2014年11月17日 第20期 总第36期

园区如何走出同质化发展的困境

【内容提要】 反思园区经济30余年，不同类型园区在各地蓬勃发展，但问题不断凸显，同质化发展是亟需破解的困境之一。近日，国务院副总理汪洋在全国国家级经济技术开发区工作会议时指出“推动开发区从同质化向差异化转型”。鉴于此，赛迪方略园区经济研究中心认为，园区同质化以产业同质化和政策设计同质化为表现，将影响园区竞争力提升和持续发展，其背后原因主要包括引导不足、信息不畅和参与者急功近利三方面。解决园区同质化问题，应做好园区顶层设计、加强政策分类指导、培育市场化机制、改革考核与利益分配模式、推动园区合作发展。

【关键词】 园区经济 同质发展 差异化转型

园区经济已成为中国经济的重要力量。2013年，国家级经开区实现地区生产总值近7万亿元，占全国GDP的12%；国家级高新区实现地区生产总值约5.8万亿元，占全国GDP的10.2%。抛开已取得业绩，同质发展一直是影响园区持续发展的困境之一，带来了产能过剩、低水平竞争、合作缺失等弊端。同质发展问题亟待破解。

一、园区经济同质发展现象严重

（一）园区陷入“产业—政策”趋同怪圈

园区同质发展主要指不同类型或相同类型园区在功能定位、产业方向、政策设计等方面趋同的现象。例如，以扩大出口贸易、引进外资为主要目的的经开区和以发展高新技术产业、推动国内研发成果转化为目的的高新区的产业特色和发展模式逐渐相同。从地理范围看，园区同质主要包括同区域和跨区域同质。

园区产业方向和产业结构同质化现象突出，主导产业集中于少数产业已是普遍现象。以济南为例，全市各类省级以上园区10个，据报道，2012年，各园区主导产业集中在机械装备、电子信息和食品饮料三个产业，同质化率分别为60%、50%和40%。园区同质发展以产业趋同为主，但政策设计趋同不可忽视。在园区规划层面，各地规划发展的传统产业和新兴产业均出现了相似现象。据报道，全国200多个国家开发区规划，50%有医药园，40%有信息产业园，30%有化工产业园。在具体政策上，各地园区产业发展和招商引资等政策并没有本质区别，其差异主要在优惠力度上，形成了政策的“价格竞争”。实际上，产业趋同与政策趋同是相互叠加循环的，在政策鼓励下，园区集中发展少数产业；而为了吸引企业入驻，各地“拼优惠”，形成恶性循环。

（二）同质发展不利于园区的持续发展

加速产能过剩。目前，产能过剩集中于钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船等传统行业。这些行业往往是各地园区在过去10-20年中纷纷上马的产业，虽然曾经促进了这些产业的发展，但简单重复和缺乏特色细分领域的选择，加速了产能过剩。更应警惕的是，由于各地园区纷纷转投新兴产业，少数新兴产业也出现了产能过剩的情况，太阳能光伏、风机制造和稀土新材料首当其冲。

导致园区低水平竞争。园区产业同质使得区域资源分散，难以有效集聚，这导致企业集中于产业链低端产品的生产，进而转向价格竞争。同时，园区管理者为了吸引企业也将形成政策恶性竞争。例如，南京某区在5平方公里的范围内建设了4个文化产业园，都为综合型园区，未明确定位于文化产业的细分领域，出现了业态重复和企业价格竞争现象；为了吸引企业，个别园区在租金等优惠政策打起价格战，陷入了恶性竞争。

削弱区域竞争力。从区域一体化发展看，一个地区发展潜力的强弱，主要取决于其区内不同城市和园区彼此分工、合作和要素配置与流动的程度，取决于不同区域的功能培育与个性塑造。由于各种类型、各级别的园区产业结构趋同，定位模糊，导致同一地区不同园区趋向相互竞争，既造成了资源浪费，也削弱了园区间相互合作，功能互补的基础条件和可能性，制约了区域整体水平和发展潜力。

二、园区同质发展存在三大原因

（一）产业政策引导不足

不同园区的要素禀赋不同，应选择不同的产业发展方向，并加以差异化的政策引导。以中关村为例，其“一区十六园”的产业发展和空间布局模式依赖于北京丰富的技术与人才资源、覆盖广泛的普惠性政策、以及各行政区、各子园区特色政策的叠加，不能简单地复制到其他地方。由中关村海淀园自身主导的河北秦皇岛、内蒙古赤峰、山东齐河和江苏溧阳四个转移项目在复制过程中也面临诸多困难，何况是其他模仿者提出的“复制中关村”计划呢？

政府是园区的主导者，产业政策引导不足易造成同质化发展。一是部分园区顶层设计不足。由于，缺乏深入思考和系统思维。在规划时，各地园区政府忽视本地现实条件和市场状况，盲目照搬导致产业定位不准。二是规划执行不力。尽管规划合理，但园区管理者在执行规划时缺乏硬性标准，未能严格控制入园产业，导致了产业结构雷同。三是缺乏细化的政策引导。规划需要具体的行动方案和政策支持，部分园区未能进一步推出本地针对性的政策，拿来即用，“纵容”了同质化。

