一环内及一二环之间部分街路限行时间规定为６：００ — ２２： Ｏ０，轻型厢式、微型货运机动车辆和水泥罐车除早晚高 峰时间外是准许通行的。 ６． 兰州。兰州交通限行方案区分了不同线路和区域，并 给出了相应的限行时间，并对货车核定载重量做了规定。具 体包括：（１）线路一，昼夜２４小时禁止总质量３５吨以上 （含）或４轴以上（含）大型货运机动车通行；（２）区域一，每 １３ ７：００—２４： ００，禁止核载８吨以上（含）或３轴以上（含）大 型货运机动车通行；（３）区域二，每１３ ７：００～２４：００，禁止核 载３吨以上（含）或悬挂大型汽车号牌的货运机动车及大型 专项作业车通行，每１３早、中、晚交通高峰时间，禁止所有货 运机动车通行；（４）区域三，每日７：００～２２：００，禁止核载 ０．７５吨以上（含）货运机动车通行。 （二） 通行证政策 在交通限行政策的基础上，一些城市的城市交通管理 部门出台了城市货运通行证政策，即对从事城市正常生活 运输和必需品运输的机动车按照一定比例核发货运通行 证，允许持有通行证的货运车辆按照限定时问进入城市中 心区相关区域。 １． 北京。北京市对持有北京市号牌货运车辆按比例核发 货运通行证，每三个月换一次；外省、区、市进京的货运 辆，除“绿色通道车辆”（即整车运送鲜活农产品的车辆）和 为北京运送生产生活物资的货车以及邮政专用货车外， 按吨位限制，核发进京货运临时通行证。临时通行证有效期 通常为七天。 ２．上海。上海市对持有上海市号牌货运车辆在每年年底 按比例核发下一年年度货运汽车通行证，并在每年的六川 份换发下半年的货运汽车通行证；对于进入市区运送鲜、活 货物和农副产品，以及许可的大型展销活动展品，载重量为 十吨以下（包括十吨）的外省市货运汽车，出示车辆行驶证、 驾驶证、运送货物到市区的有关证明或送货单，在指定停车 场办理借用“外省市货运汽车通行证”。借用该证时，其 ｉ驶 证由发证部门保存。“外省市货运汽车通行证”必须当ｔｑ 还发证部门。 ３．兰州。兰州市货运车辆通行证发放并不区分号牌属 地，主要是由各禁行区卡口点民警负责审核发放，且属于一 次性临时通行证。发放的对象包括：本市和过境拉运鲜活农 副产品的大型货运机动车、运输抢险救灾、军工、保密物资 等特殊物资的车辆、确需在市区通行的重点工程和特殊用 途大型货运机动车辆。对于邮政专用车辆和往返市区运输 生产、生活物资的大型货运机动车辆，经审核确认后，膻当 及时放行，准许其按照指定路线通行。 ４．其它城市。广州、成都、沈阳等城市由于交通限行时限 主要是在几个交通高峰期，货运车辆在非高峰期是可以在 相关区域通行的。因此，目前还没有实施类似于此京、ｆ 海 和兰州的通行证政策。 另外，一些城市在举办如大型体育赛事、大型展览或交 易会时，会出台临时的交通限行政策，并结合通行汪政策实 施。在２０１０年的第１６届亚运会、第１０届亚残运会期间，广 州市为保障城市运行的重点生产生活物资运输货车核发 “货车单双号通行证”，领有“货车单双号通行证”的货午在 亚运会、亚残运会期间可不受单双号限行措施限制。 （三） 货运车辆运营技术规定 为了提高城市物流配送车辆技术水平，提高运输效率， 降低物流成本，以及减少货运车辆对道路资源的占用，缓解 交通拥堵，上海、 北京率先出台城市货运配送车辆运营技术 规定。 ２００８年５月，上海市出台《城市配送物流车营运技术规 范》（ＪＴＪ０２０－－ ２００８），这是国内首个关于城市配送车辆运营技 术规范的法规。《城市配送物流车营运技术规范》主要针刈‘ 轻型封闭式货车和厢式货车两种车型，规定了车辆的基本 技术条件及特殊条件、车辆维护要求、运输过程控制要求。 除车辆排放必须符合当地法规要求外，在制动等安全性能以 及承载性方面也提出了较高要求，货箱要求封闭、防腐，但 没有对物流配送车辆的尺寸和发动机排量进行特别限制。
