浅析中国农业政策

农业是一门弱质产业。农业的生产经营周期一般很长，农业的收成情况很大程度上取决于自然要素，所以农业经营既面临着难以预测的自然风险，又面临着较大的市场风险；另一方面，由于受到农业科技进步缓慢、农业生产中要素的投入的数量受到限制等原因，农业的劳动生产率一般要低于第二和第三产业。我国是一个发展中国家，又是一个农业大国，所以有必要关注农业，积极的探索新的农业政策，促进农村经济的持续健康发展。

一、中国农业政策发展历程：

农业政策是在社会主义经济建设实践基础上产生，并得到不断发展和完善，是我们党长期领导社会主义新农村建设实践的经验总结。我国的农业政策从改革开放之后主要分为四个阶段。

（一）构建基本经营制度

这一阶段的时间跨度是1978—1984年。这一阶段是中国农村经济发展的重要转折时期，农业政策的主要内容是推行家庭承包经营制度，改革创新农村经济组织，重构农村微观经营主体。

改革开放以前旧的农村经济体制对农民完全没有任何的吸引力，农业生产效率低下。实行工分分配的制度安排使得劳动者只注重劳动数量而不注重劳动的质量。这使得农业成为国民经济中最薄弱的一环，农民的温饱问题都没有得到解决。在这种情况下，农民自发地开始进行了“包产到户”和“包干到户”，承包给农业生产和农民生活带来了生机和希望。于是中央在1980年出台了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，在政策上明确提出了在农业领域普遍建立各种形式的生产责任制。为了解决旧体制废除后出现的新情况和新问题，我国又从政策上引导建立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1983年底，全国农村基本实行了双层经营体制。1984年，中央明确提出农村土地承包期一般在15年以上。家庭承包责任制的普遍推行，动摇和瓦解了人民公社体制的基础。家庭承包责任制的实施，确立了农户经营主体地位，再造了农村经济的微观经营主体，克服了原来制度的低效率，极大程度上调动了广大农民生产的积极性，促进了农村经济的发展。[1]

在这一阶段，农业政策主要是围绕恢复和发展农村经济来展开的，政策调整的目标是为了变革现有的农村经济体制，激发农民生产的积极性，促进农村经济的发展。中央出台了以土地政策和农户的经营政策为核心的多项具体政策，这些政策对当时的农业的恢复和发展起到了关键性的作用，最大限度的代表了农民的利益。

（二）引入市场机制

这一阶段的时间跨度是1985—1991年。随着家庭承包经营制度的确立，我国农产品供给不足的局面已经发生了改变。农业政策的重点也从生产领域转向了流通领域，国家加大力度调整农产品的流通体制，培育农产品市场，调整农村产业结构，在农村的经济发展中引入了市场机制。

改革开放以前，由于农产品的供给长期不足，为了保障城镇居民的食品供应，我国实行了农产品统购统销制度。随着我国粮食产量的不断提升，农产品的供给压力大大降低，这为改革农产品统购统销制度创造了条件。于是我国加快了农产品流通体制改革的步伐。于是中央发布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况分别实行合同订购和市场收购。[2]随着农产品产量的快速增长，国家开始积极推进农业和农村产业结构的调整，一方面鼓励发展多种经营，优化种植业结构，促进农林牧渔全面发展；另一方面鼓励农民从事工商业等非农产业活动和发展乡镇企业。经过这一时期的改革和发展，市场机制逐渐被引入到了农业和农村的经济中，并且发挥了越来越重要的作用。农产品流通实施建设不断加强，农产品市场日趋完善，这为农业和农村经济全面向市场经济过渡奠定了基础。

（三）建立市场经济体制

这一阶段的时间跨度是1992-2000年。随着建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，我国农业政策的核心是围绕健全农产品市场体系，利用市场机制全面取代计划调节手段。

这一时期农业政策的总目标是推进农业和农村现代化进程，实现农村经济由计划向市场的转变。1992年以后，农村改革进入了稳定基本政策，向建立社会主义市场经济体制方向深化改革的新阶段。此阶段的农业政策主要包括以下几个方面：一是通过立法手段稳定农村基本经营制度，并在土地承包期15年到期后，继续延长保持30年不变。二是对粮食和棉花等主要的农产品的流通体制进行一系列改革，尝试建立与社会主义市场经济体制相适应的农产品流通体制。三是加快结构调整和体制创新，促进乡镇企业快速发展。四是加强对农业的宏观调控，建立粮食等主要农产品的专项储备制度、风险基金制度和农产品保护价收购制度，进一步加强对农业的综合开发。五是推进农业结构战略性调整。

（四）促进工农、城乡协调发展

这一阶段的时间跨度是2000年至今。这一阶段中央的农业政策的取向是统筹城乡发展，让农民共享改革发展成果。这一时期政策以农村税费改革和建设社会主义新农村为中心，推动城乡经济社会统筹，着力增加农民收入，提高农村综合生产能力，展开农村综合改革。

