当前城镇土地使用税征管工作中存在的问题及对策

2008年06月26日    来源：湖南省衡阳市雁峰区地方税务局

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　　近年来，各地地税部门不断强化城镇土地使用税的征管工作，较好地发挥了税收调节作用，为促进国民经济发展起到了积极的作用，取得了一定的成效，但是随着市场经济的迅猛发展，在土地使用税的征管过程中也逐渐暴露出一些问题，亟待引起各级税务机关的重视。

　　一、城镇土地使用税征管中存在的问题

　　目前，城镇土地使用税在征管上存在的问题直接影响了土地使用税调节资源配置、提高土地使用效率作用的发挥，影响了税负公平，容易引起纳税人的误解和不满。

　　1、征管基础信息未掌握。一般来说，企业使用土地应该拥有土地使用权证，但现实情况并非如此，由于历史的原因有不少国有、集体老企业没有取得土地使用权证，企业日常申报土地使用税估计个面积数，出现少面积的情况；有的企业增加了房地产也不报，一个面积数申报了很多年；有的企业有多处房产，申报时只报一处房产占地面积，其它地方的房产占地面积一律漏报。

　　2、部门间协作配合不够。土地使用税的征管基础工作涉及国土、建设、物业管理等部门及相关镇街，单靠地税部门一家的努力难以见效。虽然有关政策法规明确规定，相关部门单位有向税务机关提供涉税基础信息的责任和义务，但在实际工作中，由于尚未建立起一套较为完善、形成惯例的部门协作机制和信息共享交换平台，地税部门很难实时取得房产、土地的登记资料及变动情况。

　　3、税收宣传力度不足，公民依法纳税意识不强。由于地方税种类较多，对一些小税种的税法知识及法律责任宣传普及依然不足，加上日常征管不到位，管理工作尚欠规范，使得少数纳税人税收法律意识淡化，以为土地使用税等可以能逃则逃、能少则少。

　　4、协税护税网络不健全。社会化综合治税的征管体系尚未形成，从土地使用税征管工作来看，目前的协税护税网络建设还不够健全，各相关部门协税护税的积极性和作用尚未充分调动发挥出来。如何采取委托代征、统一扣缴等多种有效方式，扩大试点范围和力度，构建一套较为完善的社会化征管体系，值得我们进一步去认真探索。

　　5、 征税等级标准长期未调整。近年来，许多地方的城区不断扩大，新的工业开发园区不断涌现，其经济发展势头良好，而与此不相适应的是土地使用税的征收等级及标准往往多年未做调整，上述区域大多处于低征税等级的区域，征税标准远低于老城区，造成老城区与新城区、开发区之间的税负严重失衡。比如，某市一处新建的乡镇工业园区由于交通便利，配套设施齐全，园区发展很快，现有50多家企业，占地面积达2000多亩，因工业园区所在地恰好在城乡交界线之外，按照当地政府6年前核定的土地使用税标准，其每平方米土地年税额仅为一路之隔的某企业的八分之一。据笔者调查，这种因征税等级和标准长期未调整而造成的税负失衡现象非常普遍，显然不能贯彻城镇土地使用税调节级差收入的初衷，也不利于企业之间公平竞争和经济发展。

　　二、加强土地使用税征收管理的对策

　　各级税务部门应进一步明确工作职责加强税收宣传，细化工作措施，加强税源管理，加大征收力度，有针对性地采取措施加强征管，不断提高土地使用税征管的精细化水平。

　　1、加强税收宣传和政策辅导。组织全局税收管理员学习相关政策，熟悉和掌握辖区内不同地段土地适用的等级税额标准。同时，结合市局对土地使用税征收范围及计税依据的重新调整，加大对外宣传力度，利用大厅公告栏、电子显示屏对调整后的土地等级、税额标准进行公示，并将政策文件及调整后的土地等级和税额新标准的宣传资料分送给纳税人，加强对企业的纳税辅导，多方式多渠道争取社会各界对该税征管工作的理解和支持。

　　2、加强动态管理和调查核实。根据当地经济的发展状况，及时申请调整土地使用税的地段等级和税额标准，公平企业税负，使土地使用税真正发挥调节资源配置、提高土地使用效率的作用；充分运用现代化税收管理手段，将已普查清楚的税源底子如应税土地面积、应纳税款、土地座落地、房产原值面积、租赁情况等逐户输入计算机；实行"巡查制"，要求管理员日常加强巡查，对差异户重新输入微机管理，并明确对土地使用税、房产税税源数据库加强严格监控和维护，为今后加强土地使用税征收管理提供良好的条件认真开展征收范围内所有企业土地面积的调查核实工作，要求纳税人提供土地使用证的复印件，填写《城镇土地使用税税源信息登记表》；同时，调查人员必须核实纳税人的计税依据，必要时采取实地勘测丈量、实地调查，采集相关信息，并针对采集到的土地信息进行重点比对、分析纳税人申报数据是否准确、采集录入信息是否真实可靠，认真核实，确保数据的准确性。

