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第２９卷 第１１期 乐山师范学院学报 Ｖｏ１．２９．Ｎｏ．１ １ ２０１４年１１月 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌｅｓｈａｎ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉ ｔｙ ＮＯＶ． ２０１４ 全面深化改革背景下农村多支柱养老保险探究 李 曼，赵鹏程 （西华师范大学管理学院，四川南充６３７００２） 摘要：随着社会改革的纵深发展，农村养老保险制度的改革进入关键时期。然而，单一正式制度的“新型农村养老保险” 不足以解决越来越复杂的农村养老问题。探索构建包括商业保险、家庭保障、个人储蓄、 集体救助、土地保障在内的多支柱养 老保险体系是农村养老保险改革的主流趋势和必然选择。在此过程中， 政府积极履行责任是成功构建农村多支柱养老保险体 系的基础和保证。 关键词：深化改革；农村；多支柱养老保险；政府责任 中图分类号：Ｆ３２３． ８９ 文献标志码： Ａ 文章编号：１００９—８６６６（２０１ ４）１１－００８７—０６ Ｏｎ Ｅｘｐｌｏｒｉｎｇ Ｒｕｒａｌ Ｍｕｌｔｉ－ｐｉｌｌａｒ Ｐｅｎｓｉｏｎ Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ Ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ Ｂａｃｋｇｒｏｕｎｄ ｏｆ Ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｌ ｙ Ｉｎ－ｄｅｐｔｈ Ｒｅｆｏｒｍ ＬＩ Ｍａｎ，ＺＨＡＯ Ｐｅｎｇｃｈｅｎｇ （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｍａｎａｇｍｅｎｔ，Ｃｈｉｎａ Ｗｅｓｔ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｎａｎｃｈｏｎｇ Ｓｉｃｈｕａｎ ６３７００９，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｆｔｅｒ ｔｈｅ ３ｒｄ ｐｌｅｎａｒｙ ｓｅｓｓｉｏｎ ｏｆ １ ８ ｔｈ ＣＰＣ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｃｏｎｇｒｅｓｓ，ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｏｌｄ－ａｇｅ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ ｇｏｅｓ ｉｎｔｏ ａ ｋｅｙ ｐｅｒｉ ｏｄ ｏｆ ｒｅｆｏｒｍ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ａ ｓｉｎｇｌｅ ｆｏｒｍａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ“ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔ ｉｎｓｕｒ— ａｎｃｅ”ｉｓ ｎｏｔ ｅｎｏｕｇｈ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｔｈｅ ｍｏｒｅ ｃｏｍｐｌｅｘ ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｂｕｉｌｄｉｎｇ ａ ｍｕｌｔｉ—ｐｉｌｌａｒ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｓｙｓｔｅｍ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ，ｆａｍｉｌｙ ｓｅｃｕｒｉｔｙ，ｐｅｒｓｏｎａｌ ｓａｖｉｎｇｓ，ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ ａｓ— ｓｉｓｔａｎｃｅ ａｎｄ ｌａｎｄ ｓｅｃｕｒｉｔｙ，ｉｓ ｔｈｅ ｍａｉｎｓｔｒｅａｍ ｔｒｅｎｄ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｅｎｄｏｗｍｅｎｔ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ ａｎ ｉｎｅｖｉｔａｂｌｅ ｃｈｏｉｃｅ．