行 政 许 可 法

2003年8月27日全国人大常委会通过，2004年7月1日起施行。

全省教育系统召开贯彻实施《行政许可法》视频工作会议

发布时间:2004-03-10 13:47

本站3月10日讯（张晓北）10日上午9时，全省教育系统贯彻实施《行政许可法》视频工作会议召开，主会场设在省教育厅四楼大会议室，省教育厅全体干部、厅直属单位主要领导、各市（行署）教育局领导及工作人员，参加了会议。省教育厅厅长张永洲同志出席会议并讲话，省教育厅助理巡视员钱福永同志主持会议。

《中华人民共和国行政许可法》于2003年8月27日经第十届全国人大常委会第四次会议审议通过，并于今年7月1日起正式施行。这是一部规范政府行为的重要法律，是我国民主法制建设的又一座里程碑。此次会议，旨在推进全省教育系统领导干部学习宣传、贯彻实施行政许可法。会上全体与会人员收看了国务院法制办主任曹康泰同志在我省实施《行政许可法》工作会议上的讲话录像。

一、行政许可的概念界定

行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的前提是法律的普遍禁止,一般社会成员不能从事法律所禁止的业务。行政许可的特征：

(1)行政许可是依申请的行政行为。

(2)行政许可是对一般禁止解除的行为。目的是抑制公益上的危险和影响秩序的因素。

(3)行政许可是一种授益性法律行为。

(4)行政许可是要式法律行为。除了遵循法定程序，还应具有正规的文书、格式、日期、印章等形式。

张 xx 诉某公安分局拒签证明案

原告 : 张×× , 男 ,49 岁 , 某厂下岗职工。

被告 : 某公安分局。

原告张××系下岗职工 ,1995 年决定开办营业性印刷部。其便向辖区内工商行政机关递交了从事个体工商业申请书。但依照国家规定 , 开办印刷业须先得到当地公安机关的批准。张××遂到辖区内的公安分局办理手续 , 遭到拒绝。由于没有公安机关的同意证明 , 工商机关未给张××颁发“营业执照”。张乂乂起诉公安机关，要求签发同意其开办印刷部的证明。

公安分局认为，未办成营业执照是工商机关的原因，与本机关无关。即使公安机关开了证明，也只是一种意见，不是行政许可，一审法院采纳了公安分局的意见，以被告不合格驳回起诉。

二审法院审理后认为, 依照《城乡个体工商户管理暂行条例》及其《实施细则》的有关规定 , 张××开办印刷部须先征得辖区内公安机关的批准。公安机关出具的“审查同意证明”实际上就许可了张××开办印刷部的资格 , 该 "审查同意证明"就是一种行政许可行为。尽管公安机关签发的 "审查同意证明" 虽不是通常所见到的许可证或执照 , 但却完全符合许可证的性质。因此 ,该案属于人民法院受案范围。遂终审裁定撤销一审裁定并发回重审。

二、行政许可的分类

1、一般许可与特殊许可：驾证、营业执照与持枪证、专卖证

2、行为许可与资格许可：如生产经营许可与驾驶证、律师证

3、独立许可与附文件许可：驾证、律证与商标、专利证、建设许可证

4、权利性许可与附义务许可：护照、驾证与建设用地许可证

三、行政许可法的立法宗旨

1.规范行政许可的设定和实施

许可设定权，就是规定公民、法人或者其他组织从事某些特定的活动，需要事先经行政机关批准的权力。许可法规定，享有行政许可设定权的，只有法律、行政法规(包括国务院决定)、地方性法规以及省级人民政府规章。

行政许可的实施是指行政机关依照法定的程序，审查批准公民、法人或者其他组织的行政许可申请，并作出准予或不准予行政许可决定的行为。实施行政许可，应禁止暗箱操作，实行"一个窗口"对外，减少多头审批等。

2.保护公民、法人和其他组织的合法权益

实施许可，行政机关可批准，可撤销、吊销、注销已发许可证，对被许可人进行监管。正确运用上述权力，就可以保护被许可人的合法权益。同时，许可法规定相对人享有陈述权、申辩权；有权申请行政复议或者提起行政诉讼；有权依法要求赔偿，也体现了这一点。

3.保障和监督行政机关有效实施行政管理

行政许可法体现了保障与监督并举的宗旨，一方面赋予国务院和省级人民政府一定的设定行政许可权；另一方面，监督行政机关实施行政管理，如规定了行政机关的具体责任，也规定了工作人员的法律责任等。

四、行政许可法的调整范围

许可法调整行政许可的设定和实施。但不适用调整下列事项：

1.有关行政机关对其他机关人事、财务、外事等事项的审批。

2.行政机关对直属事业单位有关事项的审批。

3、上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关有关请示报告事项的审批。

4、行政机关以出资人的身份对国有企业资产处置等事项的审批。

5、行政机关确认财产权利及其他民事关系的登记，主要包括产权登记、抵押登记、结婚登记、收养登记、个人身份登记、特定事实登记等。

五、行政许可法的基本原则

(一)行政许可法定原则

是指许可机关和相对人都应当遵循合法原则。行政机关必须严格按照宪法、法律法规和规章规定的职责、权限、范围、条件和程序设定行政许可，履行行政管理职能。而行政相对人也必须遵守行政法规，服从行政机关的管理。

1、行政许可申请人的资格和能力必须符合法定条件。

2. 设定和实施行政许可，应当按照法定的权限、范围和程序。

3.实施行政许可的主体及权限应当合法。

4.行政许可机关对行政许可过程中发生的各种纠纷应当依法予以解决。

(二)行政许可"三公"原则

"设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。"

公开是一种手段，而公平公正是目的。公开促进公平、公正的实现；公平公正必须要求行政行为公开，"暗箱操作" 是没有公平、公正可言的。要做到公开、公正和公平都必须通过程序来保障和实现。

（三）便民、效率原则

"实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。"

1、申请人可以依法委托代理人提出行政许可申请。2、行政机关应当在办公场所公示。3、实行"一个窗口"对外。4、减少"多头审批"。5、省级人民政府经国务院批准，可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中，由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

要提高办事效率，为相对人提供优质服务。《行政许可法》对行政许可的期限，作了专门规定。例如，除当场决定的行政许可外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出决定。

（四）信赖保护原则

受益人对行政机关的行为或承诺的信赖应受到保护。行政机关对自己的行为或承诺应当守信，不得随意变更、反复无常。

信赖保护原则的基本内容是：(1)行政行为具有确定力，行为一经作出，没有法定事由和经法定程序不得撤销、废止或改变；(2)对行政相对人的授益性行政行为作出后，事后即使发现违法或者对政府不利，只要行为不是因为相对人过错所造成的，亦不得撤销、废止或改变；(3)行政行为作出后，如事后发现严重违法行为或可能给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变此种行为时，应补偿给无过错的相对人造成的损失。

我国行政许可法中确立信赖保护原则，具有十分重要的意义：(1)有利于行政机关及其工作人员增强诚信意识；(2)有利于行政相对人形成对法律的信仰；(3)有利于行政机关行使许可权时更加谨慎和理性，并注意保护相对人的合法权益。

（五）监督检查原则

行政机关实施行政许可，一方面要审查批准申请人的申请；另一方面要监督被许可人从事许可活动的情况。检督的内容包括：(1)公平、公正设定和实施行政许可情况。(2)建立和健全各项公开制度情况。(3)完善各项保证公民、法人或其他组织依法行使监督权的制度情况。(4)上级行政机关要加强对下级行政机关的监督，及时纠正行政许可实施中的违法行为情况。（5）行政机关对被许可人的检查情况。

六、行政许可的设定

（一）行政许可设定的原则

1.遵循经济和社会发展规律。

2.有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性和主动性。

3.维护公共利益和社会秩序。

4.促进经济、社会和生态环境的协调发展。

（二）行政许可的设定事项（可设定的行政许可）

1、准予符合法定条件的公民、法人或者其他组织从事特定的活动。

(1)与国家安全有关的事项。(2)公共安全的事项。(3)经济宏观调控的事项。(4)生态环境保护的事项。(5)直接关系人身健康、生命财产安全的事项。

2、赋予公民、法人或者其他组织特定权利并且数量限制的事项。

其特点是：（1）合理配置资源。利用现有资源，防止资源利用中的无序状态。(2)获得许可，通常要支付一定对价；(3)许可往往与民事合同发生竞合；(4)申请人取得许可的目的在于获得特定的民事权利。

3.资格、资质方面的事项

主要有(1)律师资格证；(2)教师资格证；(3)执业医师资格证；(4)注册会计师证；(5)证券从业资格证等。

4.对物的所有人支配和使用该物的许可事项

(1)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用；(2)直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。

5.确定主体资格方面的事项

(1)企业法人登记，确立其市场主体资格；(2)社会组织登记，包括社会团体、事业单位、民办非企业单位的登记等。

（三）不设行政许可的事项

1.公民、法人或其他组织能够自主决定的事项。

2.市场竞争机制能够有效调节的事项。

3.行业组织或者中介机构能够自律管理的事项。

4.行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项。

（四）行政许可的设定方法

设定是创设和规定之意。即设定权有两层含义：行政许可创设权与规定权。

1、由法律、法规创设行政许可

法律具有行政许可的设定权。法律已经设定行政许可的，行政法规只能作出具体规定，不能增设行政许可。。

2、地方性法规、省级政府规章创设行政许可。地方性法规也可以设定行政许可。

省级人民政府规章可以设定临时性的行政许可。但条件是：尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的。临时性的行政许可实施满一年需继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方政府规章不得创设应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织资格、资质的行政许可，不得限制其他地区商品进入本地区市场等。

3、法规、规章对实施行政许可的具体规定

依《行政许可法》，行政许可规定权主要包括：

（1）行政法规的许可事项规定权。行政法规可以具有行政许可事项创设权，可以直接设定行政许可事项。同时，行政法规可以对实施该行政许可作出具体规定，如明确执行机关、规定许可办理期限、规定许可程序等，但不能给相对人设置更多的义务和责任。

（2）地方性法规的行政许可规定权。地方性法规具有特定许可事项的创设权，可以在法律、行政法规未创设行政许可的情况下直接设定行政许可；同时，可以对实施该行政许可作出具体规定。

（3）规章的行政许可事项规定权。

规章分为两种，国务院部门规章和地方性规章。行政许可法并未赋予国务院部门规章行政许可事项的创设权，对于地方政府规章，也仅是有条件、有限制地赋予了其许可创设权。另一方面，规章可以在上位法设定行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

4、其他规范性文件不得设定（创设和规定）行政许可

有行政许可设定权的国家机关要设定行政许可，必须用法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省级人民政府规章的形式设定，不得以其他规范性文件的方法设定。

没有行政许可设定权的其他机关不得以任何形式设定行政许可，如：军事机关、审判机关、检察机关不能设定行政许可；社会团体、行业组织也不能设定行政许可；各级党组织不能设定行政许可 ，也不能通过行政机关或其内部机构发文件办法设定行政许可。

七、行政许可的实施

（一）实施机关是行政机关

许可实施机关是指实施行政许可的主体，理论上有三种：一是享有许可权的行政机关；二是法律、法规授权的组织；三是受委托的行政机关。

行政许可法将行政许可权赋予了行政机关。该行政机关的条件：1.行政机关必须履行外部行政管理职能。各级人民政府的办公机构、事务机构、咨询机构、人事部门、监察部门等不能实施行政许可。 2.依法明确授权。必须得到行政许可的授权。3.法定授权与外部管理职能相一致。如地方行政机关不能被授予全国行政机关实施许可的权限，工商行政机关不应成为卫生方面行政许可的机关。

（二）实施中的相对集中行政许可权制度

提高许可行政效率，降低投资成本，最根本的办法是对政府机构和行政许可制度进行彻底地改革，放松行政管制，减少行政许可，精简政府机构，科学合理地划分行政管理职权，建立相对集中行政许可权制度。其内容主要是：

1.经国务院的批准，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。即省级人民政府决定某一个行政机关，由它集中行使有关行政机关的行政许可权。且只有省级政府有权作出决定。但必须经过国务院批准，