在此期间，多个中央一号文件分别以促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、加强农业基础建设、促进农业稳定发展农民持续增收、 加大统筹城乡发展力度为主题，根据“三农”现状逐步调整政策总体要求，深化统筹城乡发展战略。具体来说统筹城乡发展战略在农业政策中主要体现在以下几个方面：第一“多予”的范围在扩大，力度在加强。“多予”的实质在于调节国民收入的分配格局，使得国民收入和社会资源的分配向“三农”倾斜。二是农村税费改革。农村税费改革于2000 年在安徽省进行试点，2003 年在全国推开。用于支持乡村公共事业的“三提五统”等制度外筹资方式被纳入到制度内的税收范围、 取消农村义务工和积累工,。从制度上堵住了乱收费、 乱集资和乱罚款等漏洞。2004 年开始试点取消农业税,当年农业税税率总体上降低一个百分点，取消除烟叶外的农业特产税，到 2006 年农业税全面取消。三是国家对“三农”财政投入的政策规定更加具体，投入规模逐年增加。四是逐步加强农业和农村基础设施建设。五是发展农村社会事业，更加关注民生。[3]

二、中国农业政策存在的问题：

在当前中国农业的发展机遇与挑战并存的背景下，中国农业支持政策主要采取的是对贸易没有或只有轻微扭曲作用的“绿箱”政策和微量许可政策，并且许多“黄箱”政策也不具扭曲作用。总体而言，中国实施的农业支持政策促进了农业的发展和农民增收，中央财政对农业进行的种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴，对调动农民务农种粮积极性发挥了积极作用，但是同时中国农业支持政策也存在着诸多问题。

（一）政府对农业财政支持不足

中国政府对农业的财政投入不足，财政对农业的支持和补贴一般通过流通渠道进行间接补贴，不能较好调动农民的生产积极性，并造成农业资金严重流失现象，制约了农业可持续性的发展，影响了农民收入的增加。中国对农业科研与技术推广的投入比较低，对农户进行专门的知识和技能的培训力度还不大。中国科技成果转化率只有４０％，而发达国家的科技成果转化率已经达到了８０％以上。中国农业科研投资强度为０．７％，远低于全国科研投资强度１．７％的水平，而其中政府农业科研投资强度为０．６５％，低于政府科研投资强度０．８％的水平。[4]同时一些区县财政困难使配套的资金难以到位，财政支农的资金稳定增长的基础还不牢固。财政支持的资金实行分块的管理，部门之间不能实现有效的配合，大大降低了资金的作用。财政审批还存在盲目性和随意性，一些项目偏离了农户的真正的需求。

（二）农业保险体系不完善

发达国家的农业保险体系都比较完善，促进了农业的可持续发展。而中国目前尚缺乏有效的农业保险体系，无论是面对全球性的金融危机，还是近几年也不断出现的地震、雪灾等自然灾害和食品安全事件。中国农业保险的功能性作用远未得到充分发挥，影响了农业的有效生产和发展。而且我国的农业保险补贴仅仅是对农业保险保费的补贴缺少对农业保险经办机构管理费用的补贴和一些政策性的减免税措施。

（三）农业支持政策立法滞后

发达国家的农业支持政策一般采取立法形式，而中国农业政策缺乏法律基础。支持农业的法律体系不完善，一般都由政府颁发相关政令，并未以法律形式确立下来，各个部门在制定农业政策时也缺乏整体性，从而影响了农业政策实施的效果。

三、中国农业政策发展方向

中国农业依然是弱质产业、农村基础依然薄弱、农民群体弱势，城乡关系不协调的因素依然存在。近期中国农业政策的总体走向是：继续深化统筹城乡发展战略，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。[5]中国农业政策将主要围绕以下几方面进行演进：

（一）进一步完善农业投入补贴政策

我们要尽快的建立起一套适合我们国情的农业补贴的法律体系，对农业补贴的对象、范围、方式、项目等进行明确的规定，使得各项的农业补贴有法可依，保证我国的补贴政策顺利的进行。要适时扩大补贴的范围，提高补贴的水平。我国当前农业补贴侧重于主要粮食种类的生产，价格支持政策也主要集中于粮食主产区，补贴的种类和范围比较的狭窄，对农户来说收益有限。改进农业补贴的实施方式，尽量的做到公平和效率的统一。我们要以不会被削减的“绿箱”补贴政策为以后发展的重要措施。这不仅仅是因为“绿箱”政策可以免于被削减，从而成为可以长期使用，还因为它存在很大的创新空间。我们“黄箱”政策还有一定的空间，要充分的利用好这%的“黄箱”比例。在最低收购价政策上，进一步探索最低收购价的形成机制，缩小最低收购价定得过低或过高的政策偏差，提高政策实施效果。在农业基础设施建设、农村社会事业、农村生态环境保护等方面，除了加大投入力度外，按照全面统筹、次第有序、重点突破的方式逐步完善农业投入和补贴政策体系。

