中国计划生育政策的演变

计划生育政策是中国人口政策的核心，它是以马克思主义的人口理论为指导，从中国实际情况出发而提出的政策。这种政策体现着全国人民群众的意志和利益以及社会主义四化建设的需要。

　　中国的计划生育政策经历了反复探索和不断完善的发展过程。这个发展过程，大致可以分为四个阶段。

　　第一个阶段，从新中国建立到五十年代后期，这是人口出生第一次高潮和节制生育呼声第一次起伏时期。

　　新中国建立以后，由于国内战争刚刚结束，人民需要休养生息。随着民主改革的完成，中国共产党和人民政府面临的首要任务是巩固政权，恢复经济，解决旧社会遗留下的生产凋零、失业、贫困、饥饿和防治疾病等一系列问题。新中国成立之初，美国国务卿艾奇逊说：“中国人口在十八、十九两个世纪里增加了一倍，……。人民的吃饭问题是每个中国政府必然碰到的第一个问题。一直到现在没有一个政府使这个问题得到了解决。”（注转引自毛泽东的《唯心历史观的破产》，见《毛泽东选集》合订本，第1400页。）对于这种否定、怀疑中国革命的谬论，毛泽东在《唯心历史观的破产》一文中予以坚决的驳斥：“中国人口众多是一件极大的好事，再增加多少倍人口也完全有办法，这办法就是生产。西方资产阶级经济学家如象马尔萨斯者流所谓食物增加赶不上人口增加的一套谬论，不但被马克思主义者早已从理论上驳斥得干干净净，而且已被革命后的苏联和中国解放区的事实所完全驳倒。”“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。我们是艾奇逊反革命理论的驳斥者，我们相信革命能改变一切，一个人口众多、物产丰富、生活优裕、文化昌盛的新中国，不要很久就可以到来，一切悲观论调是完全没有根据的。”（注转引自毛泽东的《唯心历史观的破产》，见《毛泽东选集》（合订本），人民出版社1964年版，第1400、1401页。）毛泽东的这些论述，给当时怀疑新政权是否能够医治好旧社会遗留下来的创伤和认为人口太多因而悲观的人们以信心和力量。这种信心和力量是刚刚站起来的中国人民所十分需要的，上述论点在鼓舞全国人民奋力解决当时面临的主要任务上起了重要作用。但是上述论点也包含了忽视人口控制的因素，特别是这个论点后来被一些人所误用，据以反对节制人口的正确主张，导致片面的、错误的人口理论曾盛行一时，直接、间接影响了计划生育政策的制定和执行，放松了对急剧增长的人口的控制，这种消极的后果是很严重的。

　　经济恢复时期和第一个五年计划时期，中国国民经济很快得到恢复和发展。经济迅速发展，刺激了生育率的上升，特别是处于小生产状态的、以手工劳动为主的农业生产发展需要增加劳动力，封建社会长期形成的多子多福的落后生育观又顽强地在生育上表现其作用，同时这一时期许多严重危害人民健康的疾病得到良好控制，人口死亡率特别是婴儿死亡率大幅度下降，这样人口的自然增长率迅猛上升。对于这种转变，当时缺乏正确的认识和研究，对社会主义人口规律就是人口不断迅速增长的片面观点，缺乏清醒的认识，甚至认为中国人口迅速增长是社会繁荣和生活改善的标志。因此，对于人口的发展不仅没有及时采取有计划的控制政策，而且还采取了一系列直接间接鼓励盲目生育的行政、经济措施，如严格限制人工流产和禁止做绝育手术的规定，对多子女的职工实行经常性的困难补助，等等。