行政机关的职权都是法定的。改变或合并行政机关的行政许可权必须符合法定的程序。必须经国务院批准。

2.集中的形式

针对许可存在的问题，各地在实施涉及企业登记、投资等经济领域的许可中，创造性地探索出一些有利申请人的措施，解决多部门、多环节的矛盾。

（1）"一个窗口对外"

即行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。其适用于行政许可申请需要由一个行政机关内设的多个机构分别审查，出具审查意见的情况。大大减少了审批的时间，提高了行政效率。

（2）"并联审批"

即依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，本级人民政府可以确定由一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。主要适用于一些需要前置审批的企业的市场准入。基本要求是："一家承办、转告相关、并联审批、限时完成。"

(3)"一站式审批"

即依法应由当地人民政府两个以上部门分别实施的行政许可，本级人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理。当地方人民政府有多个部门分别实施行政许可时，为了提高效率，地方人民政府可以提供场所并组织有关行政许可部门联合实施行政许可，如设立一个行政服务中心，将工商、税务等多个许可部门集中在一起，实行联合办公。

相对集中行政许可权制度的优点：第一，在一个部门许可制度下，许可事项原来所涉及的相关部门不再享有实质性的许可权，原来由多个部门行使的许可权统一由一个部门统一实施，有助于从源头上消除多头许可的弊端；第二，由一个部门统一实施行政许可，避免了多部门分别许可可能产生的各种矛盾，提高许可效率，降低许可成本；第三，促进许可事项本身的整合、合并，加快了市场准入。

但也应看到，相对集中行政许可权，有利申请人，提高行政效率，但它没有从根本上解决政府机构设置不科学、职能划分不清的问题。

（三）行政许可实施中的注意事项

应遵循行政正当原则。行政正当是指行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准，包括避免偏私、行政参与和行政公开三项。执法人员不能掺杂部门利益或者个人利益，不能与部门或者个人利益挂钩。具体要求：

1、不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求

2、行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益

（四）行政许可的统一办理

多部门、多环节、交叉重复许可，是我国行政许可制度的重大弊端之一。《行政许可法》第二十六条规定：

1.行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可机构决定。

2.行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请，并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

（五）专业组织对特定设备等实施检验、检测、检疫的规定

1、法律、行政法规规定由行政机关实施的，行政机关才能实施行政许可法规定由行政机关对设备、设施、产品和物品实施检验、检测、检疫。

2、法律、行政法规没有规定的，由符合条件的专业技术组织（中介组织）实施由专业技术组织对直接关系公共安全、人身健康、生产财产安全的设备、设施、产品和物品进行检验、检测、检疫，是市场经济条件下的一种发展趋势。

3、专业技术组织及其有关人员可以对其实施的检验、检测、检疫收取费用 ，并对其结论承担法律责任

八、行政许可的实施程序

行政许可的实施程序是指行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准予、拒绝、变更、撤回、撤销、注销等行政许可决定的步骤、方式和时限的总称。

针对行政许可实施程序中存在的问题，行政许可法专设一章对行政许可的实施程序予以规范。

（一）申请与受理

行政许可申请与受理阶段的主要问题是：行政机关有关实施行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的材料不公开，申请人不清楚如何申请行政许可、向谁提出行政许可；申请人申请行政许可都要前往行政机关办公场所亲自提出申请，既费时，又费力；行政机关要求申请人提供一些与许可事项无关的材料，或将申请书格式设计得极其复杂、繁琐；行政机关收到申请后，不及时作出处理。有时，不一次性告知申请人如何补正，而让申请人多次奔波；行政机关收到申请材料后不出具体书面凭证，申请人起诉行政机关的不作为违法时难以举证等。这些问题给申请人造成了极大的不便，也给行政机关工作人员增加了"设租"、"寻租"的可能，滋生了腐败。

行政许可法在第二十九条至第三十三条对此作了规定：

1、行政许可的申请

(1)申请的方式

除纸质的申请书及其材料外，也可以通过信函、电报、电传飞传真、电子数据交换和电子邮件等多种方式申请。

原则上，以书面形式提出。对口头申请，许可法未作明确规定。

许可法规定，申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人免费提供行政许可申请书的格式文本。

2.许可过程中的公开义务

(1)公开有关行政许可的规定，并向当事人提供咨询。

应当在其办公场所公开；有条件的，还应当在政府公报、政府网站上公开。公开内容应当涵盖行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限、费用以及需要提交的全部材料目录、行政许可申请书示范文本与申请行政许可有关的全部信息。

(2)答复行政许可申请人的疑问。

3.行政机关的禁止性义务

行政机关提供的申请书格式文本不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。比如，籍贯、家庭或者婚姻状况、其他社会关系等。

4.集中受理行政许可申请的期限

行政许可法只规定了对此的公示义务，但没有对履行这一义务的时间作出规定。

（二）受理

受理指行政机关经过对公民、法人或者其他组织提出的申请进行形式审查，认为申请事项属于本机关职责范围，申请材料齐全、符合法定形式的，对其申请予以接受的行为。

1、形式审查，确定事项是否属于依法需要取得行政许可的事项、是否属于行政机关的职权范围、申请材料是否齐全或符合法定形式、是否存在计算、文字错误等。要对申请作出不同处理：

(1)申请事项依法不需要取得行政许可的，应当及时告知申请人不受理，并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

(2)申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当及时作出不予受理的决定，并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证，并告知申请人向有关行政机关申请。

(3)申请材料存在可以当场更正错误的，应当允许申请人当场更正。

(4)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。

(5)申请事项属于本机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请，并出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

（三）审查与决定

1、这里指实质审查。实质审查是指行政机关依法对许可申请材料所反映的情况的真实性进行进一步核查，并作出是否给予行政许可决定的一种审查机制。行政机关应当指派2名以上工作人员进行核查。

审查程序中应注意对第三人利益与公共利益的保护。许可法规定，行政机关许可审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。听取申请人、利害关系人的意见。

2、行政许可的决定

决定程序是指行政机关根据对行政许可申请材料的审查结果作出是否给予行政许可决定的过程。

（1）当场决定：行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出行政许可决定。

（2）法定期限内作出决定

除当场作出的外，应当在法定期限内作出许可决定。行政机关应当严格遵守许可法期限的规定，不许久拖不决。

（3）许可决定的类型：准予许可决定和不予许可决定

行政机关作出许可决定的标准是申请人是否符合法定条件，不能视为行政机关对申请人的一种恩惠，从而利用手中的权力对申请人吃拿卡要。

行政机关作出不予许可决定，也应当出具书面决定，并说明理由，告知申请人享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

例1：行政许可决定必须有法律依据

复议申请人: 吴×、刘××等 8 人。

被申请人: 某区卫生局。

吴×、刘××等 8 人均系年过六旬的退休老医生, 其中 5 人有高级职称。由吴×、刘××牵头,8 人想合办一家个体医院。经过筹备 ,1995 年10 月, 吴×、刘××等人依据国务院《医疗机构管理条例》的有关规定 , 向某区卫生局提交了一系列相关的申请材料。区卫生局经过认真审查 , 认为所提供的材料是完整的 , 合法的 , 但发现吴×、刘××等 8 人均系年过六旬的老人 , 认为这样的一群老人行医治病不现实 , 遂作出不予批准的书面决定。

吴×、刘××等 8 人对区卫生局的答复不服 , 向市卫生局提起了行政复议 , 列举了支持自己观点的事实和法律依据 , 要求市卫生局责成区卫生局为其颁发行医许可证。 市卫生局经过复议认为 , 吴×、刘××的复议请求有法律上和事实上的根据。遂撤销了某区卫生局的行政决定 , 并责成该区卫生局向复议申请人颁发行医开业许可证。

[评析]

行政许可的前提是法律的普遍禁止, 一般社会成员不能从事法律所禁止的业务。本案中, 开业行医是法律禁止的, 只有符合法律规定的, 才能从事此类业务。本案中, 某区卫生局认真审查了吴×、刘 x ×等人的开业行医资格 , 认为其他条件均具备, 只是年龄过大,以法外条件为由而拒绝许可, 显然是不合法的, 是想当然地在法律规定的条件之外对当事人附加了新的违法条件。可能其出发点是好的 ,行为却是违法的。

（四）许可证件的颁发

1、颁发行政许可证件的情形

作出准予许可决定，一般应发给加盖本行政机关印章许可证件。因为行政许可证件既可使被许可人的行为有明确、稳定的法律保护，也便于对被许可人的行为进行监督，同时还有助于区别被许可人与未取得行政许可的人，提高行政管理效率。

（五）行政许可的地域效力和期限

1、效力：法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在

全国范围内有效。对于适用范围有地域限制的行政许可，被许可人取得行政许可后只能在限定的地域

范围内活动。

2、期限：

（1）通常情况下行政许可事项的办理时间

现行有关法律、行政法规中规定的办理行政许可事项的时间从3天到3个月长短不一。行政许可法规定，除可以当场作出行政许可决定外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长10日，且应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

（2）统一办理、联合办理或者集中办理行政许可事项的时间

行政许可法规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日。不能办结的，经本级人民政府负责人审批，可以延长15日，且应当将延长期限的理由告知申请人。

（3）层级审查行政许可事项的时限

行政许可法第四十二条规定的一般情况下的20日和45日的期限，是指一个行政许可事项只涉及一个行政机关时作出行政许可决定的期限 ，一个行政许可涉及同一级政府多个部门时作出行政许可决定的期限，解决的是有行政许可决定权的机关作出行政许可决定的期限问题。但是，在一个行政许可事项涉及多层级行政机关时，只有上级行政机关有权作出是否准予行政许可的决定，其他的下级行政机关只有审查权、没有作出是否准予行政许可的决定权。因此，许可法规定，依法应当先经下级行政机关审查同意后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起20日内审查完毕。

颁发、送达行政许可证件的时间。行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起10日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

(4)期限的除外事项（此规定实际是对期限的放宽）

主要是依法需要听证、招标、拍卖、鉴定和专家评审、检验、检测、检疫的事项。前四者需与个人或其他组织共同完成，此为许可决定期限的例外，勿容置疑。但是检验、检测、检疫由行政机关本身完成，似应遵守规定的期限。行政许可法对此分二，"直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项"，依法定一般期限。其他检验、检测、检疫不在一般期限内。

（六）听证

听证是指听对方意见。行政听证制度是指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织合法权益的决定前，向其告知决定理由和听权利，公民、法人或者其他组织随之向行政机关表达意见、提供卢证据、申辩、质证以及行政机关听取意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。

听证制度是现代行政程序制度的核心。我国1996 年制定的《行政处罚法》首次规定行政相对人有请求听证的权利，对促进行政处罚的公开、公正、公平，保障行政相对人的行政管理参与权，维护行政相对人的合法权益，推进我国行政程序法律制度的建设，起到了积极作用。此后，《价格法》、《立法法》对听证制度进一步发展。最近的《行政许可法》更加完善了这一制度。

1、听证程序。行政许可法对许可的听证规则作了较为详细的规定：行政机关应当于举行听证的7日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告。

2.听证公开。公开举行听证是行政许可的实施应当公开的必然要求和应有之义。一般听证应允许公众和新闻界参加旁听。

3、听证主持人。行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人为听证主持人，申请人、利害关系人有权申请回避。

4.举证。审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。

5.笔录。听证应当制作笔录，交听证参加人确认无误后签字或者盖章。

听证笔录应当包括听证参加人的基本情况、听证的时间和地点、行政机关审查行政许可申请材料后的意见及证据与理由、申请人与利害关系人提出的证据与理由等。听证笔录应当签字或盖章；

6、听证笔录的效力

为了防止听证流于形式，我国行政许可法采纳了“案卷排他性”这一原则，规定行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。据此，行政机关只能根据听证笔录中认定的事实作出决定。

九、许可的特别程序

行政许可功能的多样性，决定了其实体内容的差异性，要求有与各类行政许可相适应的程序机制。据统计，现行法律、法规与部门规章中规定的行政许可名称有70种之多。针对各类不同的行政许可，规定了不同的特殊程序。

1、特许程序

特许程序的适用范围，资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。这类行政许可事项，在理论上称为特许。