Ｉｎ ｔｈｉｓ ｐｒｏｃｅｓｓ，ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ ｉｓ ｔ ｈｅ ｂａｓｉｓ ａｎｄ ｇｕａｒａｎｔｅｅ ｏｆ ｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｌｙ ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｔｈｅ ｒｕｒａｌ ｍｕｌｔｉ—ｐｉｌｌａｒ ｐｅｎｓｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：Ｉｎ－ｄｅｐｔｈ Ｒｅｆｏｒｍ；Ｃｏｕｎｔｙｒｓｉｄｅ；Ｍｕｌｔｉ—ｐｉｌｌａｒ Ｐｅｎｓｉｏｎ Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ；Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉ ｌ－ ２０１３年１１月９日至１２日，中共中央召开十 出了改革目标，标志着我国改革进入攻坚克难、全 八届三中全会，会议通过的《中共中央关于全面深 面深化的关键时期。 化改革的若干重大问题的 决定》（以下简称 《决 《决定》提出社会保障领域改革的目标是： 逐 定》）就经济体制改革、 社会改革等共６Ｏ个领域提 步实现社会保障的全覆盖，建立更加公平可持续 收稿日期：２０１ ４—０４—２２ 作者简介：李曼（１９９１一），女，四川南充人。西华师范大学硕士研究生，研究方向：社会保障；赵鹏程（１９６２一），男，四川通 江县人。西华师范大学教授，研究方向：教育经济与管理、社会保障。 ８７
的社会保障制度Ｉ１Ｊ。然而受历史二元经济体制的影 响，我国社会保障制度城乡之间发展极不平衡，保 障的覆盖面、待遇水平等差异明显，尤其在养老保 险方面， 农村发展明显落后于城镇，这一现实是制 险体系改革提供了丰富的理论思考和研究视角， 为推动我国养老保险事业的渐进改革提供了参 考。但是，他们的研究大都从宏观视角出发，且把 农村和城镇归在一起进行讨论和研究，在全面深 化改革背景下，面对越来越复杂的养老形势，这样 类似的城乡笼统研究显然违背了具体问题具体分 析的马克思唯物主义研究方法。因此，本文在借鉴 前辈研究成果的基础上，以农村为出发点，重新提 约我国社会保障制度改革向纵深发展的一大瓶 颈。现如今，面临人口老龄化、养老基金个人账户 “空账”运行、基金保值增值压力大等问题使得农 村养老保险的改革面临更大的挑战，其形势更为 复杂， 任务更加艰巨。借鉴城镇养老保险改革的经 验，探索多支柱养老保险体系是未来农村养老保 出了适合农村的多支柱养老保险体系构建的方 案，并为不同类型的农民提供了“养老保险套餐” 险改革的必然选择和主流趋势。 一 、 文献回顾 自世界银行于１９９４年和２００５年分另 提出了 “三支柱”和“五支柱”的养老保险改革方案以来， 我国关于多支柱的养老保险研究不胜枚举。早年 时期的学者林毓铭、龚觉非在《世界呼唤多支柱的 养老保险体系》中提出多支柱养老保险体系的改 革框架是“强制储蓄支柱、再分配支柱和自愿储蓄 支柱”［２１ ，从宏观层面探讨了我国改革多支柱养老 保险体系的思路和框架； 著名学者郑功成在《多支 柱与多层次：中国应对人口老龄化的养老制度出 路》中指出，随着中国老龄化的加剧，以及家庭保 障、土地保障等功能的弱化，建立多支柱与多层次 的养老保险制度是我国养老保险制度改革的必然 出路 ；张本波在《中国多支柱养老服务体系发展 的框架与思路》中从养老服务提供主体多元化的 视角探讨了养老服务的多层次，他认为可以从开 发 “机构养老服务、社区养老服务和家庭养老照 料”三大支柱来构建稳定的养老服务体系ｆ４］ ，具有 一 定的创新性，但其忽略了人口老龄化以及资金 筹集难得问题，不具有可持续性；董克用，孙博在 《多层次到多支柱：养老保保障体系改革再思考》 一 文中从我国面临老龄化和社会转轨的现状出 发，认为我国多支柱的养老保险体系改革应该借 鉴世界银行提出的“五支柱（零支柱、第一支柱、第 二支柱、第三支柱、第四支柱）”模式，并且解释了 “零支柱”的内涵，即“普惠制国民养老金”，不论就 业与否，年满６０岁以上的公民都可享受的养老 金。