２０１０年ｌ２月，北京出台《城市中心城区货运汽车运营 技术要求》（ＤＢ１１／Ｔ７６１－－２０１０），并与２０１１年４月开始实 施。《城市中心城区货运汽车运营技术要求》规定了在北京 城市中心区从事经营性货运汽车的类型及运输范围、技术 要求（包括外观要求、车内要求、动力要求、安全要求以及环 保节能等要求）、标志标识和检验方法等等。截止到２０１４年 ４月１日，对于仍不能符合《城市中心城区货运汽车运营技 术要求》的城市配送车辆，北京公安交通及运管部门将不予 发放通行证和营运证，不得进入北京城市中心区。 三、城市货运交通管理政策的评估 城市货运交通政策的评估，包括评估现行的城市货运 交通政策是否实现了减少白天高峰时段交通流量的控制目 标，还包括对与政策实施密切相关的城市物流配送发展影 响的评估。 （一） 交通流量控制效果 交通限行的确是限制了过境货车和大型货车进入城市 中心区，使得城市中心区大货车数量较少，然而城市物流配 送车流对城市道路交通造成的压力却没有得到有效的缓 解，货运交通流量控制效果欠佳。 从实际情况看，由于限货（限行和通行证政策），使现有 物流配送能力无法真正满足不断增长的货运需求，一些货 运企业索性采用客车运货的方式。像金杯、全顺、南京依维 柯、微型面包车等客运车辆已成为城市配送用车主力车型， 承担着大量的城市物流配送任务，其比例高达６成。即使是 最小的货车它的载货量是１２立方，也相当于４辆金杯车的 载货量。而且一辆货车所占的道路资源远远小于四辆金杯。 因此，造成了城市物流配送车辆数量成倍增加、无效行车里 程加大的结果，进一步加剧了城市交通拥堵。另外，政策要 引导形成的“夜运为主、 昼运为辅”的配送方式，由于缺少具 体的扶持政策，开展并不普遍，货运交通流量实现昼夜均衡 的愿望没有得到实现。 （二） 对城市物流配送的影响 现行的城市货运交通管理政策使得众多的城市配送物 流企业面临车难行的问题，并直接推高了城市物流配送成 本。首先，限行使配送车辆只能夜晚进城，尽管有通行证也 如此，这使得车辆每天几乎有２／３的时间是闲置的，增加配 送公司的运营成本。其次，很多货物要由一个大车分成几十 小车，化整为零地才能完成市内配送，油钱，人工成本都要 涨几倍。再次，根据《中华人民共和国道路交通安全法实施 条例》规定，客车载货属于违规行为，因而有被随时罚款的 可能。最后，出台的货运配送车辆运营技术规定，如果不考 虑增加通行证数量，不出台实质性的鼓励政策，那么不仅不 能解决城市配送车辆面临难题的话，还会因为粘贴绿色标 识、更新车辆，而变相增加了城市配送的成本。 四、城市货运交通管理政策的反思 通过对城市货运交通管理政策的评估，发现政策实施 不仅没有实现对流量进行有效控制的目标，也严重影响城 市物流配送的发展，同时也出现了客运车辆成为城市配送 主力的计划外结果。因此，有必要对现有政策进行反思，分 析出现这些情况的原因。 （一） 重客轻货的城市交通发展战略 城市交通作为城市系统的动态部分， 不仅是人们进行社 会活动和文化交流必不可少的工具，也是实现物质资源流动 的主要途径。然而，从目前公布的一些有关城市交通发展战 略的白皮书，基本的篇幅都是和方便“人”的出行相关，关于 “物”的流通内容却是相当的少，更不用说出台专门的城市 货运交通规划。城市交通发展战略出现了人流与物流地位 待遇不统一的矛盾。落实在城市交通政策方面，表现出对私 人轿车的管制过于宽松，而对货运的扶持过于乏力的情况。 （二） 重交通管理轻综合治理的政策制定机制 城市货运交通管理政策主要是以城市公安交警部门为 主导来制定，并以“车”为管理对象，其核心功能在于保障主 动通行的流畅性。但是，货物运输是以实现“物”的位移为目 标，其核心功能在于保障被动位移的可实现性。因此，产生 了交通管理和运输管理目标相矛盾的情况。交通管理只是 货物运输管理过程的一部分，最终的目的也应是实现货物 的有效转移。