特许是行政机关代表国家向被许可人授予某种权利的许可方法。比如，海域使用管理法规定的海域使用许可、无线电管理条例规定的无线电频率许可、水污染防治法规定的排污许可等等。从功能上看，此类行政许可主要是对稀缺资源进行配置。

特许都是有数量限制的，这就决定了特许只能为一定数量的申请人享有，并且特许一旦授予某个人、组织以后，就排除了其他个人组织享有该项特许的机会。特许权最容易进行权钱交易，导致腐败。行政许可法严格了其程序规定：

（1）招标、拍卖程序

公开招标、拍卖方式在行政许可法给予了充分肯定，明确规定：实施特许事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方法作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

招标可以分为公开招标和邀请招标两种。公开招标是指招标人按照国家有关规定以招标公告的形式邀请不特定的个人、组织投标；邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的个人、组织投标。

实行招标的，行政机关在招标前应当公开全部招标信息和有关招标程序、评标标准和程序、中标结果的规定。要给予所有投标人平等的机遇，不得歧视任何一方。要按照事先公布的标准对待所有投标人，并且确定条件最优的为中标人。

拍卖是指行政机关以公开竞价的方法，给予公民、法人或者其他组织中的最优应价者以行政许可的行为。

实行拍卖的，行政机关可以委托拍卖企业进行拍卖，也可以自行组织拍卖。但是，必须在拍卖前公开全部拍卖信息和有关拍卖展示、竞拍程序的规定，给予所有竞拍人平等的机遇，不得歧视任何一方，按照事前公布的标准对待所有竞拍人，并且确定出价最高(或最低)的竞拍人为买受人。

除招标、拍卖外，行政机关也可以采用其他公平竞争方法作出行政许可决定，例如抓阁、抽签等。

行政许可证件的核发：按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，行政机关依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

行政救济：行政机关违反规定，不采用招标、拍卖方法，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

（2）认可的程序

认可是行政机关确定申请人是否具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的许可方法，主要适用于确定申请人是否具备为从事公众服务且直接关系公共利益的职业、行业所需的特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，即行政许可法第十二条第三款所列事项的行政许可。比如，律师法规定的律师资格、会计师法规定的会计师资格、建筑法规定的建筑施工企业资质等。

赋予公民特定资格的行政许可： 关于赋予公民特定资格的行政许可的依据，行政许可法规定，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定。公民特定资格的考试，依法可以由行政机关组织实施，也可以由行业组织予以实施。

行政许可法规定，考试必须公开进行，以保证所有符合条件的公民都有机会参加。同时，行政机关或者行业组织应当预先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲，以便于申请人参加考试。但是，目前存在的一个突出问题是，一些行政机关或行业组织为谋取不正当利益，已经变成考"指定教材"，“考试经济”。对此，行政许可法规定，行政机关或者行业组织不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。与此同时，受行政机关委托参与出题的专家必须与行政机关签订保密协议，不允许利用其参加考试命题的身份以及接触的信息讲课、出书。

行政机关必须预先公布对专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等事项的具体考核内容、考核标准、考核等级及依据等与考核有关的事项。不得在法定考核项目外擅自增加对法人或者其他组织的考核项目。

（3）核准的程序

核准是行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、技术规范作出判断的许可方式，主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方法进行审定的事项，即行政许可法第十二条第四款所列事项的行政许可。

其主要特点是技术性、专业性较强，申请人能否取得行政许可，完全取决于技术标准、技术规范。因此，行政机关实施行政许可，必须进行检验、检测、检疫，达到或者通过技术标准、技术规范的，就予以行政许可。与其他行政许可相比，行政机关没有自由裁量权。

给予核准行政许可的依据：行政许可法规定，行政机关只能以预先公布的技术标准、技术规范为依据，根据检验、检测、检疫的结果决定是否准予行政许可。

针对实践中行政机关不及时检验、检测、检疫的问题，行政许可法明确规定：行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起5日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政机关应当场作出行政许可决定。

（4）登记的程序

登记是行政机关确立企业或者其他组织主体资格的许可方法，即行政许可法第十二条第五款所列事项的行政许可。主要指企业注册和社团登记。登记的主要功能是确立申请人的市场主体资格。

对登记事项，公众有权查阅登记事项，但是涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私的内容除外。

（5）有数量限制的行政许可的实施程序

有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项的行政许可，即特许类行政许可，一般都是有数量限制的，通过招标、拍卖等公平竞争方式作出行政许可决定。

这里规定的有数量限制的行政许可实施程序应当适用于特许类行政许可以外的有数量限制的行政许可。

行政许可法规定，有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

十、行政许可的费用

（一）实施行政许可不得收费的规定

行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查原则上不得收取任何费用 , 除非法律、行政法规另有规定 ； 本级财政要保障行政机关实施许可所需经费 ; 所收取的许可费用必须全部上缴国库 , 严格实行 "收支两条线" 管理。

行政经费应当列入本行政机关的预算 , 由本级财政予以保障 , 按批准的预算予以核拨。

1、行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督、检查 , 不得收取任何费用。即实施行政许可 , 原则上不得收取费用。行政机关对行政许可事项的监督、检查也不得收取任何费用。

2、行政机关提供行政许可申请书格式文本 , 不得收费。

3、行政机关实施行政许可收费 , 必须有法律、行政法规作依据。

4、行政许可经费由本级财政予以保障，不与收费挂钩

（二）行政机关实施行政许可 ,依照法律、行政法规收取费用的 , 应当按照公布的法定项目和标准收费 ; 所收取费用必须全部上缴国库 , 任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

1、按照法律、行政法规规定 , 如果行政机关实施行政许可可以收取费用 , 则其应当按照公布的法定项目和标准收费

省级以下人民政府及其各部门无权审批设立行政事业性收费项目或调整收费标准。面向农民的行政事业性收费 , 还应当经主管农业的部门审核。

2、实行公开收费

按照国家规定程序批准的行政事业性收费 , 其收费项目、范围、标准、建立健全收费许可证、收费票据和年度审验、票据稽查制度等应当向社会公布。

3、行政机关实施行政许可所收取的费用必须全部上缴国库 , 不得留作行政机关的经费自用 , 不得截留、挪用、私分或者变相私分

对于截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可收取的费用的 , 予以追缴 ; 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分 ; 构成犯罪的 , 要依法追究刑事责任。

4、实行收支两条线管理 , 财政部门不得以任何形式向政机关返还或变相返还实施行政许可所收取的费用

十一、行政许可的监督检查

（一）行政机关系统内部的监督

行政许可的内部监督, 是指上级行政机关对下级行政机关实施行政许可的监督检查 , 且及时纠正行政许可实施中的违法行为的活动。监督检查的内容主要包括: 实施行政许可的行政主体是否合法及实施行为的权限是否合法和监督检查实施行政许可的程序是否合法。

1、 行政机关对国家的监督

(1) 国务院对其各组成部门、直属机构、办公机构监督检查 , 以及国务院对地方人民政府及其工作部门的监督检查。

(2) 国务院组成部门和直属机构依法对其领导和指导的行政机关进行监督检查 , 以及对地方各级人民政府工作的监督检查。

2. 行政机关对地方的监督

地方各级人民政府对其所属各工作部门实施行政许可行为实施监督检查 , 也包括地方上级人民政府对下级人民政府实施行政许可行为的监督检查 , 还包括地方上级人民政府的业务主管部门对下级人民政府相关部门实施行政许可行为的监督检查。

3. 特殊的监督

(1) 法定上级机关的监督。许可法第二十三条规定 , 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织 , 在法定授权范围内可以自己的名义实施行政许可。对这类公共组织实施行政许可的监督检查由其法定的上级行政机关负责。

(2) 委托机关监督。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督检查 , 且对该行为的后果承担法律责任。

(3) 人民政府监督。对于一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权的情况 , 本级人民政府和上级人民政府都有权对该行使行政许可权的行政机关进行监督检查 , 上级人民政府对原来和现在具有业务主管或者指导关系的部门也有权进行监督检查。

上述行政监督 ,法律明确规定了行政机关实施监督检查时应当遵守的特定义务 (也称纪律 ) 。1. 不得妨碍被许可人正常的生产经营活动。2. 不得索取或者收受被许可人的财物。3. 不得谋取其他利益。

（二）行政机关对被许可人的监督：

是指行政机关对被许可人是否按取得行政许可时确定的条件、程序从事有关被许可的行为 , 进行监督检查。

为解决实践中“只许可不监管”的问题, 进一步发挥许可的作用, 许可法强调了事后监督。

1、监督内容：一是要明确行政机关对被许可人的监督管理义务。二是要明确行政机关对被许可人的各项具体监督管理职责。三是进行监督管理的具体方法和程序。 四是要明确行政机关中实施行政许可的具体部门和工作人员的责任。

2、监督检查方法：

我国行政许可法规定了以下监督检查方法：

（1）书面检查

通过核查反映被许可人从事行政许可事项的有关材料 , 对被许可人履行法定义务进行监督的方法。

行政机关在进行书面检查时 , 应对被许可人从事行政许可事项监督检查情况的处理结果予以记录 , 由监督检查人员签字且保存。公众有权查阅行政机关监督检查记录。

公众有权查阅行政机关的监督检查记录 , 可以有效地监督行政机关依法进行监督检查 , 防止监督检查中的各种违法现象。但公众无权查阅涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的有关记录。

（2） 抽样检查、检验和检测的方法

这种监督方法主要运用于两个领域:(1) 用于对有关日常生产经营的产品的行政许可事项的监督管理。对这类事项 , 行政机关在实施行政许可后 , 应当依法检查、检验、检测被实施行政许可的个人或者企业 , 是否按照行政许可所设立的范围和条件从事生产经营活动。(2) 用于对一些特殊行政许可事项的监督管理 , 主要是指用于对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品等行政许可事项的监督管理。 检查、检验、检测不仅是行政许可的特殊种类 , 还是行政机关实施行政许可后 , 对被许可人从事行政许可事项进行事后监督管理的重要方法。

行政机关在检查时有权查阅或者要求被许可人报送有关材料。被许可人有义务如实提供有关情况和材料。

（3） 实地检查

实地检查是行政机关对被许可人生产经营场所进行现场监督检查的监督检查方法。

（4） 发放证明文件

行政机关对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的 , 行政机关应当发给相应证明文件。一是明确行政机关的责任。二是对从事重要设备、设施运营的许可人而言 , 由行政机关发给检验合格的证明文件 , 是对其运营资格的肯定以及运营资质的确认。三是对消费者及其他社会成员而言 , 行政机关发给的相关证明文件是从事重要设备、设施运营企业取得信任、放心消费的重要条件。

（5）抄告方式

抄告制度就是没有隶属关系的国家机构之间互相抄送文件、告知情况的制度。具体到行政许可的抄告是指被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项的 , 违法行为发生地的行政机关应当将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。设立抄告制度的目的在于 , 使不同的机关之间保持工作的连续性、统一性和高效率。

3、被许可人的义务：被许可人应如实提供有关情况和材料的义务和依法履行开发利用自然资源及履行依法利用公共资源的义务。

(1) 行政机关在实施许可时 , 要求被许可人在从事行政许可事项的生产经营时 , 履行相应的附带性义务。例如 , 根据森林法的规定 , 采伐森林和林木必须依法取得采伐许可证。但《森林法》第三十五条又规定 , 个人或者组织在采伐森林时应当履行相应的义务 , 即 "采伐林木的单位或者个人 , 必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务 , 更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数"。

(2) 被许可人依法取得开发利用自然资源以及利用公共资源的行政许可后 , 应按时、积极地从事行政许可事项的生产经营的义务 , 而不得荒废、闲置有限的资源 , 不得对已经取得的行政许可弃之不用。

行政许可法规定的被许可人的义务主要指这一意义上的义务。例如《基本农田保护条例》规定 , 禁止任何单位和个人闲置荒芜基本农田 , 占有基本农田满 1 年不使用的 , 应当组织耕种; 1年以上未动工建设的 ,应当按照规定缴纳土地闲置费; 连续 2 年未使用的经国务院批准 , 无偿收回用地单位土地使用权。被许可人未履行上述义务的 , 行政机关应当督促其在规定的期限内履行义务 ; 如果被许可人在规定期限内不改正的 , 行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。行政机关可以依法收回许可 , 依法不可能收回的 , 行政机关应当依法采取其他有效措施确保被许可人履行义务。例如《城市房地产管理法》第二十五条规定 :"以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的, 必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1 年未动工开发的 , 可以征收相当于土地使用权出让金20% 以下的土地闲置费; 满两年未动工开发的 , 可以无偿收回土地使用权。"