嘲这在一定程度上丰富了我国改革养老保险体 系的思路和框架。此外，邓大松、蓝霞、冼青华、缪 艳娟等学者也都为构建我国多支柱养老保险的改 革做出了相关的理论和实证研究。 不可否认，上述学者的研究为我国的养老保 ８８ 的组合搭配，具有一定的创新性和实践价值。 二、我国农村养老保险的现状及 其问题 （一）以“新农保”为主的社会养老保险 目前我国农村养老保险制度主要是以２００９ 年９月４日国务院办公厅发布的《国务院关于开 展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发 『２００９］ ３２号）为指导所构建的，也就是我们常说的 “新农保”。相比旧式的以个人缴费为主、 完全个人 账户的农村养老保险，“新农保”在“入口”（养老保 险基金筹集）和“出口”（养老保险待遇给付）两个 方面都从中央和地方两个层次给予了一定补助， 具有两大鲜明的特点： 第一，基金筹集实行以个人缴费、集体补助和 政府补贴相结合的办法，同时地方财政对农民缴 费按不同层次进行补贴，此为所谓的“补入口”； 第二，养老待遇给付实行基础养老金和个人 账户养老金相结合，且由国家财政承担全额支付 最低标准基础养老金的办法，此为所谓的 “补出 口”。嘲 由此可以看出，“新农保”既强调了个人义务， 又明确了政府的责任，在一定程度上缓解了农村 养老保险基金筹集和待遇计发的困难。这种国家 财政补贴下的“基础养老金＋个人账户”模式在农 村的推广有利于新农保“保基本、广覆盖、可持续” 目标的实现。 （二）目前农村养老保险制度存在的问题 新农保制度运行到今天，我们也看到了各种 各样的问题和困难，不利于农村养老保险目标的 实现，主要表现在以下几个方面： １．地方财政筹资困难。按照新农保的要求， “中央确定的基础养老金标准为每人每月５５元。 地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标
准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养 老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。” 这样的制度规定对于大多数地方政府，尤其是西 部地区来说，长期的财政支付和补贴任务加大了 地方财政的困难，越到后来，补贴因资金不足而成 为“纸上谈兵”，养老待遇根本无法按制度设计的 那样及时划拨到农民个人账户。 ２．受到来自人口老龄化的挑战。中国社会科 学院统计显示，２００９年，中国的老龄化比例已达 ８．３％，赶超世界平均水平的７． ５％，人口老龄化加 速发展，并日益呈现老年人口基数大、增长快，高 龄化、 空巢化趋势明显等态势。目前，中国是世界 上唯一一个老年人口超过１亿的国家，且以每年 ３％以上的速度增长，是同期人口增速的五倍多。 预计到２０１５年，老年人口将达到２．１５亿，约占总 人口的１５％。与发达国家人口老龄化特点不同，中 国农村人口老龄化水平高于城镇，绝大部分老年 人生活在农村，早在２０００年的人口普查资料表 示：农村人口的老龄化水平已经超过了城镇，农村 为７．３５％，城镇为６．３０％。［７】 由于城市化进程的加 快，空巢老人、失地农民等特殊群体的养老问题亦 成为农村养老保险制度改革新的挑战。［８１ 养老人口 基数的逐年增长，让农村原本捉襟见肘的养老基 金不堪重负，加之个人账户的“空账”运行，使得新 农保“保基本、广覆盖、可持续”的目标受到挑战， 改革之势迫在眉睫。 ３．缺乏有效的制度衔接。新型农村养老保险 制度在运行过程中自然的会面对与旧式农保制 度、农民工养老保险制度、被征地农民养老保险制 度、城镇职工基本养老保险制度等养老保险制度 的衔接问题。新农保规定“原来已开展以个人缴费 为主、完全个人账户农村社会养老保险（以下称老 农保）的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题 的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点 地区，凡已参加了老农保、年满６０周岁且已领取 老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础 养老金； 对已参加老农保、未满６０周岁且没有领 取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并 人新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴 费，待符合规定条件时享受相应待遇。”