毕 业 论 文

题 目： 中国地方政府性债务问题及风险分析

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目 录

1 引言 1

1.1 研究背景 1

1.2 研究内容 1

1.3 文献综述 1

1.4 研究过程和方法 2

2 中国地方政府性债务概述 3

2.1 地方政府性债务的分类 3

2.2 当前地方政府性债务特点 3

3 中国地方政府性债务综合分析 4

3.1 地方政府性债务规模分析 4

3.2 地方政府性债务结构分析 7

3.3 地方政府性债务暴露的问题及风险分析 10

4 中国地方政府性债务问题及风险形成原因分析 13

4.1 地方融资平台的不规范管理 13

4.2 政治激励的影响 13

4.3 地方政府的预算软约束 14

4.4 财权与事权不匹配 15

5 中国地方政府性债务问题及风险应对措施 15

5.1 短期措施 16

5.2 长期措施 16

结 论 19

参 考 文 献 20

致 谢 21

1 引言

1.1 研究背景

2008年全球金融危机爆发以来，中国政府为了保持经济的稳定增长，实施了4万亿投救市计划，其主要目的是通过加大政府投资保证经济稳增长。但是事实情况是：在积极财政的影响下，地方政府通过大量举债的方式投资于城市基础建设，致使地方政府性债务规模呈现“爆炸性”增长。同时在扭曲的激励制度下，大量投资是重复和低效的，地方政府已经面临严重的债务危机。值得关注的是，偿债资金及融资本金主要来自于土地出让金，即我们所说的“土地财政”。这势必又引发了新的问题，即地方政府的支出对“土地财政”越发依赖，而土地作为是一种不可持续的有限资源，因此在这种模式下政府的偿债能力是不能被保证的，在未来可能会形成财政危机和政府的信用危机，最终由系统性金融风险演变为财政风险。同时鉴于中国未来三年经济下行压力非常大的情况，央行表示未来的2年依然会实行积极的财政政策，3至5年基建投资仍是主要投资方向。这表明未来的3至5年内中国经济的增长点仍然是靠政府投资拉动。在此背景下，如何处理好地方政府性债务问题是当下需要亟待解决的关键问题。

1.2 研究内容

我不认同单纯的将风险归结于债务总量过大这一结论,地方政府性债务风险来自于两方面：一方面是债务的总体规模过大，同时透明度低、隐蔽性强，难以有效监管控制；另一方面是地方偿债能力的枯竭，因此简单的限制地方政府举债总量的做法并不可取。本文的主要研究内容为中国地方性债务暴露的问题和风险，希望通过对问题和风险的分析，尝试找出解决政府债务的方法，并给出相应的对策。

1.3 文献综述

范柏乃（2008）地方政府性债务的总体规模已经相当巨大,上升趋势明显,局部风险已经暴露,潜在的风险很大,严重影响地方经济发展,并可能威胁到我国经济安全和社会稳定。对此，控制和化解地方政府性债务风险需要有效的治理对策,如以制定法律法规的形式，规范地方政府的举债行为,同时完善地方政府关于举债的责任机制,从绝对规模上控制地方债务,并建立地方政府偿债机制和债务风险的预警机制等。巴曙松（2009）认为，地方债务风险对中国经济的危害方式，分别是微观和宏观的方式:一是微观上财政危机和银行的信贷危机，这些都有可能成为潜在的风险；二是在进行宏观货币政策调整的过程中，将有可能会被融资平台的大规模借贷行为所制约。 龚强、王俊、贾坤（2010）分析2008年金融危机的爆发导致中国地方融资平台的快速发展，是中国经济复苏起到了积极的作用，同时也产生了亟待解决的新问题。2009年，在积极财政政策的影响下，地方政府融资平台数量持续快速增长，同时受制于管理不规范、运作不透明等因素的影响，地方政府融资平台的风险也不断累积，进而威胁银行信贷资产质量和金融体系的稳健运行。马金华（2010）分析表明，地方政府债务风险是政府危机、社会稳定的隐患。一方面，地方政府债务具有极强的隐蔽性，一旦政务债务危机爆发,公众信心会急剧回落，政府将面临信用危机,在乘数效应的影响下,可能会引发地方经济危机,甚至可能上升为政府的管理危机,从而导致政府公信力完全摧毁。黄芳娜(2010)现阶段中国地方政府债务的显著特点是规模巨大、透明度低、结构复杂,在没有健全完善的制度管理下,债务风险会越来越明显，极有可能爆发债务危机,最终影响经济的发展和社会的稳定。在现实中,以政府管理者的角度分析,政府债务管理制度尚处于摸索阶段,地方政府债务管理薄弱的问题己经成为地方债务风险增强的制度性原因。李经纬（2012）地方政府债务风险成因的研究结论,提出了包括两个层次的风险治理对策:首先是技术性对策；其次是制度性对策。他认为从制度性策略入手可以根治地方政府债务风险,实现制度完善。在面对风险时,在实现合适的制度之前,可以采取各种技术性策略,缓解债务风险,遏制其恶性发展。同时必须筹划实施深层次的制度性对策,治理地方政府债务风险应该标本兼治,双管齐下。