（二）加快转变农业增长方式

依靠科技进步推动农业发展，推进农业经营体制机制创新。转变农业增长方式是促进农村经济的发展和提高农民收益的根本途径。依靠科学技术，强化农业发展的科技支撑，同时配套措施转移农村剩余劳动力，推动土地承包经营权自愿、有偿、合法流转，发展多种形式的适度规模经营。家庭经营要向采用先进科学技术和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平。统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展各种农业社会化服务组织，着力提高组织化程度。[6]推进农业经营体制机制创新，为促进农业增长方式转变扫除各类障碍，加快发展现代农业步伐。

（三）保护农业产业安全

1、加强对农业产业安全管理

农业产业安全管理的当务之急是加强外资进入我国涉农领域的监管。因此，要对对外资进入我国农产品生产、流通、加工等环节的情况，以及在种子、化肥等农资经营领域，进行全面调查，结合各行业的具体特点分析评估外资的潜在风险，在此基础上，建立健全农产品流通、加工领域和农资领域的外资准入制度，明确外资通过并购或其他方式控制国内涉农企业的审查范围和程序。

2、加大对农业产业链的整合力度

鼓励我国涉农企业通过兼并、收购等方式实现联合，培育和组建一批具有较强竞争力的大型农业综合企业集团。鼓励涉农企业对产业链上下游的整合，对农产品加工企业的原料基地建设从税收、信贷等方面进行支持。 加快发展农民专业合作社，提高农业生产的组织化程度。大力发展行业协会，发挥其在协调农产品种植、流通、加工等方面的作用。

3、改善农产品贸易条件

建立独立的国际农业信息收集、研究和发布体系，为企业从事农产品贸易提供指导。积极参与世贸组织农业贸易谈判，进一步开展区域和双边贸易谈判，增强对国际规则的发言权和影响力，为我国农产品贸易创造良好的国际环境。积极培养熟悉各类交易市场的游戏规则及具体操作的贸易人才，提高应对国际农产品市场复杂形势的能力。尽快制定建立农产品进口战略机制，依托我国作为农业大国、回旋余地较大的优势，提高农产品进口的经济效率。

（四）兼顾城乡公平，更多关注乡村民生

在充分考虑各地经济发展水平的基础上兼顾城乡公平，以人为本，更多关注乡村民生。主要内容包括：加快城镇化进程，加强城镇建设，完善城镇功能，为离土离乡的农民提供舒适的容身之所。统筹城乡产业布局，提高城乡分工协作水平，强化城乡经济互动，调整城乡产业收益分配格局。继续加强农村基础设施建设，优先推进农田水利设施建设，大力发展民生水利，深化水利改革，促进水利可持续发展。保障农民收入获取能力持续提高，协调城镇建设与农地占用冲突,提高征地补偿标准，合理安置失地农民，防止地方政府通过征地剥削农民。加强人才培养基地建设，为农村创造高级生产要素。统筹城乡教育，改革重点中学和高校招生录取制度，保证教育公平发展。深入探索农村医疗、养老、低保及进城务工人员就业、工伤、生育、子女教育等社会保障制度建设，解决养老保险关系跨社保统筹地区转移接续问题。治理农村环境，严惩城市向农村转移污染的行为。

（五）深化改革，统筹管理

基本走向是消除制约农业农村经济发展的制度性障碍，完善农村基本经营制度，建立高效运转的农业管理体系。深化户籍制度改革，取消各种对农民的歧视性政策，确保城乡居民在各方面享有同等待遇。进一步打破城乡分割的体制，促进生产要素在城乡间合理流动,强化城乡经济互动。全面推进农村综合改革，探索乡村债务新型管理办法。完善党和政府主导的维护群众权益机制，着力解决农民对抗性冲突问题。稳步推进集体林权制度改革，支持发展林农专业合作组织。整合行政资源，转变政府职能，不断提高为“三农”服务的水平。

参考文献

[1]周建华.陈亚平.农业政策与法规[M].广州：华南理工大学出版社.

[2]李建平.构建中国农业支持保护政策体系的思考[J].河北经贸大学学报.2009(1).61-66

[3]程国强.中国农业政策的支持水平与结构特征[J].发展研究.2011(9).77-80

[4]白凌子.农业支持政策的国内外比较研究.北京农学院学报.2013(3).37-41

[5]孔祥智.何安华.城乡统筹与农业增长方式转变：2001-2010年的中国农业政策.教学与研究.2011(3).5-13

[6]张珂垒.日本构建发展现代农业政策体系及其对我国的启示.科技与经济.2008(6).39-41