（3）直接关系公共利益的特定行业的被许可人有依法履行服务的义务。直接关系公共利益的特定行业 , 通常所指的是自然垄断行业 , 如铁路交通、民航、电信、邮政、电力以及城市供水供气等行业。这些行业是关系国计民生的基础行业 , 直接影响经济发展和生产、生活。授予被许可人行政许可权 , 就是因为根据其申请材料及实际条件 , 该申请人比其 他申请人条件更优 , 能够提供更为便捷、安全、稳定的服务。但是 , 由于被许可人取得行政许可后 , 在该行业居于垄断地位 , 如果不对其加强管理 , 被许可人可能会滥用其垄断地位 , 降低服务质量 , 损害消费者的利益和社会公共利益。因此 , 对于这类行业 , 国家一般都对其服务标准、价格、服务质量及普遍服务的义务等作出了相应的规定。(1) 这些特定的行业应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件 , 向用户提供服务。(2) 这些特定的行业应当向用户提供安全、便捷、稳定和价格合理的服务。(3) 这些特定的行业应当向用户履行普遍服务的义务。 这要求特定的行业对用户提供服务时 , 不得歧视不同的用户或者对不同的用户提供不平等服务。(4) 未经作出行政许可决定的行政机关批准 , 不得擅自停业、歇业。

（4） 重要设备、设施的设计、建造、安装和使用单位自检义务。

直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施 , 如锅炉、电梯、压力容器、起重机械、运输索道、大型娱乐设施等在建造、设计、安装和使用的过程中 , 情况比较繁杂 , 出现安全隐患的可能性较大 , 因此 , 在其设计、建造时就需要实施监督检查 , 否则等建成后再去改正错误往往会造成难以弥补的财产损失 , 甚至会严重危害人的生命与健康。然而 , 行政机关限于物力和财力 , 不可能经常去亲自监督检查 , 也不可能对所有的这些设备都派专人监督其设计、建造、安装或者使用。在日常生产经营等活动中最容易发现问题的往往是这些设施、设备的设计、建造、安装和使用单位。在行政机关督促和管理下, 由具体的设计、 建造、安装和使用单位建立相应的自我检查制度 , 进行日常的自我检查 , 及早发现问题 , 排除隐患 , 是实行安全生产的重要保障。因此 ,行政许可法规定这些单位有建立自检制度的义务。

（三）关于个人和组织的举报权：

举报权是公民和组织的一项基本权利 ,明确规定个人和组织的举报权具有实践意义:

1. 个人或者组织对从事行政许可是否违法是最直接的发现者 , 个人或组织行使监督权不仅是对个人的保护 , 也是对社会利益的保护 , 有利提高行政机关的监督检查的效率。

2. 个人或组织行使举报权一方面加强了监督权的力度 , 另一方面有助于行政机关依法行政。

十二、许可的变更与延续、撤销与注销

（一）行政许可的变更

对被许可人提出的变更行政许可的申请，行政机关应当依法进行审查。经审查，被许可人提出的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。

（二）行政许可的延续

1、行政许可的延续，又称行政许可的延展、续展，是指在附期限的行政许可的有效期限届满之前，延长行政许可的有效期限，使原行政许可的效力得以继续的一种行为。只有对有有效期的行政许可，在有效期届满后，被许可人打算继续从事依法需要取得行政许可活动的，才需要申请延续行政许可。

2、延续程序：行政许可法规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可有效期的，应当在该行政许可有效期届满30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请，但是法律、法规、规章另有规定的除外。行政机关应当依法及时审查，并在行政许可有效期届满前作出是否准予延续行政许可的决定。

3.行政机关未在行政许可有效期届满前作出决定视为准予延续行政许可。这是对超期决定的惩罚。

（三）许可的撤销

许可的撤销是指作出行政许可决定的行政机关或者其上级机关依法全部或部分取消已经生效的违法或不当的行政许可。

撤销的对象, 只能是违法或不当的行政许可行为。在撤销外延上, 既可以是许可的完全撤销,也可以许可的部分撤销。 在后果上, 被撤销的许可行为一般视为自始至终不存在 , 向前向后均失去效力 ,具有溯及既往的法律效力。

1. 行使许可撤销权的主体

根据法律规定 , 有权撤销行政许可的行政主体有二类 :

(1) 作出行政许可决定的行政机关。由这类行政机关行使撤销权的理由如下 : ①作出行政许可决定的行政机关是行政许可的实施机关 , 经过申请人各项条件的审查 , 如果认为申请人符合条件 , 就有权决定准予对申请人的行政许可 , 如果认为申请人不符合条件 , 它就有权作出撤销行政许可的决定。②行政机关对个人或者组织从事行政许可事项的生产经 营的管理过程 , 是一个完整的、连续的过程 , 作出行政许可决定的机关 , 不仅是行政许可的实施机关 , 也是被许可人从事行政事项的监督检查机关。在监督检查过程中 , 如果遇有法定的撤销行政许可的情况 , 作出行政许可决定的行政机关有权作出撤销行政许可的决定。

(2) 作出行政许可决定的上级行政机关。上级行政机关是作出行政许可决定的行政机关的领导机关 , 在日常工作中行使对作出行政许可决定的行政机关的管理和监督职权 , 这个管理和监督职权就包括对下级行政机关作出行政许可决定是否合法的监督管理 , 因此 , 它有权撤销下级行政机关作出的违法行政许可决 定。

2. 行使撤销权的启动

（1）根据利害关系人的请求启动。行政许可不仅关系被许可人的利益 , 也涉及其他公民、法人或者其他组织的利益与公共利益。利害关系人既有举报违法行为的动因 , 也能够较为容易地发现违法行为。

(2) 行政机关依职权撤销。一旦发现, 行政机关有权提起撤销许可的程序。

3、法定可以撤销行政许可的情况

(1) 行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的。

(2) 超越法定职权作出行政许可决定的。

(3)违反法定程序作出的准予行政许可决定的。

(4) 对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人授予的行政许可。

(5) 依法可以撤销行政许可的其他情况。

4. 法定应当撤销行政许可的情况

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的 ,应当予以撤销。它对行政机关具有主观恶意 ,行政机关应严肃处理。

5. 法定不应当撤销行政许可的情形

撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的 , 应当不予撤销。

6. 行政机关行使撤销权的赔偿责任

（1）行政机关依照法律的规定撤销行政许可, 被许可人的合法权益受到损害的 , 行政机关应当依法给予赔偿。（信赖保护原则）

（2）赔偿责任的构成要件

①侵权行为主体是行政机关及其工作人员 。②行政机关实施行政许可的行为存在违法的因素 , 如超越法定权限、违反法定程序等。③行政机关撤销行政许可给被许可人造成了实际损害，这种损害应当是已经发生的、可以计算的。④行政机关违法实施行政许可的行为与被许可人受到的损害结果之间有因果关系 , 即被许可人的损害结果是由行政机关的违法行为造成的。

根据信赖保护原则 , 由于被许可人的违法行为取得行政许可的 , 行政机关撤销该行政许可 , 行政机关不承担赔偿责任。基于非法行为取得行政许可, 行政机关撤销 该行政许可的 , 被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

（四） 许可的注销

注销行政许可是指基于特定事实的出现 , 而由行政机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。

它与撤销的区别在于 , 撤销一般需要由行政机关作出决定 , 撤销的原因通常是行政许可的实施中有违法因素 , 即违法导致行政许可的撤销。而注销的原由不仅包括行政许可实施中具有违法因素 , 还包括其他使被许可人终止从事行政许可事项的生产经营终止的情况 , 即只要被许可人终止从事行政许可事项的生产经营 , 行政机关即对该行政许可予以注销。行政许可法规定了六种注销行政许可的情况 :

(1) 行政许可有效期届满未延续的。行政许可有效期届满后 , 被许可人拟继续从事有关活动的。

(2) 赋予公民特定资格的行政许可 , 该公民死亡或者丧失行为能力的。

(3) 法人或者其他组织依法终止的。行政许可是与该法人或者组织有密切关系的 , 既然该法人或者组织终止了 , 其取得的行政许可相应失去效力。

（4）行政许可依法被撤销、撤回 , 或者行政许可证件依法被吊销的。不具备取得行政许可条件而取得行政许可的 , 应当依法由有关行政机关予以撤销 ; 具备取得行政许可的条件但因行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止 , 或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化 , 基于公共利益的需要 , 行政机关可以依法撤回行政许可 ; 被许可人取得行政许可后从事违法行为 , 依法需要吊销行政许可的 , 行政机关应当吊销行政许可。在这三种情况下 , 被许可人取得的行政许可均不再有法律效力。

(5) 因不可抗力导致行政许可事项无法实施。由于不可抗力造成被许可人不可能再实施该行政许可 , 维持该行政许可的效力已经毫无意义。

(6) 法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情况。

出现依法应当注销行政许可情况的 , 行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续，作出书面决定 , 告知申请人注销的理由、依据。

例8： 陈 x 诉某市土地管理局注销土地使用证案

原告 : 时 , 男 ,63 岁 , 某集团公司退休高级工程师

被告 : 某市土地管理局。

第三人 : 李×× , 男 ,67 岁 , 某集团公司退休职工。

陈×在城区购买了一幢两屋上下 6 间的楼房 , 并办理了该房屋的所有权证（房产证）。后来 , 陈×应聘到南方工作 , 遂将房子以低廉的价格出租给原来的同事李x×一家居住。由于南方薪水高 , 工作条件及居住环境好 , 加上自己的孩子也在南方工作 , 陈×和老伴商量后想在南方定居 , 把本地已购的楼房卖掉 , 并将此想法告知了李××。李××有意购买此房 , 但开价太低 , 陈×未同意 , 并让李××帮忙联系合适的买主。一天, 当地土地管理所工作人员要求上门要求房主办理土地登记发证手续（土地证） , 李××未征得陈 x 的同意 , 谎称房子自己已买下 , 主动支付了相关费用后 , 要求将证书上的户主姓名填写为李×× ,土地管理所未详细审核便发给了李××土地使用证。同年 6 月 , 有人愿意高价购买此房 , 托人联系到陈 x, 陈×才知土地证被登记到了李××的名下。陈×十分生气 , 要求李××清租腾房 , 李××却辩称房的土地使用权是他的。于是 , 陈×专程从南方赶回 , 聘请律师协助自己要求土地管理部门更正土地使用证。由于市土地管理局一拖再拖 , 陈×随提起行政诉讼 , 请求法院依法判令被告市土地管理局注销李××所持有的土地使用证。

第三人李××辩称 , 系因陈×曾答应将房卖给自己 , 所以才将土地证办到了自己的名下 , 愿意再将价格提高一些将房买下。

[ 审判 ]

法院经审理认为 , 土地管理所未经房主陈×的同意 , 随意在陈×的土地使用证上登记李××的名字 , 违反了《城镇房籍调查规程》和《土地登记规则》的有关规定 , 因此 , 李乂乂所持有的土地使用证是非法的 , 应予注销。遂依法判令被告市土地管理局履行法定职责。

十三、法律责任

（一）违法设定行政许可的法律责任

有权设定行政许可的机关只有制定法律的全国人大及其常委会 , 制定行政法规的国务院 , 有地方性法规制定权的地方人大及其常委会 , 省、自治区飞直辖市人民政府。无权设定行政许可的各级各类机关如果擅自制定规范性文件设定行政行可 , 即属于违法行为 , 其已经设定的行政许可无效。

对于没有行政许可设定权的国家机关违法设定的行政许可 , 上级行政机关和行使监督权的权力机关应当责令设定该行政许可的机关改正 , 或者依法予以撤销。对于违法设定行政许可的直接责任者可以依法追究其责任。