1.4 研究过程和方法

本文在大量阅读硕博论文以及各种经济期刊的基础上，首先对地方政府性债务做了简单概述，在理论上对地方政府性债务做出分析。然后通过实证分析的方法，通过查找大量数据和图表对当下地方债务的规模和结构做出分析，并结合定性与定量相结合的方法对暴露的问题和风险作描述，不过由于数据资料的难以获得，因此定性的分析为主要分析手段。研究过程安排如下：首先在地方政府性债务做概述的前提下，总结当下地方债务的特点，然后在此基础上阐述地方政府性债务的现状。之后通过收集和整理各种数据，然后利用描述统计等基本方法，总结其暴露的问题以及风险形成原因，最后因地制宜的给出相对应的建议。

2 中国地方政府性债务概述

2.1 地方政府性债务的分类

关于政府性债务的统计，一般都使用财政风险矩阵法，这种方法将政府性债务按不同的标准分为两种类型：一种类型为：“显性负债”与“隐性负债”，在此基础上又可以分为“直接负债”与“或有负债”。显性负债指的是由特定法律或者合同确认的政府债务，这些债务是政府必须履行偿还责任的债务。隐性债务是指由于产生债务的原因暂时难以表明或者处于某种考虑意见，处理成非直接或者非公开的债务。直接债务属于任何情况下不可推脱的债务。或有债务是指可能会发生并会形成政府负担的债务，且这种债务产生时的额度并不确定。依据这种框架，可以把我国的地方政府债务划分为四类：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务。

表1 地方政府性债务风险矩阵分类法

分类依据： 世界银行经济学家汉娜提出的财政矩阵分析方法

2.2 当前地方政府性债务特点

1.主要借债主体为地方融资平台。地方政府性债务“井喷期”为2008-2013年，且其主要推动来自于地方融资平台的大规模融资举债进行的城市基础建设投资。地方融资平台是指：由当地政府通过财政拨款、土地使用权、土地出让金等国有资产向融资平台公司注资并发起成立的公司，此类公司在法律意义上有独立的法人资格，其主要功能为承担政府投资项目的融资。

2.债务总量规模过大，负有偿还责任的债务是债务的中主要表现形式。据中国财政部科学研究所统计，2004年地方政府债余额在1万亿元人民币左右，而到了2007年，这一数字增长到4万亿。据国家审计署统计，2010年底，中国地方政府债余额为107174.79亿元，2012年底这一数据增长到158858.32亿元，截至2013年6月底，这一数据为178908.49亿元。2010年到2012年的增长率为48.22%，年均增长率达到19.21%。同时，根据中国审计署2011年和2014年的审计报告，负有偿还性则责任的债务占比超过60%。

