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代表性官僚制的研究综述

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代表性官僚制的研究综述　２０１２年７月　｝１４卷第３期　代表性官僚制的研究综述　王桂林　（南京大学摘政府管理学院　江苏　南京　２１００９３）　要：公民参与决策是现代民主政治的核心价值之一，一般通过代议制政体来实现，代表性官僚制是作为传统代议制　整体的补充被提出来的。本文将对代表性官僚制的相关概念、产生和发展做一个研究综述，并对现行代表性官僚制研究的不　足进行分析。　关键词：代表性官僚制　消极代表性中图分类号：Ｄ７３／７７　积极代表性　ｄｏｉ－１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００９—６９２２．２（￣１２．０３．２２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９—６９２２（２０１２）０３—６６—０４　一、问题的提出　当大的自由裁量权，这就为探讨代表性官僚制提供　到底什么是代表性官僚制？代表性官僚制中包　当前，绝大多数的民主国家采用的是代议制政　了条件。　体来实现人民主权的政府形式。在代议制整体的形　式之下，公民通过选举体制选出民意代表，以民意　括哪些可以探讨的问题？这个理论发展的过程中有　代表来实现自己的利益与价值。民意代表通过选民　哪些代表性的学者对此进行过研究？这些学者对这　的选举得以成为政务官，制定各种公共政策来表达　一问题的研究包括哪些方面？还有哪些问题是值得　民意。另外，公民通过问责来监督政策的实行。但　我们进一步思考的？这些都是我们需要探讨的问　是在这种传统的委托一代理的制度中，民意代表为　题。　了获得大多数人的支持，可能代表大多数人的利　益，或者只是代表自己选区公民的利益，而不是代　二、与代表性官僚制相关的概念　代表性官僚制指的是官僚制中的文官群体在其　表公众的公益。穆勒认为这种代议政体最主要的缺　来源构成上，包括性别、种族、社会阶层等等，能　点是容易产生多数暴政。另外，委托人与代理人之　够反映其辖区内的人口特征，这样有助于政府将社　间的信息不对称也使代理人难以真正代表委托人的　会各个群体的意见整合到公共政策的制定当中，以　利益与偏好。因此，通过追求新的制度来确保政府　体现出民主政治的特征。　能代表公民的意志，追求公共利益就成为了学者们　为追求民主政治的一种理念就被学者们广泛研究。　研究代表性官僚制的著名学者莫舍尔把文官群　探讨的一个问题。在这种背景下，代表性官僚制作　体的构成符合人口特征称之为消极代表性，而如何　才能使这样一个文官群体充分地代表社会各个群体　根据美国《公务员制度改革法案》的规定，用　代表性官僚制何以可能达成这一民主政治的理　的利益，反映各个群体的偏好称之为积极代表性。　念呢？虽然威尔逊很早就提出了政治一行政二分，　我们也不否认政治一行政二分对于现代公共管理所　社区或区域群体所占的百分数Ｘ受雇于公务员体系　带来的种种好处，但是在现代，绝对的政治一行政二　的人数与社会或区域群体所占的百分数×相应的劳　分被证明是不可能实现的。学者们普遍认可这样一　动力人数的比率来评估消极代表性。完美的消极代　种看法：文官体系在政策制定与执行过程中拥有相　表出现在数值为ｌ的时候，数值小于１表示某个群　ｆ收稿日期】２０１２—０４—１７　ｌ作者简介Ｈ：桂林（１９８７一），女，湖　Ｅ武汉人，『十ｉ京大学政府管理学院硕ｉ研究生，主要研究方向：公共政策学。　６６　