（二）行政机关及其工作人员的法律责任

1、违反法定程序实施行政许可的法律责任

程序违法主要有(1) 对符合法定条件的行政许可申请不予受理。(2) 不在办公场所公示依法应当公示的材料。(3) 在受理、审查、决定行政许可过程中 , 未向申请人、利害关系人履行法定告知义务。(4) 申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补齐的全部内容。(5) 未依法说明不受理行政许可申请或不予行政许可的理由 。(6) 依法应当举行听证而不举行听证。

有上述任何一种或几种违法行为的 , 应由其上级机关或者监察机关责令改正。对行政机关工作人员，情节严重的由其上级行政机关或者监察机关依法给予行政处分。一般分为三种情况 :

(1) 对违法较轻 , 仍能担任现任职务的人员 , 可以给予警告、记过、记大过、降级处分 ;

(2) 对于违法较重 , 不宜继续担任现任职务的人员 , 可以给予降级或者撤职处分 ;

(3) 对于严重违法失职、屡教不改的人员 , 可以给予纪律处分。

例：××县林业派出所诉该县公路养护段行政许可案

原告 : ××县公安局林业派出所。

被告 : ××县公路养路费征收办公室。

××县公安局林业派出所根据省火指挥部下达的计划，购置森林防火指挥车一辆 , 且向养路费征收办公室申请办理免征养路费证。后者认为 不符合条件 , 不予颁发免征养路费证件 , 且对该森林防火照章征费。林业派出所依据国家森防2号文件有关森林专用车免征养路费的规定 , 多次与后者交涉 , 均遭拒绝。 派出所以县公路养路费征收办公室为被告提起行政诉讼 , 要求被告履行颁证的法定职责。

被告派员到法院联络说，双方均是行政机关 , 法院对此纠纷无权干涉 , 应由双方的上级行政机关来协调解决。同时表示 , 即使法院受理也不会派员出庭。 法院审查认为 , 该案属于行政诉讼案件 , 理当受理。 原告的诉请有法律依据 ,依法判令被告向原告颁发公路养路费免征证。法院宣判后 , 被告未提起上诉。

法院之所以能作出正确的裁判 , 它首先解决了一个棘手的前置问题 , 即该案是不是行政案件。行政机关在行使职权实施管理时是行政机关 , 而在被另一行使行政职权的行政机关作管理对象时 , 它又成为普通的法人或其他组织 , 而不再具有机关的性质。本案中 , 林业派出所虽属于公安机关 , 此时它却不是行使公安管理职权的行政主体 , 而是因公路费事项受公路养路费征收办公室管理的对象。此时 ,与其他任何因公路养路费事项而受公路费征收办公室管理人或其他组织的身份一样，属相对人这类行政诉讼原告的范畴。

2、受贿的法律责任

索取或者收受他人财物或者其他利益 ,构成犯罪的 , 依法追究刑事责任 ; 尚不够刑事处罚的 , 依法给予相应处分。犯罪的主要是指刑法中的受贿罪。一是个人受贿数额在十万元以上的 , 处十年以上有期徒刑或者无期徒刑 , 可以并处没收财产 ; 情节特别严重的 , 处死刑 , 并处没收财产。二是个人受贿数额在五万元以上不满十万元的 , 处五年以上有期徒刑 , 可以并处没收财产 ; 情节特别严重的 , 处无期徒刑 , 并处没收财产。三是个人受贿数额在五千元以上不满五万元的 , 处一年以上七年以下有期徒刑 ; 情节严重的 ,处七年以上十年以下有期徒刑。个人受贿数额在五千元以上不满一万元 , 犯罪后有悔改表现、积极退赃的 , 可以减轻处罚或者免予刑事处罚 , 由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。四是个人受贿数额不满五千元 , 情节较重的 , 处二年以下有期徒刑或者拘役 ; 情节较轻的 , 由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。对行政机关工作人员的上述犯罪行为 , 依法由司法机关追究其刑事责任。

3、实体违法所应当承担的法律责任

行政机关实施行政许可实体违法的 , 由其上级行政机关或者监察机关责令改正 , 对直接负责人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

该类违法行为有三种 :

(1) 对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的 ; (2) 对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的 ;(3) 依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定 , 未经招标、拍卖或者考试 , 或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的。

行政机关工作人员实施上述违法行为 , 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任。上述三种行为 致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的 , 构成滥用职权罪、玩忽职守罪。处 3 年以下有期徒刑或者拘役 ; 情节严重的 , 处 3 年以上7 年以下有期徒刑。

4、违法收费和擅自处理收费的法律责任

（1） 行政机关实施行政许可 , 擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的 , 应当退还非法收取的费用 ; 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员 , 依法给予行政处分。

（2） 截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的 , 予以追缴 ; 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分 ; 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任。截留、挪用行政许可收费 , 情节严重的 , 构成挪用公款罪 ; 私分、变相私分行政许可收费 , 情节严重的 , 构成贪污罪 , 依刑法规定给予刑事处罚。

5、赔偿责任

（1） 行政机关违法实施行政许可 , 自行政许可依法生效至当事人从事行政许可事项的生产经营等活动结束 , 行政许可都没有被撤销。在此情况下行政许可给当事人的合法权益造成损害的 , 行政机关应当承担赔偿责任 , 因为当事人合法权益的损害是由行政机关违法实施行政许可的行为造成的。

（2） 行政机关因违法实施行政许可 , 而导致该行政许可被依法撤销。行政许可由于被撤销而给被许可人和利害关系人的合法权益造成损害的 , 行政机关应当承担赔偿责任。据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定 , 除被许可人采取欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的情况以外 , 行政许可因行政机关违法实施而被撤销 , 而使被许可人的合法权益受到损害的 , 行政机关应当依照国家赔偿法的有关规定给予赔偿。

（三）行政机关不履行监督职责的法律责任

存在的主要问题是 , 行政机关重许可 ,轻监督检查。主要表现在 :

1. 不依法履行监督责任。2. 履行监督责任 , 但监督检查不力。 根据《中华人民共和国行政许可法》第七十七条之规定 , 有两种处理办法 :

(1) 上级行政机关或者监察机关责令其改正 , 加强监督检查 , 并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分 , 使其承担法律责任 ;

(2) 行政机关不依法实施监督检查或者监督检查不力 , 构成犯罪的 , 对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员 , 由司法机关依法追究刑事责任。

（四）行政许可相对人的法律责任

1、申请行政许可时隐瞒情况或者提供虚假材料的法律责任

行政机关对申请人的申请不予受理 , 或者受理了但是不予许可 , 并给予申请人警告 , 要求其诚实申请 , 不得再有类似行为 。

对于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的行政许可申请 , 如果申请人隐瞒情况或者提供虚假材料 , 申请人在一年内不得再次申请该行政许可 。

2、申请人以欺骗、贿赂手段取得行政许可的法律责任

（1）由行政机关依法撤销行政许可 ;

（2）接受行政处罚 ;

（3）取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的 , 申请人在三年内不得再次申请该行政许可 ;

（4）构成犯罪的 , 依法追究刑事责任。

3、被许可人不依法从事行政许可事项活动的法律责任

按照《中华人民共和国行政许可法》第八十条之规定 ,被许可人有下列行为之一的 , 行政机关应当依法给予行政处罚 ; 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任: 涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件 , 或者以其他形式非法转让行政许可的 ; 超越行政许可范围进行活动的 ; 向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的 ; 法律、法规、规章规定的其他违法行为。

4、未经行政许可擅自从事应当取得行政许可活动的法律责任

对于这些违法行为 , 行政机关应当依法采取措施予以制止 , 并依法给予警告、罚款、 责令停产停业、没收违法所得 , 直至行政拘留等行政处罚。 如果行为人的活动构成犯罪的 , 则应当由司法机关依法追究其刑事责任。

案例：依法办理两个许可证

原告：乂村民委员会

被告 : 某市地矿局。

×村民委员会为增加集体经济收入,在本村村西河滩上开办了砂厂,且在市河道管理处领取了 " 河道采砂许可证"。市地矿局执法大队在检查中发现后,责令其停止开采,并限期办理采矿许可证,但原告未予理睬。市地矿局随依据《矿产资源法》第三十九条之规定,对原告作出处罚决定书。××村民委员会不服 , 依法提起行政诉讼。

×村民委员会在诉状中称 , 河道砂不属矿产 , 被告的处罚超越了职权。其依法已在市河道管理处领取了 "河道采砂许可证", 其采砂行为与被告无关 , 请求撤销被告作出的处罚决定。

被告辩称, 河道砂属矿产资源, 原告对其执法行为置之不理, 违法开采, 因此依法作出的处罚是正确的, 法院应予维持。

[ 审判 ]

法院经电部人为 , 被告市地矿局作为本市的地质矿产主管部门 , 依法对本行政区内的矿产资源拥有监管职权 , 依法律规定 , 河道砂属矿产资源 , 被告的执法行为并无不妥 , 原告的诉请不能成立 , 遂作出维持被告作出的行政处罚决定的判决。

宣判后 , 双方服判。

[ 评析 ]

本案的争议焦点是河道砂是否属矿产资源。

应该说 , 原告的守法意识还是很强的 , 开办矿厂前 , 其及时向市河道管理处申领了《河道采砂许可证》 , 以为这样就可以合法地开采了。殊不知 , 河道砂亦属矿产资源 , 依 《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二条的规定 , 河道内的砂属于矿产资源 , 原告在河道采砂应持河道管理部门批准文件 , 向矿产管理部门申请登记 , 领取采矿许可证取得采矿权。又依《矿产资源法》第三十九条的规定 , 未取得采矿许可证擅自采矿的 , 责令停止开采 , 赔偿损失 , 没收采出的矿产品和违法所得 , 可以并处罚款。因此 , 被告的处罚是正确的。

本案中 , 水利河道部门是从保证防洪、排涝角度进行管理 , 地矿部门是从国家资源的保护角度进行管理 , 两者在行政管理对象及行使职权的范围上有效 , 但法律对其双方职权划分十分清楚 , 各司其职。原告应分别到此两个部门登记办证才可开采河道砂。

案例讨论

例1：张 xx 诉某公安分局 拒签证明案

原告 : 张×× , 男 ,49 岁 , 某厂下岗职工。

被告 : 某公安分局。

原告张××系下岗职工 ,1995 年决定开办营业性印刷部。其便向辖区内工商行政机关递交了从事个体工商业申请书。但依照国家规定 , 开办印刷业须先得到当地公安机关的批准。张××遂到辖区内的公安分局办理手续 , 遭到拒绝。由于没有公安机关的同意证明 , 工商机关未给张××颁发“营业执照”。张乂乂起诉公安机关，要求签发同意其开办印刷部的证明。

公安分局认为，未办成营业执照是工商机关的原因，与本机关无关。即使公安机关开了证明，也只是一种意见，不是行政许可，法院应以被告不合格驳回起诉。一审法院采纳了公安分局的意见。

二审法院审理后认为 , 依照《城乡个体工商户管理暂行条例》及其《实施细则》的有关规定 , 张××开办印刷部须先征得辖区内公安机关的批准。公安机关出具的“审查同意证明”实际上就许可了张××开办印刷部的资格 , 该 " 审查同意证明 "就是一种行政许可行为。尽管公安机关签发的 " 审查同意证明 " 虽不是通常所见到的许可证或执照 , 但却完全符合许可证的性质。因此 ,该案属于人民法院受案范围。遂终审裁定撤销一审裁定并发回重审 。

例2：郑 xx 不服西安市碑林区土地管理行政许可案

原告 : 郑×× , 男 ,58 岁 , 西安市东郊张家坡村

被告 : 西安市碑林区土地管理局。

第三人 : 郑× , 男 ,37 岁 , 住西安市东关大新。

1990 年 12 月 18 日 , 碑林区土地管理局以碑地 076 号文件同意给郑××划拨宅基地 68.4 平方米 , 在划拨之前，郑××须缴纳耕地占用税、土地有偿保证金等税费。郑××因无力缴纳上述税费 , 于1月10 日同其兄达成协议并共同致函碑林区土地管理局 , 将其申请的宅基地转让于其兄之子郑× 。8月26 日 , 碑林区土地管理局向郑乂颁发了陕农居用地 A0011640号 陕西省非农业建设用地批准书。

原告郑××认为 , 被告之行为侵害了其宅基地使用权，要求撤销该用地批准书。 被告辩称 , 其核发的非农业建设用地批准书是正确的。请求法院予以维持。第三人陈述意见与被告一致。

法院经审理认为 , 原告郑××在得知宅基地申请被批准, 未按规定缴纳相关税费 , 又以协议形式致函碑林区土地局, 处理了其宅基地使用权 , 该行为符合宅基地申请人和他人根据各自所需可进行调整的分配政策 , 故被告西安市区土地管理局根据郑××、郑×的协议向第三人郑×颁发非农业建设用地批准书的行为未侵犯郑×的合法权益, 因此郑××不具备本案原告诉讼主体资格。依照《最高法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题释》第 44 条第一款第 (二) 项的规定 , 裁定如下 :驳回原告郑××的起诉。

本案是以 "起诉人无原告诉讼主体资格" 为由 , 以裁定的方式处理的。郑××不具备本案原告诉讼主体资格指本案所涉及的具体行政行为根本与原告无关 , 更谈不上其合法权益之说 , 那么究意是不是这样呢 ?