　　一九五三年中国进行了第一次全国人口普查工作，普查的结果表明，新中国建立后的四年净增加人口4600多万。这样，人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显露出来。中国共产党和人民政府开始注意到控制人口盲目增长的必要性。这一时期随着建设事业的发展，城市就业人数迅速增加，特别是妇女就业人数的迅速增加，使许多家庭要求减轻多子女的拖累，缓和多子女同父母亲的学习、工作、健康以及改善家庭生活之间的矛盾。同时城市人民群众随着文化水平的提高，要求节育的人也逐渐增多。在这种情况下，一九五三年八月，政务院批准了卫生部关于《避孕及人工流产法》。一九五四年十二月中共中央在北京召开了节育问题座谈会。会后由一些有关部门负责人组成节育问题研究小组。刘少奇在节育问题座谈会上明确指出：“现在我们要肯定一点，党是赞成节育的，要适当提倡，不要反对。”（注《人民日报》社论，1957年3月5日。）一九五五年三月，中共中央发出了《关于控制人口问题的指示》。一九五六年毛泽东亲自主持制定的《全国农业发展纲要（草案）》中提出：“除了少数民族的地区以外，在一切人口稠密的地方，宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。”周恩来在一九五六年九月二十七日《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》中指出：“为了保护妇女和儿童，很好地教养后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制。”（注《中国共产党第八次全国代表大会文献》，第148页。）一九五七年二月，毛泽东在最高国务会议上提出了：“人类要控制自己，做到有计划地增长。”“计划生育，也来个十年规划。……人类在生育上头完全是无政府状态，自己不能控制自己。将来要做到完全有计划的生育，没有一个社会力量，不是大家同意，不是大家一起来做，那是不行的。”（注毛泽东：《做革命的促进派》，《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第471页。）当时着名的经济学家马寅初和邵力子以及一些其他学者，也先后提出过控制人口增长的主张。马寅初一九五七年二月在最高国务会议上和六月在第一届人民代表大会第四次会议上，先后提出了他对人口问题的主张，发表了“新人口论”。他根据一九五三年全国人口普查的资料客观地估量了中国人口发展的态势，分析了人口增长过快与资金积累、轻工业原料生产、粮食生产以及科学研究之间的一系列矛盾，提出了控制人口数量和提高人口质量的主张。当时有关人口政策的思想开始活跃起来，节育工作在一部分城市初步开展起来。

　　但是，到一九五七年下半年，反右斗争开始了，由于“左”的思潮影响，不久斗争出现了扩大化倾向，把马寅初等人的人口观点及其他学者主张节制生育的观点与马尔萨斯主义等同看待，展开了批判，指责马寅初等人的观点是见口不见手的“人口论”。这种“左”倾的人口观点，不讲人既是生产者又是消费者的二重性，片面夸大了人作为生产者的一面，片面宣扬所谓“人手论”。“人多好”的观点一时统治了人口理论界。这种错误的观点，严重影响了人口政策，放纵了人口的盲目增长。

　　从一九五〇年到一九五七年的八年间，全国共增加人口10500万，年平均递增率达22.4‰。每年约出生2000万人以上，总和生育率达到6，人口出生率达30‰以上。这是新中国人口发展的第一个高潮期，也是中国计划生育政策的酝酿时期。

　　第二阶段，从五十年代后期到六十年代末期，这是计划生育被重新提起但随即遭受“文化大革命”动乱严重破坏的时期。

　　一九五九年到一九六一年，国民经济发生了严重困难，人口增长速度大幅度下降。一九六二年以后，随着国民经济状况的好转，人口出现了补偿性的生育高潮。一九六二年人口出生率达到37.01‰，一九六三年更高达43.37‰。人口这种盲目高速增长，再度引起国家的关注。

　　一九六二年底，中共中央和国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，提出：在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐步走向有计划的状态，这是社会主义建设中既定的政策。（注《健康报》（计划生育版），1984年9月28日。）一九六三年十月，中共中央批转了国务院在第二次城市工作会议上的决定，提出“中央和地方都要成立计划生育委员会，具体领导这方面的工作”。并提出在几个方面积极开展计划生育工作，如：加强群众运动；加强技术指导；积极组织避孕药具的科学研制和供应；有关部门适当修改不利于计划生育的规定；提倡晚婚等等。在许多大中城市，计划生育工作初步开展起来，人口出生率和自然增长率都有所下降。

　　一九六四年七月，中国进行了第二次全国人口普查，普查结果是全国总人口达到69458万多人。人口基数的增大使国家进一步重视了计划生育工作，认为开展计划生育工作对有计划地进行经济建设，保障妇女儿童健康和适当安排群众生活，具有重要意义，是一件有关国计民生的大事。与此同时，国务院决定成立了国务院计划生育办公室，开始将计划生育工作纳入政府工作议程。一九六五年，中国共产党和人民政府提出一系列控制人口增长的政策和措施，如：提倡制造口服避孕药并免费发放，提高节育技术，卫生工作和计划生育工作相结合，加强计划生育工作的宣传教育和技术指导，计划生育与改善人民生活和合理安排劳动力一起抓，并提出人口增长目标。当时普遍宣传的口号：“一个不少，两个正好，三个多了”。