　　3、充分利用信息技术。深化土地使用税覆盖式管理，达到以地管税的目标，各地土地管理部门的地籍资料比较完整、准确、详细。我们应当以地籍资料为基础，以地管税，使土地使用税管理更加细致。首先要取得国土管理部门的配合，利用该部门拥有的电子地图系统数据库资料对全部土地进行覆盖，确定每一宗土地的土地使用证编号、面积、厂区内使用面积、土地使用权所有人详细资料、土地等级、应纳税额等，出租土地应有承租土地使用人详细资料，其次要将电子地图系统的数据库资料定期与纳税申报资料进行比对，及时发现征管漏洞，第三要及时将土地管理部门和城建规划部门的有关资料及时更新到数据库内，这样我们的土地使用税管理水平会得到极大提高。

　　4、强化申报严格审核。严格审核纳税人是否按照新的城镇土地使用税标准申报缴纳税款，对未按规定申报和只申报不缴税的纳税人，采取深入调研和发送税务文书责令限期改正等形式，使纳税人依法履行纳税义务，对个别确有困难的企业按规定办理缓缴，确保税款及时足额入库。

　　5、加强后续管理和考核。对纳入征收范围内的企业建立跟踪档案，随时掌握纳税人城镇土使用税计税依据的变化，同时建立城镇土使用税纳税人的手工登记帐本与电子征管台帐，使管理工作进一步到位。在城镇土使用税征期结束后对辖区内的政策执行情况开展专项抽查，以确保土地使用税政策的贯彻执行。同时，将城镇土地使用税的信息采集、调查核实、征收管理等工作纳入年度目标管理考核，重点考核及时性、真实性和完整性，做到工作有计划、有措施、有落实、分步实施，从而进一步调动全局职工认真履职、实施科学精细化管理的积极性。

　　6、建立健全委托代征机制。努力构筑社会化综合治税体系，要加强与国土、房产、乡镇政府等的协作，通过开展委托代征、统一扣缴等方式，努力构建土地使用税社会化征管网络，不断探索土地使用税科学化、精细化管理之路。(湖南省衡阳市雁峰区地方税务局局长  唐建华)

土地使用税征管存在的问题及对策

当涂县地税局课题组

      近年来，当涂县地税局紧密结合地方经济发展实际，强化土地使用税征管，较好地发挥了税收调节作用，取得了一定的成效，但土地使用税征管仍然存在着一些不容忽视的问题。我们认为应抓住国务院修改《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的有利时机，积极建议地方人民政府和上级税务机关修改城镇土地使用税政策规定，以真正发挥诚镇土地使用税的调节作用。下面结合当涂县土地使用税征管实际，谈谈土地使用税征管存在的问题及对策。

      一、征管基本情况

      从征收范围来看：当涂县地税局严格按照《安徽省地方税务局关于建制镇范围等问题的批复》（皖地税函［2003］252号）规定的征收范围执行。即：县城土地使用税的征税范围为县城所在的镇；建制镇土地使用税的征收范围仅限于镇人民政府所坐落的行政村。

从征收基数来看：为保证土地使用税征收到位，当涂县地税局通过开展税源普查，逐户建立了税源数据档案，税收管理员每年都要到户对土地使用税税源情况进行一次核查，发现税源变化的，及时更新税源数据库数据。目前，全县土地使用税征收范围的土地面积为356万平方米。

从税率的高低来看：经当涂县人民政府批准，当涂县土地使用税税率自1997年起执行县城为2.00元/平方米；建制镇、工矿区为1.50元/平方米。

从征收情况来看：2001年-2006年，当涂县入库土地使用税分别为148万元、206万元、238万元、242万元、508万元、608万元，占当年地方税收收入的比例分别为2.73%、3.38%、2.68%、1.76%、2.78%、2.39%。从近六年土地使用税收入的变化来看，前四年收入较低且增速平缓，而后两年收入较高且增长较快，一方面反映了当涂县经济快速发展的水平；另一方面，反映了当涂县地税局加强了土地使用税征管，特别是自2005年起，加强了少数房屋开发企业征而缓开和少数工业企业“征多用少”的税收征管，仅对房屋开发企业“征而缓开”一项，两年共征收土地使用税108万元。