（二）园区信息不畅

园区信息不畅包含两个层面，一是市场信息不畅；二是园区管理信息不畅。信息不畅客观上导致了各地园区在甄别和选择所需发展的产业、制定政策上的趋同现象。

市场信息不畅是指园区及区内企业不能及时获取产业信息和市场供需情况。因此，在政府做产业选择、企业在制定发展方向时容易依赖于中央政府的规划、政策，盲目复制其他地区的样板。园区管理信息不畅是指园区之间缺乏有效的沟通，导致园区各自为政，相互竞争，阻碍了区内产业联系和跨园区联系的可能。有研究表明，2013年贵州省只有少部分园区管理通过互联网同外界进行信息交换，60%左右的园区管理仅仅停留在通电话的基础信息化层面，缺乏共享信息的数据库，造成了园区缺乏特色，缺乏区域经济联系。

（三）参与者忽视长远发展

参与者忽视长远发展是园区同质化不可忽视的原因。由于政府主导园区发展，在较长一段时间内，存在片面追求GDP、财政收入、工业增加值等业绩的现象。因此，在项目选择上，园区政府趋向于选择有利于政绩提高的大项目，重数量轻质量。而能突显政绩的产业往往集中于汽车、化工、电子信息制造等少数产业，部分地区的园区难免不顾自身定位，为大项目你争我抢，造成园区忽略对产业特色和长期竞争力的培育。

此外，由于多数园区仍处于政策驱动阶段，园区门槛相对较低，很多企业入园仅为了追求政策优惠，在各园区政策优惠竞争的助推下，容易出现企业对拥有更优惠政策的园区蜂拥而上的现象。这种短期逐利性，往往使企业忽视园区适合性、忽略市场需求，忽视技术研发，出现低端产品同质竞争，进而导致园区产业的趋同。

三、解决园区同质化的对策建议

（一）做好园区顶层设计

顶层设计是园区走出同质发展的第一步，处于战略层。一要明确转型方向。同质化园区可以向综合化和专精化两个方向转型。综合化指园区进一步吸收整合同质产业，形成区域内综合性的园区。专精化指选定少数差异性产业，沿产业链精深方向发展，形成特色专业化园区。园区应根据发展现状明确转型方向，才能逐步运用各项措施确保走出同质化困境。二要做好发展规划。在明确转型方向的基础上，依托规划做好战略设计：研判园区所处发展阶段和产业趋势；精细化选择产业细分领域；合理安排空间格局。对于先进地区，应以借鉴和学习经验为主，减少规划中盲目复制的现象。例如，苏州宿迁工业园在复制苏州工业园过程中，花了大半年制定规划，通过剖析模式、学习经验，实现差异发展。

（二）加强政策分类指导

政策指导是同质化园区转型的策略层面。对于不同方向和不同阶段的园区，应采取不同的政策手段。避免新建园区同质发展。对此，应严格园区设立标准，减少同质化园区的审批；监督园区严格执行规划，避免规划走偏。依据转型方向对成熟园区进行指导。对于向综合化转型园区，应淡化现有名目的区别，加强统一管理，鼓励优胜劣汰。例如，可探索将经开区和高新区两类发展路径日趋接近的园区纳入相同的申报体系、管理体系，推动园区竞争。而对于向专精化转型园区，应紧扣定位发展产业，明确细分产业领域；量化入园指标，严格筛选企业；允许同质产业退出，“腾笼换鸟”。

（三）培育市场化机制

培育市场化思维是破解同质化的机制保障。探索市场化的园区产业选择机制，在招商引资过程中，鼓励产业链配套招商、以商招商等方式，促进园区产业向专业、特色领域集聚。运用市场机制加强和提高园区管理。政府和园区管理机构应将工作重点转向基础设施和制度体系建设。在此基础上，以政策撬动市场资金，积极推进融资租赁租赁、PE、VC等市场化的支持方式，减少政策性直接补贴，避免政策的“价格竞争”。此外，推动信息化建设，避免因信息不畅造成的园区趋同。运用云计算、大数据、物联网等信息技术，推动智慧园区建设；构建园区产业信息平台，收集与发布产业动态、技术方向和产品供需情况。

（四）改革考核与利益分配模式

改革园区评价考核模式，在考核内容上，应弱化对园区规模、GDP总量、财政收入、企业数量等指标的地位，将考核重点转向园区创新能力、投资环境、品牌建设等方面，避免园区争夺“业绩型”产业。改革利益分配模式，避免园区因政策“价格竞争”导致企业畸形发展。协调发改、经信、商务、国土等部门工作，鼓励省市县政府联合出资，对区域内的园区统一开发建设，并委托专业机构统一规划布局、招商引资和运作管理。

（五）推动园区合作发展

鼓励园区开展多层次全方位合作。首先，建立园区间信息共享平台，以便园区了解区域内其他园区在产业方向、政策制定上的动态，在避免重复建设与恶性竞争同时，为园区合作创造前提条件。其次，推进园区开展业务合作，鼓励区域内工业园区、科技园区、物流园区、出口加工区等不同类型园区集中优势发展、依托专业功能开展业务合作。最后，鼓励具有互补功能的园区合并，依据产业链、资金链和创新链上下游经济联系，合并产业相同或存在互补关系的园区。例如，化工园与轻纺园合并、制造园区区与创意设计园合并，能够有效促进双方的共同发展。