3.透明度低、隐蔽性强，监管困难。虽然《担保法》以及《预算法》等相关法律明确规定地方政府不得私自发行债务并禁止向任何经济合同提供担保，但是地方政府在法律允许的框架内做出了两种变通方法，第一就是由中央政府代理发行债务，财政部仅起到代理发行和代理付息的功能，最后的偿还责任实际仍落在地方政府身上；第二就是通过成立地方融资平台，向银行借款或者发行企业债务。地方融资平台有能够直接弥补财政支出不足的优点，因此地方政府举债的主要方式为通过成立地方融资平台变相融资举债。依据债务分类可知，这类债务属于或有债务，特点就是隐蔽性强、透明度低，同时政府作为特殊的借款人，其资金监管十分困难。

4.偿债资金主要为土地出让金。地方政府在巨大的财政支出形成负债面前，通过大量土地让金以及土地抵押贷款的“土地财政”方式作为其主要偿债资金来源，财政支出也越来越依靠“土地财政”，在2013年和2014年两年的偿债高峰期中，受国家宏观调控的影响，土地以及与土地相关的房地产税收收入大幅减少，部分省市已经表现出了偿债能力不足的问题。

3 中国地方政府性债务综合分析

3.1 地方政府性债务规模分析

鉴于地方政府性债务透明度下、隐秘性极强的特点，截至本文成文为止，社会各界均无法对地方债务给出一个准确的数字。因此，我们只能在众多机构中寻找地方债务真正规模的蛛丝马迹。目前，对中国地方债务规模研究比较有影响的机构分别是中国人民银行、中国审计署、高盛银行。下面我们将从上述机构的数据中窥探当前地方政府性债务规模状况。

据中国审计署发布的2013年第32号《全国地方政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，全国地方政府性债务共计174909.2亿元。其整体规模如下图所示：

图1 2013年6月底全国地方政府性债务规模情况

数据来源： 中国审计署2013年第32号审计公告《全国政府性债务审计结果》

其中，在2013年6月底的地方政府性债务余额中，政府的主要负债形式为负有偿还性债务，合计占比为62%，同时结合审计署2010年统计数据，截至2010年底负有偿还规模占总体债务比为62.62%,2012年底负有偿还规模占总体债务比为60.6%。因此仅从债务规模来看，地方债的主要表现形式为负有偿还责任的债务，这表明政府的偿债负担是巨大的。

从整体债务增长速度来看，增长速度主要看两个数据，第一是看地方债务余额增长率，第二是看地方债务余额占GDP增长率，我们就可以明显的看出其增长速度。首先我们分析债务余额增长率。2010年底全国地方债规模为107174.91亿元，截至2012年底这一数据为158858.2亿元，最新数据显示2013年6月底这一数据增长到174909.2亿元。从增长速度看，2010年至2012年，增长速度为48.22%，年均增长率超过20%，其增长速率如下图。

图2 2007-2013年全国地方债务余额增长率

数据来源： 中国审计署 高盛银行 中国人民银行

下面我们来看地方债务余额占GDP比率增长率：

图3 2007-1013年地方债务余额占GDP变化情况

数据来源： 中金公司研究报告 2013年行业动态研究报告 中国审计署

从上面两个增长速率并综合地方债总体规模来分析，我们可以清楚的看到，地方债务余额占GDP的比重是稳步上升趋势。因此无论是从其债务余额增长率还是地方债务占GDP比率来看，地方债务一直保持稳定的增长速度，在宏观经济数据中所占比例也越来越大，如若发生风险，则很可能会引法系统性金融风险。

3.2 地方政府性债务结构分析

3.2.1 从其借债主体分析

1.中国审计署2013年第32号审计公告《全国政府性债务审计结果》显示地方政府性债务借债主体情况如下：

表2 2013年6月底地方债务余额借债主体 单位：亿元

数据来源： 中国审计署2013年第32号审计公告《全国政府性债务审计结果》

从上面的表格可以十分明显的看到地方融资平台融资量几乎占到地方举债量40%。从前文的分析中我们已经得知，2008年后，地方融资平台进入了爆发式膨胀期，据中国审计署报告，截至2013年底，融资平台数量为8576个。