　　计划生育工作刚刚开展起来，“文化大革命”动乱开始了。这种动乱对计划生育工作也有严重的干扰和破坏。动乱期间，虽然国家对控制人口增长问题也相应采取了一些措施，许多群众根据本身的需要和利益仍在实行计划生育，但是由于各级领导机关受冲击，各项正确的政策制度受到破坏，从总体上看，在计划生育工作领域也不例外地出现了无政府主义盛行的局面，这导致生育上的无政府状态和人口增长的失控。

　　六十年代，中国人口平均增长的速度很快，从一九六二年到一九七〇年，全国人口年平均递增率达26‰，总和生育率为5.91，九年共净增加人口17000万，这是新中国第二个人口出生高潮期。

　　第三阶段，从七十年代初到七十年代末，这是计划生育政策取得显着成效时期。

　　一九七〇年以后，周恩来克服重重困难，顶住“四人帮”的干扰和破坏，做了大量的工作，为中国计划生育工作打下了一定基础，人口出生率开始逐年下降。一九七一年国务院批转了卫生部、商业部、燃化部《关于做好计划生育工作的报告》，提出：除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，把晚婚和计划生育变成城乡广大群众的自觉行动，力争在“四五”期间城市人口自然增长率降到千分之十左右，农村降到千分之十五以内。当时再次提出了“一个不少，两个正好，三个多了”、一对夫妇有两个孩子为最理想的计划生育要求。一九七三年国务院成立了计划生育领导小组。在计划生育宣传教育上，提出了“晚、稀、少”的口号。为了便利群众节育，全国免费发放避孕药具。同年，在周恩来主持的全国计划工作会议上，第一次把人口增长指标纳入了国民经济计划。

　　这一时期，中国计划生育工作在制定、落实政策措施上，有了新进展，后期人口理论工作也开始打破万马齐喑的沉闷局面；

　　逐步修改了一些不利于计划生育的政策和规定，制定了一些有利于控制人口增长的政策和法规，国家法律明确规定：“国家提倡和推行计划生育”；

　　调整和充实了各级计划生育工作组织，配备了专业干部，总结了历年来开展计划生育工作的经验；

　　进一步加强了计划生育科研机构和技术队伍，加强了避孕药具的生产和供应；

　　政府提出奖励只生育一个孩子的夫妇，提出加强社会保险，做好妇幼保健和老年人福利工作，以巩固计划生育的成果；

　　马克思主义人口理论开始得到较广泛的传播，全国和一些地方相继举办人口理论学习班和研讨会，为计划生育工作的开展，在思想和理论上做了有益的工作。

　　这个时期，虽然各项工作都受到林彪和四人帮反革命集团的干扰和破坏，受到“左”倾思潮的影响，但是粉碎“四人帮”以后，由于中共中央及时采取了一些有效的政策措施，各地的计划生育工作在逐步走向正规化方面毕竟有所前进，特别是控制人口增长的重要性日益明显，城乡人民，尤其是城市中有日益增多的人逐步认识到了控制人口增长对国家、集体、个人的利害关系，比较自觉地接受了计划生育思想。因此，动乱中仍取得了一定的成果。人口出生率由一九六六年至一九七〇年的年平均34.4‰下降到一九七一年至一九七八年的24.16‰。同期，总和生育率由5.91下降到3.94，女性平均初婚年龄由20.11岁上升到21.56岁。

　　第四阶段，一九七九年以后，计划生育进入一个新阶段。

　　中国对于如何解决自己的人口问题，经过了三十年的正反两方面的实践和认识，直到中国共产党的十一届三中全会，才在总结经验教训的基础上，从中国的国情出发，进一步明确了计划生育政策的指导思想，并把计划生育提到国策的高度。就计划生育政策的理论基础来说，这一时期明确了两种生产的理论是马克思主义历史唯物主义的基本理论，是指导中国人口政策的理论基础，肯定和推行了“两种生产一起抓”的经验。

　　中国共产党的第十二次代表大会在提出中国新时期的总任务、总目标同时，提出了本世纪末把人口控制在12亿的目标。为使人口的增长同经济和社会发展计划相适应，国家采取并逐步完善了一系列的政策、措施：

　　一九七九年第五届全国人民代表大会第二次会议提出：“鼓励一对夫妇只生育一个孩子”，一九八〇年中共中央提出：计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生育一个孩子；

