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食盐专营办法助力盐改再进一步
作者：本刊记者张卫
来源：《中国食品》2018年第2期
根据盐业体制改革方案关于坚持食盐专营制度、改革食盐定价机制和取消食盐产、运、销等环节计划管理的规定，新修订的《食盐专营办法》（以下简称《办法》）不仅对食盐专营制度的具体内容作了完善，还完善了食盐供应安全的制度，并强化了食盐质量安全的管控措施。
完善制度坚持食盐专营
1996年5月，国务院颁布了《食盐专营办法》，对食盐产销实行国家指令性计划管理，对食盐价格实行政府定价。但随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，食盐专营体制在继续发挥作用的同时，弊端也逐渐凸显，对盐业体制进行改革势在必行。2016年5月5日，国务院对外公布《盐业体制改革方案》（以下简称《方案》），《方案》明确从2017年1月1日起放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域，食盐批发企业可开展跨区域经营。同时提出完善食盐专业化监管体制，多措并举确保食盐安全。
为适应社会主义市场经济要求，此次修改的《办法》在《方案》的基础上重点对食盐定点生产制度和食盐批发环节的专营制度作了完善，同时取消了一些与市场经济不相适应的制度，主要有以下几个方面：
一是坚持和完善食盐定点生产、定点批发制度。按照《方案》关于坚持食盐专营制度、不再核准新增食盐定点生产、定点批发企业的规定，明确省级盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求，审批确定食盐定点生产、定点批发企业。
二是取消食盐产、运、销等环节的计划管理。删去了原办法关于食盐生产、批发、分配调拨、运输等实行指令性计划管理，以及核发食盐准运证的规定。
三是取消食盐产销隔离、区域限制制度。根据《方案》关于食盐流通的规定，规定食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务，省级盐业主管部门应当颁发食盐定点批发企业证书等。
四是改革食盐定价机制。根据《方案》改革食盐政府定价机制的要求，删去国家规定食盐价格的规定，明确食盐价格由经营者自主确定等。
改革储备制度确保食盐供应
2011年3月11日13时46分，日本东部临近海域发生里氏8.9级地震，并引发10米高海啸。12日，日本东京电力公司对外宣布，福岛县第一核电站1号机组发生氢气爆炸，很快确认发生核泄漏。
日本世纪大地震导致日本福岛核电站核泄漏事故发生后，“碘盐可防辐射”的言论在网上发酵，导致我国一些地方出现了公众盲目抢购碘盐的情况。国务院法制办、工信部负责人表示，我国食盐生产能力远大于消费量，供应较为充足。虽然一些特殊情况下出现过几次抢盐事件，但在党中央、国务院的高度重视下，经各部门密切配合，很快得到平息。盐业体制改革方案很重视食盐供应安全问题。《办法》也主要从两方面作了规定：
一是改革食盐储备制度。根据《方案》建立食盐储备体系的要求，规定省级盐业主管部门建立健全食盐储备制度，承担政府储备责任；食盐定点生产、定点批发企业承担企业食盐储备责任。
二是保障食盐供应。根据《方案》要求，增加规定县级以上地方人民政府采取必要措施，保障边远地区和民族地区的食盐供应。同时，规定盐业主管部门应当会同有关部门制定食盐供应应急预案，在发生突发事件时，协调、保障食盐供应。
加强监管保证食盐安全
老百姓的一日三餐中，食盐不可或缺。国务院法制办、工信部负责人表示，确保食盐质量安全是完善食盐专营制度的应有之义，为此，《办法》对食盐质量安全管控措施作了以下几方面规定：
一是完善食盐监管体制。根据《方案》关于保持现有专业化食盐监管体制不变，探索推进食盐安全监管体制改革，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责的要求，维持了盐业主管部门负责食盐专营工作的职责，并增加规定国务院食品药品监管部门和县级以上地方人民政府确定的部门负责食盐质量安全监督管理的职责。
二是增加食盐企业及其董事、监事、高级管理人员的信用管理，建立健全信用信息记录和公示制度的规定。
三是严防工业用盐等非食用盐流入食盐市场。根据《方案》要求，对食盐定点生产企业、定点批发企业和非食用盐生产企业规定了产购销记录制度等。
四是进一步完善法律责任，加大对违法行为处罚力度。例如，同样是非食盐定点企业生产食盐的行为，原《办法》规定可处违法生产的食盐价值3倍以下的罚款。新修订《办法》规定，违法生产经营的食盐货值金额不足1万元的，可以处5万元以下的罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下的罚款。
值得注意的是，《办法》中有关“食盐定点批发企业应当从食盐定点生产企业或者其他食盐定点批发企业购进食盐，在国家规定的范围内销售”的内容引发业界热议。盐改专家邹佳莱认为，这项制度可以看作是我国不再允许国内食盐批发商进口食盐的表现。“目前，我国进口食盐的主要是省级盐业批发企业，进口的类型主要有两种，一种是从美国、澳大利亚等国进口的高端食盐，部分产品500克售价就能达到近30元，几乎是同品质国产盐的7倍；另一种是从印度等国进口的腌渍粗盐，比国产工业用盐价格还低，约为200元/吨。”邹佳莱表示，进口食盐几乎已占我国食盐市场的十分之一左右，禁止进口食盐将有效稳定国内市场价格，尤其是让已经供应过剩、饱和的国产盐能得到有效消化。