原告郑××在碑地字 (90)076 号文件之后不能交纳费用的情况下 , 同意放弃自己申请宅基地的权利 , 转让给其兄之子郑洪斌建房 , 且签定了协议，土地局准许他们在划拨宅基地之前进行调整更换。而郑乂结婚成家, 又按照有关规定交纳了税费, 履行了义务，土地局向其核发用地批准书是正确的 , 此具体行政行为已完全与原告郑×乂无关, 故其起诉自然被驳回。

例3：冯 x 宁、冯×秦、冯×娟不服碑林区建设局颁发建设工程施工执照案

原告 : 冯×宁、冯×秦、冯×娟 ( 女 ) 。

被告 : 西安市规划局。

被告 : 西安市碑林区建设局。

第三人 : 西安市碑林区合力绳带厂。

本市南柳巷13号房产为原告、第三人分别占有 , 其中第三人有临街门面房三间、工棚一座 , 工（棚用地办理了租用城市土地登记手续）。 第三人上述房屋经西安市房屋安全鉴定管理办公室鉴定认为: 属危险房屋 , 应整体拆除重建。依照市城规字 (1994)023 号文件规定及第三人的申请 , 碑林区建设局向第三人颁发了第施工执照: 同意该厂翻建临街门面房 , 厂房为砖混结构, 共计建筑面积152.53 平方米, 原厂房改为商业用途。第三人翻建房屋时, 将两坡房改为平顶房。

原告诉称: 第三人之工棚系违章建筑, 不能翻建。被告在未征得邻居签字的情况下, 以施工执照形式准许第三人翻建房屋, 违反法律规定。施工执照属施工许可证, 二被告均无权发证。故起诉要求撤销该施工执照。

被告西安市规划局辩称: 原告不是施工执照的利害关系人,非适格原告。施工执照是规划许可证 , 市规划局委托碑林区建设局颁发的施工执照 , 事实清楚 , 程序合法 , 请求予以维持。

被告西安市碑林区建设局答辩意见与西安市规划局一致。

[ 审判 ]

一审法院认为 , 原告冯×宁、冯×秦、冯×娟是第三人合力绳带厂的相邻权人 , 是本案适格原告。碑林区建设局受西安市规划局委托颁发施工执照 , 因此, 西安市规划局是本案适格被告。施工执照系具有规划性质的证照 , 被告的发证行为符合法律规定, 且未对原告的相邻权造成影响, 应依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第 54 条第一项的规定 , 判决如下:

维持西安市碑林区建设局颁发的市城规( 碑 )字第4号西安市建设工程施工执照。

宣判后 , 原告冯×宁、冯×秦不服 , 提起上诉称: 碑林区建设局向碑林区合力绳带厂签发的 " 施工执照" 是 "工程施工许可证 "， 而不是 "工程规划许可证" 。碑林区建设局是碑林区的建设行政主管部门 , 其应当对自己违法发 "施工许可证" 独立承担责任 , 原审判决以西安市规划局作为本案被告错误 , 上诉人在原审法院审理时因为担心被裁定驳回起诉 , 才勉强同意加上西安市规划局为共同被告。碑林区合力绳带厂在南柳巷13号所建工棚为违章建筑 , 碑林区建设局向碑林区合力绳带厂签发的 " 施工执照"违反了城乡建设环境保护部 "关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见", 给国家利益造成了损失 , 亦违反了建设部第 71 号令的规定 , 在原审第三人未取得 "规划许可证" 的情况下 , 违法给原审第三人发了 "施工执照" 。碑林区南柳巷13号是经省民政局民地发 (82)124 号文件 , 市建 委市建征字(82)第250号文件, 批准由西安市规划局实施规划 , 将南柳巷口号全院规划成绿地 , 消防通道 , 而碑林区建设局签发的施工执照 , 违反了《西安市城市规划管理办法》第 9 条、第 10 条、第 20 条、第 21 条之规定 , 上诉人曾向一审法院递交了调查证据申请书, 并附上了证据 , 证明西安市规划局对南柳巷口号14号的长期规划图 , 是被上诉人碑林区建设局签发的施工执照 , 违反了陕西省实施《中华人民共和国城市规划法》办法 , 陕西省建设厅、财政厅、物价局《关于在县城以上城市收取城市规划费的通知》 , 陕建规发 (1992)84 号文件 , 西安市收取市政公用设施配套费的暂行规定等 , 无证据证明原审第三人在领取施工执照时 , 交纳了城市规划费和城市配套费。原审判决及行政机关发照时所依据的西房鉴字 (1995) 鉴定书违反了建设部第 4 号令 , 鉴定书中内容存在虚假陈述 , 鉴定书中所鉴定违章工棚 , 在鉴定后1995年5月做了彻底修建。 根本不存在危险房屋 , 该鉴定书不能作为定案的证据。

综上所述 , 诉请二审法院撤销一审判决 , 撤销 "施工执照"。

被上诉人西安市规划局辩称, 该局 (1994)023 号文件将部分权利委托碑林区建设局行使, 碑林区建设局这次办证是在防汛期间所办 , 该局按防讯的要求审批, 正确、合法。 两户房子的间距符合规划法的要求, 未侵犯上诉人的权利 , 原审判决认定事实清楚 , 证据确凿 , 程序合法 , 诉请予以维持。

二审法院经审理认为 , 依据西安市城市规划管理局市城规宇 (1994)3号通知 , 碑林区建设局在该区辖区范围内有权代行西安市城市规划管理局的部分规划管理职能。碑林区建设局给碑林区合力绳带厂所颁发的 市城规(碑)字 4 号执照的内容和文号均反映出该执照属规划性质 , 且西安市规划局亦表示认可。故上诉人认为该执照是施工许可证 , 不是规划许可证的上诉理由不能成立 , 原审判决以西安市规划局作为本案被告并无不当。上诉人认为碑林区建设局的发照行为违背相关规定的上诉理由 , 是以 (2002) 市城规 (碑) 字第04号执照是施工许可证为前提的 , 由于其前提错误 , 故该上诉理由亦不能成立。上诉认为 (2002)市城规 (碑) 字第 4 号执照侵犯其相邻权 , 影响了其通风、采光。但市城规 (碑) 字第04号执照批准碑林区合力绳带厂建房的高度为 3.5 米 , 而该房与上诉人房屋的间距约为 4.3 米 , 且位于上诉人房屋的西边 , 并未影响其通风、采光 , 上诉人的上诉请求缺乏依据 , 不能成立。

综上所述 , 原审判决认定事实清楚 , 适用法律正确 , 依 据《中华人民共和国行政诉讼法》第 61 条 ( 一 ) 项之规定 , 判决如下 :

驳回上诉 , 维持原判。

[ 评析 ]

本案的焦点是被告颁证的具体行政行为是否违法 , 是否侵犯了原告的合法权益。要明晰这两点 , 就要结合本案的事实综合认定 :

西安市碑林区南柳巷口号院内的房屋分别为原告和第 三人所有。其中 , 第三人碑林区合力绳带厂在院子西边有门 面房三间 , 持有市房权字1125108061-66-7号西安市集体房屋所有权乓卢在同一方位的无证工棚一 座 , 包括上述房屋所占土地在内的 191.38 平方米土地 , 西安市碑林区合力绳带厂持有西安市房产管理局 1991年3月21日颁发的市房地 ( 碑 ) 字第 112 号城市土地租用凭证。西安市城市规划管理局作出市城规字 (1994)023 号关于委托区城市规划管理部门负责辖区内规划管理工作的通知。依据该通知 , 碑林区建设局取得了该辖区的部分规划管理权。 1995年西安市房屋安全鉴定管理办公室鉴定认为 , 第三人的上述房屋为危险房屋 , 应全部拆除重建。西安市碑林区安全生产监督管理局作出 第 1 号给碑林区合力绳带厂的重大安全隐患整改通知书 , 西安市碑林区合力绳带厂向西安市碑林区建设局提出 , 要求批准该单位对原房进行翻修改建。 西安市碑林区建设局给西安市碑林区合力绳带厂颁发了。 市城规 ( 碑 ) 字第4号西安市建设工程施工执照 , 该执照载明: 依据区防汛办勘查报告 , 同意该单位 原址翻建临街门面房 , 建筑面积 52.53 平方米 , 厂房 1000米 , 高 3.5 平方米 , 砖混结构 , 共计建筑面积 152.53 平方米 , 原厂房改为商业用房。碑林区合力绳带厂取得该执照 后 , 将房屋建成 , 建成后的房屋与位于东边的原告的二层楼房相距 4.3 米左右。

由上可以看出 , 本案中被告的颁证行为是合法的 , 正确的 , 原告认为被告颁证行为影响了其通风、采光 , 在事实上是不成立的 , 故法院的裁判是完全正确的。

例4 曹玉川诉北京市司法局不予注册法律工作者执照案

【案情简介】

1996年4月 , 经北京市司法局批准 , 曹玉川创办密云县第一家民办法律事务所

(大华法律事务所), 并担任该所主任。因业务上与县司法局下属所存在竞争 , 故该所创办后备受制约。当事人迫不得已状告自己的业务主管机关 , 从而引发了一连串行政诉讼案 , 直至影响最大的诉北京市司法局不予注册律工作者执照案。

1998 年年底 , 密云县司法局要求大华法律事务所上缴收据存根 ,由于曹玉川坚持按有关文件办事 (即财政部门有关“发票存根出具单位保存 5 年”的规定 ), 并言明欢迎有关人员到所里来检查 , 密云县司法局以此为由不再发给专用收据 , 并以财务制度不健全等为由 , 给予大华法律事务所通报批评,不准该所进人。

1999 年 4 月 9 日 , 原告曹玉川按照密云县司法局的通知 , 将法律照交给密云县司法局，参加一年一度的年检注册工作。由于密云县司法局一直未将工作执照发还给原告曹玉川 , 故曹玉川曾于同年 6 月 3 日 , 以不服密云县司法局吊销其法律工作者执照为由 , 向密云县人民法院提起行政诉讼。密云县法院以注册法律工作者执照的决定权在市司法局为由 , 裁定驳回了原告曹玉川的起诉。同年 9 月 17 日 , 原告曹玉川又以被告市司法局对其实施了变相吊销热照的行政处罚行为 , 向北京市西城区人民法院提起行政诉讼。西城区人民出 12 月 15 日以原告不服行政处罚的诉讼理由不能成立为由 , 判决驳回了其诉讼请求。原告曹玉川不服 , 提出上诉 , 二审法院作出维持判决后 , 曹玉川又以不服不予注册为理由 , 再次向西城区人民法院提起诉讼。

【法院判决】

西城区人民法院经审理认为 ,"人民法院审理行政案件 , 以法律和行政法规、地方性法规为依据 ; 参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定发布的规章。现原告曹玉川提出了要求被告市司法局对其工作执照予以注册并发还的诉讼请求 , 但未能提供相应的法律依据 , 其提出的诉讼请求 , 本院不法支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第 (四) 项之规定"," 驳回原告曹玉川的全部诉讼请求 "