2.中国人民银行对于地方政府性债务的研究成果与数据主要集中在其2011年发布的《2010年中国区域金融运行报告》中。在这份报告中，人民银行专栏强调了融资平台的贷款问题是造成地方债务风险的最主要引致因素。

3.中国银监会对地方融资平台全口径统计下2009年-2013年第一季度分别为7.38万亿、9.12万亿、8.98万亿、9.3万亿、9.5万亿。5年来年均增长率为29.95%，而依据中国银监会这份统计数据，本人结合中国财政部发布的《全国财政收支情况》分析，仅地方融资平台债务余额占当年地方政府财政收入的188.5%。

综合上面三个研究机构的数据我们可以清楚的看到，地方融资平台债务作为地方债务的一部分，占比巨大，说明地方融资平台是地方性债务的举债主体。地方政府性债务风险的也是主要体现在地方融资平台风险上。

3.2.2 从各级地方政府债务规模分布分析

根据中国审计署发布的审计报告，可以分析出地方政府性债务各级分布情况：

图4 2013年6月底各级地方性债务规模情况

数据来源： 中国审计署

从地方政府性债务规模分布情况来看，其主要集中在省市两级政府，主要原因是对于省市级以上政府而言，其财政收入与财政权限较大，同时承担的公共服务也更多，投资责任也更大，相对于县级的经常性支出债务，政府机构必须进行更多的融资进行建设性投资。

3.2.3 地方政府债务资金来源与投向分析

1.从偿债资金来源分析，中国审计报告审计情况如下表所示：

表3 地方政府资金来源分布情况 单位：亿元

数据来源： 中国审计署

从地方政府性债务资金来源，我们可以非常清楚的看到，资金来源主要为银行贷款，约占整体债务余额的60%。其次为BT，即建造转交，由于其不在预算列表中显示，是近来地方政府常用的一种隐蔽性借债方式，但是这种方式采用的是政府担保融资实际上是一种违规操作。虽然从其整表来看，政府借债的资金来源是众多的，但是经过仔细甄别，地方政府的最主要资金来源仍是政策性银行给予的贷款，其次就是采用违规的BT模式。

2.从其资金投向分析从资金支出投向分析，据中国人民统计署统计数据表明：地方债务余额中用于基础设施和公益性项目，例如用于市政建设、土地收储、交通运输和保障性住房等工艺支出占比为86.77%。这些项目的主要特点是建设周期长、收益低。

3.2.4 偿债资金来源分析

依据中国经济研究院2014年最新发布的报告指出地方政府性债务管理问题主要有三个，其中之一就是地方政府性债务对入地出让收入依赖较高，关于这个问题，29个省份中有23个省份审计部门明确将地方政府性债务依赖土地出让收入偿还明确列出，我们将依赖度较高的几个省市列出。

表4 以土地出让作为偿债主要资金来源省市 单位：亿元

数据来源： 中国经济研究院数据整理分析（数据截至2012年底）

首先鉴于各个地方经济水平状况的差异性，本表中列举依据为土地收入偿债额占负有偿还责任债务中比例，而不是土地收入偿债规模。其次本表列举数据并不完整，只是列举了土地偿债比例在40%以上的省市，作为补充，占比在30%以上的省份有17个（含以上，下同），全国29个省份中有23个省份土地偿债比例超过20%。同时中国审计署2013年12月30日发布的审计报告中显示，2011年，有11个省、316个市、316个县承诺以土地出让收入偿还债务额为34865.24亿，占总体偿还债务总额的37.23%。因此我们可以总结出地方偿债资金的主要来源是土地出让收入，即我们所说的“土地财政”。

3.3 地方政府性债务暴露的问题及风险分析

第二部分通过对地方政府性债务的概述并介绍了其当下表现特点，并通过第三部分详细数据列举，了解了政府债务规模以及结构的大致情况，在此基础上对地方政府性债务问题与风险做定性与定量的分析。