      二、存在的主要问题

      当前，土地使用税征管上存在着诸多问题，还没有更好地发挥土地使用税调节资源配置、提高土地使用效率的作用，并影响着税负公平，基层税务机关及纳税人反响比较强烈。

      （一）征收范围问题。随着城镇化建设步伐的加快和乡镇工业园区、工业集中区的发展，坐落在建制镇所在地行政村的老企业逐渐萎缩，新办企业大多跳出集镇，进入工业园区、工业集中区发展，而大多数工业园区、工业集中区又不在土地使用税征管范围内。如：当涂县博望镇镇东工业集中区内，现有60户企业，近2000亩工业用地不在土地使用税的征收范围内；该县支柱企业长江钢铁有限责任公司占地约1100亩，跨越两个行政村，按现行政策规定，仅有80亩土地在土地使用税的征收范围内。

现行的《安徽省地方税务局关于建制镇范围等问题的批复》（皖地税函［2003］252号）的政策规定，其征收面显然过窄，甚至造成一条道路之隔的两个企业一个征收土地使用税而另一个不征收的局面。有的企业对这种因划线为界造成税负不公的政策很不理解，给税收征管带来一定的难度，征纳矛盾也随之产生。经调查，如将原来按建制镇所在的行政村为征收范围，调整为按建制镇行政区划征收土地使用税，当涂县土地使用税应税面积将增加522万平方米，增长146%，达到878万平方米。

      （二）征收基数问题。目前，地税部门征收土地使用税的计税依据主要来源于纳税申报、税务管理员核查。而相当多的纳税人至今没有取得或暂时难以取得《土地使用证》，其计税面积的准确性难以保证。受《中国税务服》2007年元月12日介绍的瓦房店市地税局运用卫星定位系统确定土地使用面积做法的启发，我们专门走访了当涂县土地管理部门。该县土地管理部门配备了两台GPS卫星定位系统，对新近发放土地使用证的单位，均运用卫星定位系统测定了实际占用面积。我们随机抽取了76户企业的资料，其中有53户属于现行土地使用税征收范围，应税面积为845318平方米。我们将这一数据与县地税局现有的土地使用税税源数据库进行比对，发现有28户存在误差，实际征收的面积比土地部门提供的面积少289970平方米，误差率为34%。这一比对说明，我们的税源数据库数据的准确性还存在一定的问题。

      （三）税率的高低问题。税率直接关系到土地的使用成本。目前，当涂县的土地使用税税率是高还是低，我们与周边的江苏、浙江省的部分县（市）执行的土地使用税税率进行了比较

      比较而言，我县的土地使用税级差较少，且税率偏低，如按照六个县（市）的平均水平，我县的税率应提高50%以上。

      土地使用税政策的调整是否影响招商引资？企业对土地使用税的税率反应如何？带着这两个问题，我们对外省、外县来当涂县投资发展的4户企业进行了走访调查，其共用地116万平方米。从走访调查的情况来看，企业在最初决定是否到当涂县投资兴业时，并没有考虑到土地使用税的税率问题，这种“不在乎”的情况，基本上说明了土地使用税的税率对招商引资没有影响或者影响还不大，更说明了土地使用税对土地资源的调节作用还没有真正的发挥。调查中，大多数企业对国务院将城镇土地使用税每平方米年税额在原规定的基础上提高2倍的决定，表示可以理解。

      三、几点建议

      （一）扩大建制镇土地使用税征收范围，实行普遍征收。省地税局要废止《安徽省地方税务局关于建制镇范围等问题的批复》（皖地税函［2003］252号），将建制镇土地使用税征收范围扩大到建制镇范围内的所有应税土地。

      （二）加强部门配合，获取准确的征收数据。要结合土地使用税的政策调整，在全省范围内开展一次土地使用税税源普查。要积极争取省政府发文或省地方税务税局与省国土资源厅联合发文的形式，要求各市、县国土资源局每年向同级地税部门全面提供该地区各单位用地情况的资料，实行动态管理，确保土地使用税准确、足额征收到位。

      （三）合理调整税率。在国务院决定将城镇土地使用税每平方米年税额在原规定的基础上提高2倍的总的要求下，针对我省各地经济发展的不平衡现状，省局划定各市（县）土地使用税征收幅度，由各市（县）人民政府结合实际，确定具体征收标准，适度提高税负水平，有效地解决少数企业宽打窄用，占而不用，浪费土地资源的问题，促进纳税人养成节约用地的良好习惯。

      （四）强化土地使用税征管。“不以税小而不为”。税务机关要依据调整后的征收范围、标准，及时修改土地使用税税源数据库，并及时、足额征收入库。尤其要加强房屋开发企业在取得土地使用权后以种种理由延缓开发的土地使用税征管；对部分一时未能取得土地使用证的企业要核准实际使用面积，防止少报、瞒报的现象发生。