但中国品牌研究院食品饮料行业研究员朱丹蓬却认为，《办法》对于食盐定点批发企业来源的规定其实是为了保证食盐的质量，但进口应该不会受到影响。朱丹蓬表示，进口食盐最初主要是由广东盐业做全国总代理，后来基本放开了，现在不少地方都出现了品牌运营商拿到了进口盐的中国代理权，相关部门也批准了这类盐的销售。因此，他认为，只要成为相关部门审批认知的进口盐代理商，这类定点批发企业还是可以继续进口食盐的，“目前进口盐在我国市场中的占比已经达到了10%，但由于低价的印度盐不参与精制盐市场，其他高端进口盐的价格也不会令市场形成恶性竞争，对于国产盐市场的影响并不太大。”
附：《食盐专营办法》全文
第一章：总则
第一条：为了加强对食盐的管理，保障食盐科学加碘工作的有效实施，确保食盐质量安全和供应安全，保护公民的身体健康，制定本办法。
第二条：国家实行食盐专营管理。
本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐。
第三条：本办法适用于中华人民共和国境内的食盐生产、销售和储备活动。
第四条：国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。
国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。
第五条：盐业主管部门应当加强对工业用盐等非食用盐的管理，防止非食用盐流入食盐市场。
第六条：国务院盐业主管部门应当会同有关部门加强对食盐生产、批发企业及其董事、监事、高级管理人员的信用管理，建立健全信用信息记录、公示制度，提高食盐行业信用水平。
第七条：依法成立的盐业行业组织依照法律、行政法规和章程，保护企业合法权益，加强行业自律，促进企业守法、诚信经营，引导企业公平竞争。
第二章：食盐生产
第八条：国家实行食盐定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐。
第九条：省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点生产企业，颁发食盐定点生产企业证书，及时向社会公布食盐定点生产企业名单，并报国务院盐业主管部门备案。
第十条：食盐定点生产企业和非食用盐生产企业应当建立生产销售记录制度，如实记录并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于2年。
食盐应当按照规定在外包装上作出标识，非食用盐的包装、标识应当明显区别于食盐。
第十一条：禁止利用井矿盐卤水熬制食盐。
第三章：食盐销售
第十二条：国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。
第十三条：省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点批发企业，颁发食盐定点批发企业证书，及时向社会公布食盐定点批发企业名单，并报国务院盐业主管部门备案。
食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务的，省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门应当确定其为食盐定点批发企业并颁发食盐定点批发企业证书。
第十四条：食盐定点批发企业应当从食盐定点生产企业或者其他食盐定点批发企业购进食盐，在国家规定的范围内销售。
食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或者个人不得阻止或者限制。
第十五条：食盐定点批发企业应当建立采购销售记录制度，如实记录并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于2年。
第十六条：食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐。
第十七条：食盐价格由经营者自主确定。
县级以上地方人民政府价格主管部门应当加强对食盐零售价格的市场日常监测。当食盐价格显著上涨或者有可能显著上涨时，省、自治区、直辖市人民政府可以依法采取价格干预或者其他应急措施。
第十八条：县级以上地方人民政府应当根据实际情况，采取必要措施，保障边远地区和民族地区的食盐供应。
第十九条：禁止销售不符合食品安全标准的食盐。
禁止将下列产品作为食盐销售：
（一）液体盐（含天然卤水）；
（二）工业用盐和其他非食用盐；
（三）利用盐土、硝土或者工业废渣、废液制作的盐；
（四）利用井矿盐卤水熬制的盐；
（五）外包装上无标识或者标识不符合国家有关规定的盐。
第四章食盐的储备和应急管理
第二十条：省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门应当根据本行政区域食盐供需情况，建立健全食盐储备制度，承担政府食盐储备责任。
第二十一条：食盐定点生产企业和食盐定点批发企业应当按照食盐储备制度要求，承担企业食盐储备责任，保持食盐的合理库存。
第二十二条：盐业主管部门应当会同有关部门制定食盐供应应急预案，在发生突发事件时协调、保障食盐供应。
第五章：监督管理