【 评析 】

在本案中 , 原告曹玉川认为 , 被告市司法局不给其注册法律工作者执照的行为侵犯了其合法权利 , 请求法院判决被告市司法局对其工作执照予以注册并发还, 并由被告市司法局赔偿其在停业期间必要的经常性费用开支。而被告市司法局称 , 原告曹玉川以同一事实、同一理由 , 为达到同一目的两次提起诉讼 , 系重复起诉行为，司法行政机关对法律事务所的管理行为是一项内部管理行为 , 请求法院驳回原告曹玉川的起诉。可见 , 本案涉及行政诉讼判决的既判力、行政行为的属性、不予注册行为的可诉性等一系列问题。不过 , 从行政行为的角度考察本案 , 则可以从以下四个方面来分析 :

(一) 关于大华法律事务所性质的分析

民办大华法律事务所 , 其所有制为 "民办", 尽管其设立主体为县司法局 , 也不能因此而成为司法行政机关的内部机构。这只能表明其行政主管单位是司法行政机关 , 其是司法行政机关的管理相对人。国家机关的构成应该是严格按照法律、法规的规定设置的。国立的、公立的法律事务所不是营业性的法律咨询服务机构 , 而属于政法部门的基层组织。但是 , 民办法律事务所在一般情况下则不能成为 "政法部门的基层组织" 。这是公法与私法相区分的一项重要原则。无限制地扩大 " 政法部门的基层组织 " 的内涵和外延 , 都是违反行政组织法的, 也不符合依法治国之精神。无论是国家机关本身 , 还是其组成机构 , 都必须遵循行政组织法上的一系列规范或原则 , 必须是职权和职责的统一体。司法行政机关对其管理相对人行使职权 , 必须遵循行政组织法所确定职责和权限规定 , 同时也必须遵循行政行为法。管理相对人认为其主管单位所的具体行政行为侵犯了其合法权益 , 当然可以依据有关法律规定向人民法院诉讼。

(二) 关于 "不予注册并收回法律服务执照" 的法律性质分析

"不予注册并收回法律服务执照" 的行为 , 虽然在名称上有其一定的特殊性 , 其实质乃是吊销和拒绝颁发许可证和执照。

首先 , 由于这是针对已拥有法律服务执照的原告 , 以其严重违反执业纪律为由而作出对其 "工作执照不予注册" 的决定 , 因此 , 这不仅仅是拒绝许可 , 而是通过拒绝许可来达到对 "严重违反执业纪律" 行为的制裁。也就是说 , 此行为当然是典型的行政处罚行为 。

被告市司法局对原告曹玉川现行有效的法律服务执照收回不予发还 ,属于"吊销许可证和执照"， 对将到期的法律服务执照不予注册 , 使其持有人在下年度失去执业的资格和权利 , 属于拒绝颁发许可证和执照。认为司法行政机状告法律服务执照不予注册的行为不是行政处罚行为 , 这种观点是不能成立的。

即使按照管理措施来理解 , 也并非可以恣意妄为。因为 ,在依法治国、依法行政的今天 , 任何行政管理行为 , 都必须遵循相应的实体规范和程序规范。无论是哪一种行为 , 对于司法行政机关来说 , 都必须掌握充分的事实根据 , 并履行相应的程序 , 否则, 将不能产生预期的法律后果。

〈行政诉讼法〉第 11 条第 1 款第 4 项规定, 人民法院受理公民、法人或其他组织对 "认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照, 行政机关拒绝颁发或不予答复的" 具体行政行为不服而提起的诉讼。该款第 1 项规定, 对包括"吊销许可证和执照" 在内的行政处罚不服而提起的诉讼 , 也在人民法院受案范围之内。

(三) 关于吊销许可证或者执照的行政处罚程序的法律评析

〈行政处罚法〉第 42 条规定 , 行政机关作出包括吊销许可证或者执照在内的重大行

政处罚决定之前 , 应当告知当事人有要求举行昕证的权利 ， 当事人要求听证的 , 行政机关应组织听证。

被告市司法局借年检之机 , 收回了原告的执照 , 根本没有通知原告 ,也没有作出任何文字决定 , 仅仅是依据惯例 , 主张 "我们就是不给他了" ，这完全是无视法律规定的程序 , 无视管理相对人的权利的做法。如果说 , 在长期的前管理过程中真的形成了如此惯例的话 , 那么 , 以此案的审理为契机 , 确实是彻底改一改这种惯例的时候了。 否则 , 还谈什么依法治国、依法行政 !

(四) 关于行政诉讼中的举证责任

〈行政诉讼法〉第 32 条规定 :" 被告对作出的具体行政行为负有举证应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。" 在行政诉讼中被告负有举证责任 , 这不仅是学术界公认的原则 , 而且是现行法上的明确规定，人民法院审理行政案件决不应该反过来要求原告负举证责任。〈行政诉讼法第41 条第 3 项规定的 "有……事实根据", 只是列举了起诉条件 , 并且 要求的是一种形式要件。当然 , 若法院经过案件的审理 , 确认原告的起诉果真缺乏依据的话 , 亦可以根据本规定作出驳回判决。但是 , 本案的情形却恰恰相反。

北京市司法局对其 "不予注册并收回法律服务执照" 的事实并无异议, 并主张"司法机关对法律工作者的法律服务执照不予注册 , 不是行政处罚行为。既然如此 , 争议的焦点应该是该行为是否属于行政处罚行为 , 以及该行为是否合法 , 而不应该像本案法院判决那样 , 以 "原告曹玉川……却未能提供相应事实依据" 为由 , 作出 "其诉讼理由不能成立" 的结论 , 进而作出 " 驳回原告的诉讼请求 " 之判决。需要再次强调的是 , 在行政诉讼中 , 被告负有举证麦任 , 而绝不是相反。

我们认为 , 法院可以依据〈行政处罚法〉第 42 条、第 3 条、第 4 条、第 6 条、第 41 条的规定 , 审查被告是否违反法定程序 , 根据〈民办非企业单位登记暂行条例〉, 参照〈北京市事业单位登记管理办法〉等规定 , 审查被告的决定内容是否符合实体法规定。并按照〈行政诉讼法〉第 54 条第 2 项第1号、2号、第3号和第5号 , 第4项以及〈行政处罚法〉第 7 条和〈国家赔偿法〉 有关规定作出判决。

从北京市西城区人民法院 (1999) 西行初字第 46 号行政判决书来看 , 法官的说理不够充分。法院的判决书应该是最为讲理的文书 , 应该经得起公众评议。从司法改革的发展趋势来看 , 法官的判决 , 应该最大限度地忠实于法律 , 尽可能地维护法律的尊严。当然 , 在现代国家 , 无论其法治程度如何之高 , 都不可能全不考虑法律之外的因素。但是 , 如果法律之外的因素被过多地予以考虑 , 忽略了法治国家的基本精神 , 则是十分令人担忧的。

我们相信 , 妥善解决本案这样的诉讼争议问题 , 将为纠正司法行政机关不依法行使其管理权的问题开创一个成功的先例 , 这对推进依法治国的进程 , 对保护行政管理相对人的合法权益 , 促进民办法律事务所的健康发展 , 都具有重要义。并且 , 通过对本案的公正、准确、有理、有据的审理和判决 , 对于从根本上树立司法权威 , 同样具有不可忽视的作用。

法律条文：

中华人民共和国行政许可法

(2003年 8 月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过 2003年 8 月 27日中华人民共和国主席令第 7 号公布 自2004年7 月1日起施行 ）

第一章 总则

第二章 行政许可的设定

第三章 行政许可的实施机关

第四章 行政许可的实施程序

第一节 申请与受理

第二节 审查与决定

第三节 期限

第四节 听证

第五节 变更与延续

第六节 特别规定

第五章 行政许可的费用

第六章 监督检查

第七章 法律责任

第八章 附则

第一章 总 则

第一条 为了规范行政许可的设定和实施 , 保护公法人和其他组织的合法权益 , 维护公共利益和社会秩序 , 保障和监督行政机关有效实施行政管理 , 根据宪法 , 制定本法。

第二条 本法所称行政许可 , 是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请 , 经依法审查 , 准予其从事特定活动的行为。

第三条 行政许可的设定和实施 , 适用本法。 有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批 , 不适用本法。

第四条 设定和实施行政许可, 应当依照法定的权限范围、条件和程序。

第五条 设定和实施行政许可 , 应当遵循公开、公平公正的原则。

有关行政许可的规定应当公布; 未经公布的 , 不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果 , 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外 , 应当公开。

符合法定条件、标准的 , 申请人有依法取得行政许可的平等权利 , 行政机关不得歧视。

第六条 实施行政许可 , 应当遵循使民的原则 , 提高办事效率 , 提供优质服务。

第七条 公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可 , 享有陈述权、申辩权 ; 有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼 ; 其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的 , 有权依法要求赔偿。

第八条 公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护 , 行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止 , 或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的 , 为了公共利益的需要 , 行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失 , 行政机关应当依法给予补偿 。

第九条 依法取得的行政许可 , 除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外 , 不得转让。

第十条 县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度 , 加强对行政机关实施行政许可的监警检查。

行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。

第二章 行政许可的设定

第十一条 设定行政许可 , 应当遵循经济和社会发展规律 , 有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性 , 维护公共利益和社会秩序 , 促进经济、社会和生态环境协调发展。

第十二条 下列事项可以设定行政许可 :

( 一 ) 直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动 , 需要按照法定条件予以批准的事项 ;

( 二 ) 有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等 , 需要赋予特定权利的事项 ;

( 三 ) 提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业 , 需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项 ;

( 四 ) 直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品 , 需要按照技术标准、技术规范 , 通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项 ;

( 五 ) 企业或者其他组织的设立等 , 需要确定主体资格的事项 ;

( 六 ) 法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

第十三条 本法第十二条所列事项 , 通过下列方式能够予以规范的 , 可以不设行政许可:

( 一 ) 公民、法人或者其他组织能够自主决定的 ;

( 二 ) 市场竞争机制能够有效调节的 ;

( 三 ) 行业组织或者中介机构能够自律管理的 ;

( 四 ) 行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

第十四条 本法第十二条所列事项 , 法律可以设定行政许可。尚未制定法律的 , 行政法规可以设定行政许可。

必要时 , 国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后 , 除临时性行政许可事项外 , 国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律 , 或者自行制定行政法规。

第十五条 本法第十二条所列事项 ,尚未制定法律、行政法规的, 地方性法规可以设定行政许可; 尚未制定法律、 行政法规和地方性法规的 , 因行政管理的需要, 确需立即实施行政许可的, 省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。 临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的, 应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章 , 不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可 ; 不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可 , 不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务 , 不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

第十六条 行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定。

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内 , 对实施该行政许可作出具体规定。

法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定 , 不得增设行政许可 ; 对行政许可条件作出的具体规定 , 不得增设违反上位法的其他条件。

第十七条 除本法第十四条、第十五条规定的外 , 其他规范性文件一律不得设定行政许可。

第十八条设定行政许可 , 应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

第十九条 起草法律草案、法规草案和省、自治区、直 辖市人民政府规章草案、拟设定行政许可的 , 起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见 , 并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

第二十条 行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价 ; 对已设定的行政许可 , 认为通过本法第十三条所列方式能够解决的 , 应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价 , 并将意见报告该行政许可的设定机关。

公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

第二十一条 省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可 , 根据本行政区域经济和社会发展情况 , 认为通过本法第十三条所列方式能够解决的 , 报国务院批准后 , 可以在本行政区域内停止实施该行政许可。

第三章 行政许可的实施机关

第二十二条 行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

第二十三条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织 , 在法定授权范围内 , 以自己的名义实施行政许可。 被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。

第二十四条 行政机关在其法定职权范围内 , 依照法律、法规、规章的规定 , 可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督 , 并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内 , 以委托行政机关名义实施行政许可 ; 不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

第二十五条 经国务院批准 ,省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则 , 可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

第二十六条行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的 , 该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请 , 统一送达行政许可决定。

行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的 , 本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理 , 或者组织有关部门联合办理、集中办理。

第二十七条 行政机关实施行政许可 , 不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

行政机关工作人员办理行政许可 , 不得索取或者收受申请人的财物 , 不得谋取其他利益。

第二十八条 对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫 , 除法律、行政法规规定由行政机关实施的外 , 应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