　　一九八〇年九月，中共中央、国务院发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，从思想上、理论上阐述了计划生育的迫切性和重要性。号召全体共产党员、共青团员和全体干部，带头实行计划生育，提倡一对夫妇只生育一个孩子。这表明了中国共产党和人民政府对控制中国人口增长，加速现代化建设的坚定决心；

　　一九八〇年九月，第五届全国人民代表大会第三次会议通过了新的《婚姻法》，第十二条规定：“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”还规定了青年的最低结婚年龄：“男不得早于二十二周岁，女不得早于二十周岁。晚婚晚育应予鼓励。”新婚姻法还对优生优育问题作了规定；

　　一九八二年十二月，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中规定：“第二十五条国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”“第四十九条婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。夫妻双方有实行计划生育的义务。”宪法中还规定：国务院和县级以上地方各级人民政府，依照法律规定的权限，领导和管理计划生育工作；

　　提出“两种生产一起抓”。《国民经济和社会发展第六个五年计划（一九八一至一九八五）》中规定：“严格控制人口的增长，妥善安排城镇劳动力的就业，在生产发展和劳动生产率提高的基础上，使城乡人民的物质和文化生活继续得到改善。”国家同时还提出，把计划生育纳入建设社会主义两个文明的内容，人口发展计划列入社会长远发展规划，并开展人口发展趋势预报工作；

　　在人口学研究和计划生育领域对内、对外实行开放政策。

　　一九八四年，中共中央在深刻地分析了当时中国计划生育工作实际情况后，强调指出，要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上。做到既要有效地控制人口，又要密切党群关系，促进安定团结。为进一步完善计划生育具体政策，中共中央提出，在继续提倡一对夫妇只生育一个孩子的同时，在农村继续有控制地放宽一些，有特殊困难的家庭，经过批准可以生二胎；但要坚决堵住大口子，即严禁超计划的二胎和多胎。对少数民族的生育政策，也作了明确规定。在执行中，根据不同地区的经济、文化条件、人口构成和计划生育工作开展情况，从实际出发，因人因地制宜，实行分类指导。具体要求上，农村比城市宽，边远、人口稀少地区比人口密集的地方宽，少数民族比汉族宽。有特殊情况的，如双方为独生子女结婚的、第一个孩子为非遗传性残疾的、夫妇为归国华侨的、农村中确有实际困难并愿意生育两个孩子的育龄夫妇，都可以有计划地安排生育第二个孩子。生育政策的这种调整，有利于计划生育制度趋于完善。

　　两年多来，各地本着计划生育工作服务于、服从于四化建设的需要，进行了完善计划生育政策的试点工作。关于“开小口子”，有如下几种情况：规定若干条可以生二胎；照顾独生子女户再生一个，间隔多年再安排生二胎；降低多胎率的同时开放二胎；按经济地理条件规定不同的生育政策要求；晚婚晚育加间隔；少数民族和华侨执行特殊的生育政策。实践证明，根据中共中央关于生育政策要缓和渐变的思想，从实际出发，做到既要有效地控制人口，又要密切党群关系，促进安定团结，合情合理，群众拥护。

　　从一九七九年到一九八五年，这七年人口出生率平均稳定在19‰左右，自然增长率稳定在12.5‰左右，总和生育率为2.3左右。如果按一九七〇年中国妇女总和生育率水平来计算，从一九七一年到一九八五年共少生约2亿多个孩子，其中一九七九年以后占一半。中国生育率迅速下降这一事实已经被全世界公认，一个经济文化还不发达的社会主义国家，在不到一代人的时间内，生育率已经接近更替水平，这是举世公认的巨大成就。

　　三十多年来，中国的计划生育政策经历了不断发展、完善和提高的过程。实践证明，在社会主义条件下，实行计划生育控制人口增长，是完全可以办到的，关键在于对计划生育要有一个正确的认识，要排除各种错误思潮的干扰，要坚定不移地把它当作长期战略任务来对待，并在广泛宣传教育的基础上，采取行政的、经济的、立法的综合措施来促其实现。同时也应该看到，中国的计划生育工作虽然取得了很大成绩，但是由于人口基数大、年龄构成轻，五十年代和六十年代两次人口出生高峰中生育的人，已经进入和将要进入婚育年龄期，人口出生率的继续降低会遇到更大困难，如果稍一松懈，人口自然增长率很快就会回升。针对这种情况，应该认真总结过去计划生育工作的经验和教训，进一步改进、完善计划生育政策，充分发挥社会主义制度在这方面的优越性。