ｌ ９Ｉ由此，我 们可以看出，制度衔接实际上就是一个财政问题， 只要财政资金补助到位、及时，制度衔接便是水到 渠成的事情。但是由于缺乏合理的制度设计， 养老 保险基金统筹层次较低、缺乏灵活性、便携性差以 及资金补助不及时、不到位，加之管理的混乱，使 得制度衔接困难重重，问题得不到及时有效地解 决必然影响新农保制度的可持续发展。 ４． 单一的以政府为主导的社会养老模式不足 以解决农村养老问题。一方面， 单从财政的角度来 说，以“国家基础养老金＋个人账户基金”的新农保 待遇给付并不足以解决农村的养老问题。另一方 面，我们要看到，随着经济的发展、社会的进步，养 老问题不单单是经济上的给予，它的内涵更为广 泛，既包括经济上的给付，也包括身体、精神等方 面照顾。在我国， 受计划生育政策的影响，我国人 口年龄结构也发生了巨大的变化。随着第一代独 生子女“８Ｏ后”进入婚育阶段，“４２１型”结构的倒 金字塔型家庭日趋增多，传统意义上的父母养老 已成为亟待解决的社会命题。养老问题、养老需求 的多样化都需要我们探索以社会养老为主，家庭 养老、商业保险、集体救助、土地保障等为辅的多 支柱养老保险体系，以解决越来越严峻的农村养 老问题。 三、 农村多支柱养老保险的类型 （一）多支柱养老保险体系的涵义及类型 从宏观意义上划分，养老保险制度分为正式 的养老保险制度和非正式的养老保险制度。多支 柱养老保险体系既包括正式的养老制度安排，也 包括非正式的养老制度作为补充体系以完善整个 养老保险体系。 正式的养老保险制度主要指国家法律规定的 养老保险制度，即我们通常所说的社会养老。在农 村，目前正式的养老制度安排就是２００９年颁布的 “新农保”。国发［２００９］ ３２号文件以法律法规的形 式就农村“新农保”制度的基本原则、任务目标、参 保范围、基金筹集、待遇给付及调整、领取条件、 基金管理、运行监督等各个环节均作出了明确的 制度规定和安排。 非正式的养老保险制度，简而言之即正式的 养老保险制度之外的各种养老保险形式。借鉴城 镇养老保险制度改革的经验，非正式的养老保险 制度主要包括商业保险、个人储蓄、企业年金、社 会救助、家庭养老等形式，相比城镇，农村非正式 的养老制度还包括集体救助和土地保障。 （二）比较分析各类型养老保险制度的优缺点 取长补短，发挥各类型养老保险制度的整合 优势，实现农村多支柱养老保险的“多赢”格局，首 ８９
先要探析各类型养老保障模式的优缺点： 供经济上的供养，而且子女可以提供给老人生活 上的照顾和精神上的慰藉，这是家庭养老最大的 优点，也是其他任何养老保险模式所无法提供的； （２）家庭养老是以血缘和亲缘关系为纽带的，大力 １．商业保险。所谓商业保险是指通过订立保 险合同运营，以盈利为目的的保险形式，有专门的 保险企业经营；商业保险关系是指当事人自愿缔 结的合同关系，投保人根据合同约定的可能发生 的事故及其发生所造成的财产损失承担赔偿保险 倡导家庭养老既有利于弘扬中华民族的传统美 德，又可以在一定程度上起到稳定社会关系的作 用。但是另一方面，随着社会的进步、经济的发展， 金的责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或达 到约定的年龄、 期限时承担给付保险金的责任。商 业保险的各个对象或者保障内容是作为商品进行 交易的，所以以“养老”为交易对象的商业养老保 险是指以获得养老金为主要目的的长期人身险， 加上我国特殊的国情，受计划生育政策的影响，我 国成为了世界上“未富先老”的老龄化国家，且家 庭结构也发生了巨大的变化，“４２１”型的核心家庭 结构是现在社会主要的家庭单元，独生子女家庭 它是年金保险的一种特殊形式，又称为退休金保 险，被保险人在缴纳了一定的保险费以后，就可以 从一定年龄开始领取养老金，以保障老年生活衣 食无忧。［１Ｏｌ 商业性养老保险的发展具有较长的历史，体 系也较为成熟，是社会养老保险的主要补充形式 之一。它具有明显的优点：（１）预期收益回报率较 高。一般情况下领取的养老金高于社会养老保险 所提供的金额；（２）自愿原则。相比社会养老保险 的强制性，商业性养老保险遵循自愿原则，投保人 可根据自己的实际情况自愿选择购买或者不购买 以及购买何种层次的养老保险；（３）满足多层次养 老需求。商业保险的灵活性，可以满足多层次和多 样性的养老需求，这是社会养老保险无法做到的。