第四章 行政许可的实施程序

第一节 申请与受理

第二十九条 公民、法人或者其他组织从事特定活动 , 依法需要取得行政许可的 , 应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的 , 行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。

申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是 , 依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。

行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子 数据交换和电矛邮件等方式提出。

第三十条 行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。

申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的 , 有关行政机关应当说明解释 , 提供准确、可靠的信息。

第三十一条 申请人申请行政许可 , 应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况 , 并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。

第三十二条 行政机关对申请人提出的行政许可申请 ,应当根据下列情况分别作出处理 :

( 一 ) 申请事项依法不需要取得行政许可的 , 应当及时告知申请人不受理 ;

( 二 ) 申请事项依法不属于本行政机关职权范围的 , 应当及时作出不予受理的决定 , 并告知申请人向有关行政机关申请 ;

( 三 ) 申请材料存在可以当场更正的错误的 , 应当允许申请人当场更正 ;

( 四 ) 申请材料不齐全或者不符合法定形式的 , 应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容 , 逾期不告知的 , 自收到申请材料之日起即为受理 ;

( 五 ) 申请事项属于本行政机关职权范围 , 申请材料齐全、符合法定形式 , 或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的 , 应当受理行政许可申请。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请 , 应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

第三十三条 行政机关应当建立和完善有关制度 , 推行电子政务 , 在行政机关的网站上公布行政许可事项 , 方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请 ; 应当与其他行政机关共享有关行政许可信息 , 提高办事效率。

第二节 审查与决定

第三十四条 行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式 , 行政机关能够当场作出决定的 , 应当当场作出书面的行政许可决定。

根据法定条件和程序 , 需要对申请材料的实质内容进行核实的 , 行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

第三十五条 依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可 , 下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。

第三十六条 行政机关对行政许可申请进行审查时 , 发现行政许可事项直接关系他人重大利益的 , 应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

第三十七条 行政机关对行政许可申请进行审查后 , 除当场作出行政许可决定的外 , 应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。

第三十八条 申请人的申请符合法定条件、标准的 , 有关行机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。

行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的 , 应当说明理由 , 并 告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第三十九条 行政机关作出准予行政许可的决定 , 需要颁发行政许可证件的 , 应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件:

( 一 ) 许可证、执照或者其他许可证书 ;

( 二 ) 资格证、资质证或者其他合格证书 :

( 三 ) 行政机关的批准文件或者证明文件 ;

( 四 ) 法律、法规规定的其他行政许可证件。

行政机关实施检验、检测、检疫的 , 可以在检验、检 测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。

第四十条 行政机关作出的准予行政许可决定 , 应当予以公开 , 公众有权查阅。

第四十一条 法律、行政法规设定的行政许可 , 其适用范围没有地域限制的 , 申请人取得的行政许可在全国范围内有效。

第三节 期限

第四十二条 除可以当场作出行政许可决定的外 , 行政机关应当自受理行政许可申请之日起 20 日内作出行政许可决定。 20 日内不能作出决定的 , 经本行政机关负责人批准 , 可以延长10 日 , 并应当将延长期限的理由告知申请人。但是 , 法律、法规另有规定的 , 依照其规定。

依照本法第二十六条的规定 , 行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的 , 办理的时间不得超过45 日; 45 日内不能办结的 , 经本级人民政府负责人批准 , 可以延长15 日 , 并应将延长期限的理由告知申请人。

第四十三条 依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可 , 下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起 20 日内审查完毕。但是 , 法律、法规另有规定的 , 依照其规定。

第四十四条 行政机关作出准予行政许可的决定 , 应当自作出决定之日起 10 日内向申请人颁发、送达行政许可证件 , 或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

第四十五条 行政机关作出行政许可决定 , 依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的 , 所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。

第四节 听 证

第四十六条 法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项 , 或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项 , 行政机关应当向社会公告 , 并举行听证。

第四十七条 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的 , 行政机关在作出行政许可决定前 , 应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利 ; 申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起 5 日内提出听证申请的 , 行政机关应当在 20 日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

第四十八条听证按照下列程序进行 :

( 一 ) 行政机关应当于举行听证的 7 日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人 , 必要时予以公告 ;

( 二 ) 吭谊应当公开举行 ;

( 三 ) 行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人 , 申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的 , 有权申请回避 ;

( 四 ) 举行昕证时, 审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由 , 申请人、利害关系人可以提出证据 , 并进行申辩和质证 ;

( 五 ) 听证应当制作笔录 , 听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。

行政机关应当根据听证笔录 , 作出行政许可决定。

第五节 变更与延续

第四十九条 被许可人要求变更行政许可事项的 , 应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请 ; 符合法定条件、标准的 , 行政机关应当依法办理变更手续。

第五十条 被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的 , 应当在该行政许可有效期届满 30日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是 , 法律、法规、规章另有规定的 , 依照其规定。

行政机关应当根据被许可人的申请 , 在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定 ; 逾期未作决定的 , 视为准予延续。

第六节 特别规定

第五十一条 实施行政许可的程序 ,本节有规定的 ,适用本节规定 ; 本节没有规定的 , 适用本章其他有关规定。

第五十二条 国务院实施行政许可的程序 , 适用有关法律、行政法规的规定。

第五十三条 实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的 , 行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是 , 法律、行政法规另有规定的 , 依照其规定。

行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后 , 应当作出准予行政许可的决定 , 并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

行政机关违反本条规定 , 不采用招标、拍卖方式 , 或者违反招标、拍卖程序 , 损害申请人合法权益的 , 申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第五十四条 实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可 , 赋予公民特定资格 , 依法应当举行国家考试的 , 行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定 ;

法人或者其他组织特定的资格、资质的 , 行政机关根据申审人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是 , 法律、行政法规另有规定的 , 依照其规定。

公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施 , 公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训 , 不得指定教材或者其他助考材料。

第五十五条 实施本法第十二条第四项所列事项的行政许可的 , 应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫 , 行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。

行政机关实施检验、检测、检疫 , 应当自受理申请之自起 5 日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果作出进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的 , 行政机关应当场作出行政许可决定。

行政机关根据检验、检测、检疫结果 , 作出不予行政许可决定的 , 应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范。

第五十六条 实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可 , 申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的 , 行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的 , 行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。

第五十七条 有数量限制的行政许可 , 两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的 , 行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。 但是 , 法律、行政法规另有规定的 , 依照其规定。

第五章 行政许可的费用

第五十八条 行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查 , 不得收取任何费用。但是 , 法律、行政法规另有规定的 , 依照其规定。

行政机关提供行政许可申请书格式文本 , 不得收费。 行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算 , 由本级财政予以保障 , 按照批准的预算予以核拨。

第五十九条 行政机关实施行政许可 , 依照法律、行政法规收取费用的 , 应当按照公布的法定项目和标准收费 ; 所收取的费用必须全部上缴国库 , 任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

第六章 监督检查

第六十条 上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查 , 及时纠正行政许可实施中的违法行为。

第六十一条 行政机关应当建立健全监督制度 , 通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料 , 履行监督责任。

行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时 , 应当将监督检查的情况和处理结果予以记录 , 由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。

行政机关应当创造条件 , 实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联 , 核查被许可人从事行政许可事项活动情况。

第六十二条 行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测 , 对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时 , 行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料 ; 被许可人应当如实提供有关情况和材料。

行政机关根据法律、行政法规的规定 , 对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的 , 行政机关应当发给相应的证明文件。

第六十三条 行政机关实施监督检查 , 不得妨碍被许可人正常的生产经营活动 , 不得索取或者收受被许可人的财物 , 不得谋取其他利益。

第六十四条 被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的 , 违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。

第六十五条 个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动 , 有权向行政机关举报 , 行政机关应当及时核实、处理。

第六十六条 被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的 , 行政机关应当责令限期改正。被许可人在规定期限内不改正的 , 行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。

第六十七条 取得直接关系公共利益的特定行业的市场准人行政许可的被许可人 , 应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件 , 向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务 , 并履行普遍服务的义务 ; 未经作出行政许可决定的行政机关批准 , 不得擅自停业、歇业。

被许可人不履行前款规定的义务的 , 行政机关应当责令假期改正 , 或者依法采取有效措施督促其履行义务。

第六十八条 对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施 , 行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。

行政机关在监督检查时 , 发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的 , 应当责令停止建造、安装和使用 , 并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。

第六十九条 有下列情形之一的 ,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关 , 根据利害关系人的请求或者依据职权 , 可以撤销行政许可 :

( 一 ) 行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的 ;

( 二 ) 超越法定职权作出准予行政许可决定的 ;

( 三 ) 违反法定程序作出准予行政许可决定的 ;

( 四 ) 对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的 ;

( 五 ) 依法可以撤销行政许可的其他情形。 被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可 , 可能对公共利益造成重大损害的 , 不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可 , 被许可人的合法权益受到损害的 , 行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的 , 被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

第七十条有下列情形之一的 , 行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续 :

( 一 ) 行政许可有效期届满未延续的 ;

( 二 ) 赋予公民特定资格的行政许可 , 该公民死亡或者丧失行为能力的 ;

( 三 ) 法人或者其他组织依法终止的 ;

( 四 ) 行政许可依法被撤销、撤回 , 或者行政许可证件依法被吊销的 ;

( 五 ) 因不可抗力导致行政许可事项无法实施的 ;

( 六 ) 法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

第七章 法律责任

第七十一条 违反本法第十七条规定设定的行政许可 ,有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正 , 或者依法予以撤销。

第七十二条 行政机关及其工作人员违反本法的规定 ,有下列情形之一的 , 由其上级行政机关或者监察机关责令改正 ; 情节严重的 , 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分 :

( 一 ) 对符合法定条件的行政许可申请不予受理的 ;

( 二 ) 不在办公场所公示依法应当公示的材料的 ;

( 三 ) 在受理、审查、决定行政许可过程中 , 未向申请人利害关系人履行法定告知义务的 :

( 四 ) 申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式 ,不一次告知申请人必须补正的全部内容的 ;

( 五 ) 未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的 ;

( 六 ) 依法应当举行听证而不举行听证的。 .

第七十三条 行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查 , 索取或者收受他人财物或者谋取其他利益 , 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任 ; 尚不构成犯罪的 , 依法给予行政处分。

第七十四条 行政机关实施行政许可 , 有下列情形之一的 , 由其上级行政机关或者监督机关责令改正 , 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分 ; 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任：

( 一 ) 对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的 ;

( 二 ) 对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的 ;

( 三 ) 依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择锦 作出准予行政许可决定 , 未经招标、拍卖或者考试 , 或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的。

第七十五条 行政机关实施行政许可 , 擅自收费或者本按照法定项目和标准收费的 , 由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用 ; 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的 , 予以追缴 ; 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分 ; 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任。

第七十六条 行政机关违法实施行政许可 , 给当事人自合法权益造成损害的 , 应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。

第七十七条 行政机关不依法履行监督职责或者监督不力 , 造成严重后果的 , 由其上级行政机关或者监察机关责令改正 , 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分 ; 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任。

第七十八条 行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的 , 行政机关不予受理或者不予行政许可 , 并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的 , 申请人在 1 年内不得再次申请该行政许可。

第七十九条 被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的 , 行政机关应当依法给予行政处罚 ; 取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的 , 申请人在 3 年内不得再次申请该行政许可 ; 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任。

第八十条被许可人有下列行为之一的 , 行政机关应当依法给予行政处罚 ; 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任 :

( 一 ) 涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件 , 或者以其他形式非法转让行政许可的 :

( 二 ) 超越行政许可范围进行活动的 ;

( 三 ) 向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料 ;

( 四 ) 法律、法规、规章规定的其他违法行为。

第八十一条 公民、法人或者其他组织未经行政许可 ,擅自从事依法应当取得行政许可的活动的 , 行政机关应当依法采取措施予以制止 , 并依法给予行政处罚 ; 构成犯罪的 , 依法追究刑事责任。

第八章 附则

第八十二条 本法规定的行政机关实施行政许可的期限以工作日计算 , 不含法定节假日。

第八十三条 本法自2004年 7 月 1 日起施行。

本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依据本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。

完