所以，城市货运交通政策，宜疏导，忌堵截。货 运交通政策的制定必须跳出单一的交通管理维度，必须增 强城市交通委或者交通局、邮政管理局、城市规划、城管等 部门的话语权，形成多主体参与的政策制定机制。通过综合 治理，即满足货运需求又实现对车流量的有效控制。 （三） 重政策规制轻政策倡导的政策实施机制 城市货运交通政策是一种规制性政策，主要实现对货 物运输从业者及车辆的行为进行规范、限制和约束，这是一 种以城市公安交警部门为主体的自上而下式的政策执行方 式。但是，货运交通涉及货运服务需求企业、物流公司、个体 运输从业者等相关主体，只有靠各利益方主动、积极地执行 政策才能实现政策目标。如提倡夜间送货、配送车辆规范 化、遵守交通规则等方面，必须重视政策倡导，即通过提倡、 学习、宣传使得广大从业者能够认同这种价值观和行为模 式，且使之成为必然。 （四） 重政策输出轻政策效果的政策评价机制 目前的城市货运交通政策管理是以车流量控制效果为 政策评价标准， 侧重政策输出。具体的表征为进城的大货车 少了，城市中心区运行的货运车辆数量少了。然而，实际的 政策效果却是大量的货物通过改装的客车在限行时间进入 到城市中心区，实际的货运交通流量没有减少反而增加，城 市拥堵并没有缓解。同时，城市物流配送需求也没有被有效 满足，形成城市物流“最后一公里”的问题。 五、城市货运交通管理政策的重构 重构不是对原有政策的全盘否定和推倒重来，而是对 原有政策的扬弃，既克服、抛弃原有政策中消极的内容，又 保留和继承原有政策中积极意义的内容，并把它发展到新 的阶段。【６Ｊ 城市货运交通政策的重构可以从城市交通发展战 略、管理体制机制、政策体系和管理模式四个方面着手。 （一） 客货并举。制定城市交通发展战略
正确处理城市配送快速发展与城市交通压力加剧的现 实矛盾，在满足人民群众出行需求的同时，统筹兼顾城市配 送需要，优化城市交通资源配置。『７＿ 首先，通过土地利用规 划，引导商业、工业用地集中，尽量靠近交通干线及货运枢 纽，从而整合货运需求、减少货运交通流和运输距离；其次， 通过合理布局引导在城市边缘区发展综合运输枢纽，减少 进入市区的交通流、方便货物中转、优化城市配送系统货运 交通；再次，制定城市货运系统规划，包括基础设施系统、车 辆运行线路及配送系统、货运停车装卸及交通管理系统规 划等内容；最后，制定货运交通环境规划，即通过制定环保 性货运组织政策（如多式联运方式）、货运车辆技术政策和 交通运行管理措施来实现。【８］ （二）多方联动，完善货运交通管理体制机制 在城市人民政府的统一领导下，构建由与城市货运交 通相关的行政管理部门（包括城市发展改革、交通运输、公 安、工业和信息化、城乡建设、商务、邮政管理等部门）、行业 协会和相关企业主体广泛参与的城市货运交通管理体制。 同时，明确各行政部门职责分工，加强各部门间的协调配 合，形成有效的政府管理机制；城市工商业协会、物流协会 应发挥企业与政府管理部门之间的纽带与桥梁作用，负责 协助行政管理部门制定城市货运发展相关规划，以及建立 与交通行业管理部门之间的信息反馈机制，并提供城市货 运发展所需要的企业及行业发展信息和建议以及反映企业 发展诉求；工商企业、物流企业应遵守相关规划要求及法律 法规形成企业自律。 （三）分类指导。 构建差异化货运交通管理政策体系 结合城市规模、类型、产业结构和交通条件，根据货物 种类、货运方向及线路的特点，制定相应的交通管控措施， 构建差异化货运交通管理政策体系，如图１所示。具体来 说，可以根据不同货物类别构建专业的货运系统，制定货运 交通政策，也可以考虑货物的流向及线路，制定货运交通政 策，或者综合货物种类和货流方向及线路，制定有差异化的 货运交通政策。 图１ 城市货运交通管理政策体系的构建框架图 （四）系统管理。实现交通源与交通流管理的集成 城市交通管理模式包括交通源管理模式和交通流管理 模式，［９ｊ