ＪＶｏｌ　．１４．　．　Ｎ　ｏ．３　ＰＡＲＪｏＵＲＮＡＬ邮ＴＨＥｏＦ　薷ＴＹＳ蠡ＣＨ　ＯＯ衷ＬＯＦ　ＬＥＳＨＡ　Ｎ　ＭＵＮＩＣＩ　ＰＡＬ　Ｃ　ＯＭＭＨＴＥＥＯＦＣ．Ｐ．．Ｃ鹱　鬟　露豳涵籀磊占蓄麓　５・　至　！＇　《中体代表性不足，而数值大于１则表示某个群体代表　释有多艺术，政府行动通常也需要社会的支持，而　过度。这些数值被称为“代表指数”或“代表率”。消极　获得支持的最古老的方法就是把社会的广泛阶层吸　代表还包括社会分层问题。整个公务员体系中，录用　收进政府以传达和推销政策。如此一来，代表性官　是一种尺度，官阶是另一种尺度。分层指数或者分层　僚制不但可以弥补代表制政府的不足，而且一个可　率类似于消极代表的代表指数和代表率。分层指数　以代表社会各个群体利益的行政机构应该可以制定　低表示的是一种机会不平等。例如，女性代表的分　出反映社会公共意志的公共政策，并符合最大公共　层指数低，说明在官阶中占据上层位置的女性很　利益的产出。　少，女性公务员基本分布在中下层。　很多学者都曾指出单纯的消极代表不能起到任　何作用，也无法达到追求民主政治的理念。只有当　消极代表性转化为积极代表性时，才能极大地促成　代表性官僚制所应发挥的作用。　也就是说，消极代表性所反映的特征，诸如性　别、种族等等，是被动的，是一个文官所拥有的政　治、经济、社会等属性，这些属性的存在使得他们　客观地代表了这些属性所指的社会群体。而积极代　表性指的是具有某些属性的文官被期望追求自己所　属社会群体的利益和偏好，并达到了预期的效果。　正如莫舍尔谈到的那样，积极代表性着重强调的是　政策的相合性，就是说政策的输出是不是符合文官　构成的特点。　三、代表性官僚制的相关理论研究　代表性官僚制这个概念最早是由金斯利提出来　的，作为反思马克思・韦伯的理想型官僚制的论　据。韦伯主张的是一个高度专业化、正式化的层级　体系，强调常人文官的政治中立这一特点，强调自　上而下的严格控制，整个官僚制就像一个机器一样　进行运转，不能掺杂任何的个人特点。金斯利就此　提出了在公共部门雇佣有代表性的文官的可能性，　论述了代表性官僚制的诸多好处，主张民主政治的　官僚制必须代表它所服务的群体。Ｎｏｒｔｏｎ　Ｉｘｍｇ和　Ｐａｕｌ　Ｖａｎ　Ｒｉｐｅｒ扩展了这一理论，提出要研究代表　性对政策合法性的影响。　莫舍尔进一步地将代表性分为消极代表性和积　极代表性，他虽然支持消极代表性的象征性效果，　但是对消极代表性和积极代表性之间是否存在联系　大为怀疑，并且指出将各种代表结合起来是不一定　能代表公共利益的。　Ｋｒｉｓｌｏｖ可以说是当代代表性官僚制经验研究的　引发者，他认为无论公共政策的构想如何堂皇，解　Ｒｏｓｅｎｂｌｏｏｍ则在回顾代表性官僚制的起源和发　展及与之相关的经验知识的过程中，探讨在公共行　政中通过公共群体和利益集团在决策中的参与来促　进代表制。　总的来说，金斯利是代表性官僚制的提出者，　而莫舍尔提出了代表性官僚制的操作性意义及其可　能性，Ｋｒｉｓｌｏｖ则彰显了代表性官僚制在系统环境中　的重要性，引领了之后大量关于代表性官僚制的实　证研究，而罗森布鲁姆则开辟了代表性官僚制的另　一个研究领域，即公共参与与代表性官僚制的关系。　以上是代表性学者对代表性官僚制的研究，还　有很多学者对这一问题进行了不同角度的研究。总　的来说，国外在对代表性官僚制的研究主要包括以　下几个方面：　（一）对消极代表性的研究　调查官僚制中文官的种族、性别、民族方面的　代表性，探讨哪些因素影响行政部门中这些群体的　雇佣情形。如Ｃｈｏｎ—Ｋｙｕｎ　Ｋｉｍ详细分析了不同规　模、类型、地点的美国州政府机构在公务员社会代　表性方面的差异，Ｒｕｎｇ使用了大量各种类型的实证　资料，以说明女性和非洲裔美国人在获得和保持联　邦政府职位时的困难等等。各种实证研究显示，少　数族裔与女性在美国行政机构中被广泛雇佣，但是　大多处于中下行政职位。这也就是所谓的纵向的工　作隔离，即“在一个职位内部地位不同的工作阶层　上男性与女性的分布”，这也被称为分层指数。从　原则上讲，只要取消在录用、培训、晋升和留任中　的歧视，就能够消除对弱势群体的不平等，达到消　极代表性。但是在实践中，根深蒂固的组织文化和　官僚行为的改变是一个相当棘手的问题。台湾学者　孙伟强调建构具有文化能力官僚体系的政策建议。　美国政府则出台一些政策使得弱势群体更容易进人　公务员队伍。　６７　