3.3.1 地方政府性债务暴露的问题

第一，总体规模过大问题。依据数据分析，在地方政府所有的债务中，负有偿还责任的债务是政府债务的主要形式，由此而引致的问题是政府负担沉重的偿债压力，中国审计署审计结果表明从2012年开始的未来三年，是政府偿还负有债务责任债务的高峰期，其偿还比例分别为22.92%，21.89%，17.06%。同时地方政府债务占GDP比重逐渐增大，其比这将在一定程度上压缩政府的支出空间，制约政府的宏观经济调控能力。

第二，增长率过快，发债超标问题。依据上面的分析，债务的增长远远超过GDP与财政收入的增长速度，而这两个宏观数据是确定政府债务规模适度性的关键数据。据中国财政部统计数据来做比较，2009年中国GDP增长率为8.9%，地方财政收入增长率为13.8%，当年的债务增加率是61.92%，2012年GDP增长率是7.8%，财政收入增长率是16.2%，地方债务的增长率是20%。过快的债务增长率说明政府举债投资的冲动仍在继续，从而导预期债务率明显上升而引起的信用危机以及借新债还旧债的恶性循环模式。

第三，主要集中在省市级政府问题。地方政府性债务主要集中在省市两级政府有客观的因素，首先，省市两级政府所承担的事权较大，公共设施与服务主要由省市级政府承担，这客观上需要更多的支出，其次是为保持经济稳定增长的建设性要求进行大量的融资解决。所带来的问题是，相对于县级政府的经常性开支而言，增收减支限制债务的方法在省市两级政府行不通。因此开辟新的融资渠道是其面对难题。

第四，期限错配问题。由上面的分析我们可以看出地方债务余额投向主要是基础设施的建设，这些项目的投资期限一般很长，投资所需额度大，收益在多年以后才能显现，而偿债任务却在近几年。期限错配的问题是目前地方债务中一个较为明显的问题。

第五，资金来源渠道单一问题。根据数据分析我们可以看出银行贷款的地方债务资金的主要来源，资金主要来自于银行贷款的问题有两个，第一是占用大量的银行贷款，致使银行贷款无法有效的支持民营经济体的发展，这对经济本身是一种伤害行为，第二是银行中大量的资金被政府债务套牢，可能会引发整体社会的流动性风险，这在2013年6月份以及2013年12月份已经出现，即我们所说的“钱荒”。

第六，偿债能力枯竭问题。依据数据分析我们知道，目前地方政府依靠土地出让金偿还债务的依赖是非常大的，首先土地作为一种有限资源，因此依靠土地出让金偿还债务的机制是不可持续的。其次经过分析，土地出让的大部分收入除了偿还债务外，一部分又用来作为资金担保进行再次融资，从而发挥杠杆效应，使地方债务规模越来越大。而政府的主要措施是提高地价以此获得更高额的土地出让收入，并由此陷入恶性循环。

第七，地方融资平台缺乏有效监管的问题。由于地方政府缺乏有效的融资手段，因此采取了变相的手段绕过当前法律政策进行融资，而这种变相的方式就是成立地方融资平台。同时正是由于这种融资方式是地方政府擅自“创新”的，因此形成了对地方融资平台在监督和管理上的失效。导致地方融资平台在举债融资的过程中融资行为极其不规范，如各地举债程序不透明，多头举债、法制缺失、多头管理。不可否认，地方融资平台在解决地方融资问题上体现了积极的作用，对推动地区经济的发展也很有帮助，但作为地方政府主要借债主体，对其缺乏有效的监管的问题十分明显。

3.3.2 地方政府性债务风险分析

第一，财政风险。财政风险主要体现在两个方面，第一是地方债务严重超标，且大部分是以财政收入为担保的，债务问题一旦爆发，造成财政支出瘫痪，大量的财政支出受到严重制约，会引发严重的财政风险。第二是政府为偿还债务而极力推行土的地财政政策导致了政府支出对土地财政的依赖，一旦土地收入下降会导致财政收支风险。

仅仅就数字规模而言，我们并不能直接看出过大规模债务暴露的财政风险，我们还要结合全国GDP，地方政府财政收入与支出等宏观经济数据来看其相对规模。同时在分析的过程当中，恰当的债务风险指标的选取对于风险的分析是十分必要的。