代表性官僚制的研究综述　（二）研究消极代表性与积极代表性间的关系　２０１２年７月　；１４卷第３期　划时，更容易获得社会公众的肯定与合作。从行政　这是在１９９０年之后开始盛行的一个研究议　学的观点来看，如果官僚制中公务员的组成过于同　题。即消极代表性是否能够产生积极代表性，以及　质化，难免受到个人共同利益或价值观的左右，进　在多大程度上产生积极代表性。尽管消极代表性在　而会让人怀疑官僚体制是不是真正能够追求政治中　某些条件下确实能产生积极代表性，Ｍｅｉｅｒ和Ｓｔｅｗ．　立或者公益。　ａｒｔ在一项有关教育类官僚的研究中发现，在非洲裔　的美国教师和儿童分组之间存在着显著的相关性，　四、现存研究的不足　国外学者对代表性官僚制已经做了大量的深入　非洲裔的教师对这些非洲裔的学生的表现产生了积　研究，基本上对这个问题有了一个较为详尽的阐　极作用。一项重要的对２０世纪６Ｏ年代美国城市暴　乱的定性研究《国家咨询委员会关于公民骚乱的报　告》断定：在黑人社区的警察中，如果白人占绝大　多数就是一个危险的刺激，会产生一种认为管辖社　区是为了维持现状，而不是为了维持城市和平的感　受。但是更多的学者找出了大量有可能削弱消极代　表和积极代表之间关系的因素：教育、社会网络、　背景的“时间间距”，受雇于某一组织的时间长短　及其社会化程度的强度，受雇于机构或部门的某个　群体的大小、行政职位的性质，以及他是否提供自　由裁量权，所要解决的政策问题的类型及其对群体　的重要性。　对消极代表性产生积极代表性来说，保留与个　人社会背景和生活经历相关的立场是必要条件但不　是充分条件。公务员还必须相信他们应该代表他们　所来自的群体。消极代表性促成积极代表性必须满　足另外的３个条件：１．接受代表的个人必须能够将　他们做出的决策建立在他们所属社会群体相联系的　特殊立场的基础上；２．当公务员不能独自决策时，　那些接受代表角色的人必须有机会表达所属群体的　特殊利益和立场；３．公共决策者必须采纳并贯彻那　些担当代表角色的人的建议。显然，要满足上面的　种种条件，是很困难的。　（三）强调代表性官僚制的意义　莫舍尔强调消极代表性的符号和象征意义，一　个能够反映社会大众多元性质的官僚体系，意味着　这个体系给了每一个公民接近权力的平等机会。事　实上，国外的很多实证研究也都证明消极代表性这　种象征意义是十分有用的。Ｋｉｍ认为消极代表性不　仅具有象征意义，也会产生实质性的影响；而　Ｓｅｌｄｅｎ则认为除此之外，还有政策规划、政策执行　以及人力开发的功能。代表性官僚制在执行政策计　６８　述，但对以下几个问题关注还不是很够。　（一）代表性减弱问题　也就是说接受代表角色的个人在长期的发展过　程中，其身份的逐渐变化是否会对其代表性产生影　响，或者在他代表了所属群体的利益之后，对于自　身来说却没有任何的利益，这种代表性是不是会减　弱？比如说一个少数民族人员进某个官僚机构之　后，刚刚开始他觉得应该在自己决策时代表自己所　属民族的利益。可是当他这样做了之后，却得不到　自己所属民族人员的肯定，就是在组织中，看不到　代表的利益，这种强烈的代表性意愿会不会减弱？　一般而言，在官僚组织中，只要文官没有犯什么原　则性的错误，是不会被辞退的，那么这种不是选举　出来的文官对于不代表自己所属群体的利益也不会　受到问责。　（二）代表性官僚制与功绩制的关系　前面讲到，行政机构中，担当代表角色的个人　由于没有任何途径受到所属群体的问责，当然也不　会因为代表自己所属群体的利益而被晋升，这个时　候还会有意愿去代表自己所属的群体吗？尤其是当　自己担当代表角色的意见与领导意见不一致时，还　会坚持自己的代表角色吗？　（三）代表性过度问题产生的反向歧视问题　当我们越来越重视少数群体的代表性时，是否　也会对其他的群体造成一种反向歧视，如何在代表　性与公平性中寻求一个平衡点，这是一个值得我们　思考的问题。除此之外，过分地强调代表性，可能　在行政机构中形成特殊少数区块的现象，反倒降低　了这些行政机构的行政效率，同时也容易使少数团　体在公务员就业上过度依赖国家的优惠政策。这对　于民主政治中公务员秉持客观的立场，以公共利益　为重的原则有所违背。从长远来看，对这些少数团　

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