                                                                        课题组组长：陶周清

                                                                       课题组组员：张晓峰、贾友亮

许建国

　　近几年来，国家为了加强土地管理和宏观调控，在税收政策上，通过修订《城镇土地使用税暂行条例》，提高了税额幅度并将外资企业纳入了征税范围，同时也相继取消和废止了土地使用税有关减免优惠的政策。但是，随着我国工业化和城乡一体化建设步伐不断加快，在城镇土地使用过程中也不断出现了新情况和新问题，而现行的城镇土地使用税（以下简称“土地使用税”）政策已难以适应新的要求，因此，亟需加以改进和统一。

　　一、当前土地使用税征收中存在的主要问题

　　（一）关于征税范围的划分问题

　　根据《城镇土地使用税暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第二条规定：土地使用税的征税范围为在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人。国家税务局《关于检发〈关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定〉的通知》（国税地[1988]15号，以下简称：第15号通知）对土地使用税征税范围又作了如下解释：城市的征税范围为市区和郊区；县城的征税范围为县人民政府所在城镇；建制镇的征税范围为镇人民政府所在地。但是，在实际征收过程中，一是各地对建制镇的征税范围划分不统一。有的地区规定建制镇的征税范围为镇人民政府所在地的村（居委会、街道），不包括所辖的行政村；有的地区规定建制镇的征税范围按行政区划确定，包括所辖的行政村。二是乡镇合并、乡镇更名后征税范围难划分。随着农村乡镇合并，有的乡合并归镇，而有的乡则更名为农业生态园区、矿产资源区、旅游度假区等。由于现行的土地使用税政策，对上述情况如何确定征税范围既不统一又不够明确，不仅造成了地区之间、企业之间的税负不公平，而且使基层税务机关在实际征收中难以执行。

　　（二）关于纳税人的确定问题

　　根据《暂行条例》及第15号通知规定：土地使用税由拥有土地使用权的单位和个人缴纳。又据财政部、国家税务总局《关于集体土地城镇土地使用税有关政策的通知》（财税[2006]56号）规定：“在城镇土地使用税征税范围内实际使用应税集体所有建设用地，但未办理土地使用权流转手续的，由实际使用集体土地的单位和个人按规定缴纳城镇土地使用税”。但是，在当前农村集体土地使用中通过自行转让，以租代征等形式将农用地转作建设用地的情况比较普遍。一是农村集体经济组织与用地单位和个人签订协议，以一次性收取土地补偿金、青苗费的形式擅自将农用地转让作为建设用地。二是以逐年分期收取土地补偿金、青苗费的形式擅自将农用地出租作为建设用地。三是受让人或承租人将取得的农用地经过“七通一平”、建造围墙或者建设标准厂房后，再出租给生产经营单位和个人，用于生产经营场所。以上不论土地是转让还是租赁，其实质都是在农村集体土地所有权和使用权不变且未依法办理土地使用权流转手续的情况下，自行租赁土地的行为。如一律按照财税[2006]56号文件规定，由实际使用人缴纳土地使用税，在实际执行过程中又产生了新的问题和矛盾。

　　（三）关于实际占用土地面积的确认问题

　　根据《暂行条例》第三条规定：“土地使用税以纳税人实际占用的土地面积为计税依据”。第15号通知对实际占用的土地面积作了如下解释：“纳税人持有政府部门核发的土地使用证书的，以证书确认的土地面积为准，尚未核发土地使用证书的，应由纳税人据实申报土地面积”。但在实际执行过程中，有许多纳税人虽然取得了土地使用权证书，但由于政府拆迁、道路规划等原因，造成土地未能全部交付，或采取逐步分期交付，使纳税人实际取得的土地面积与土地使用权证书的核定土地面积不一致，对于这类情况如何确定应税土地面积目前仍不明确。

　　（四）关于纳税义务发生时间的确定问题

　　根据财政部、国家税务局总局《关于房产税、城镇土地使用税有关政策的通知》（财税[2006]186号）规定：对“以出让或者转让方式有偿取得土地使用权的，应由受让方从合同约定交付土地时间的次月起缴纳城镇土地使用税；合同未约定交付土地时间的，由受让方从合同签订的次月起缴纳城镇土地使用税”。根据这项规定，在实际执行过程中存在两个问题：一是如出让或者转让的是耕地就与《暂行条例》第九条第一款：“征用的耕地自批准征用之日起满一年时开始缴纳土地使用税”的规定存在矛盾。二是出让方或转让方在合同约定交付土地的时间内，如果由于政府拆迁等原因，不能按时交付土地或部分土地不能按时交付，如何确定纳税义务发生时间不够明确。

　　此外，从2002年起各地开始对从事商品房开发的房地产企业恢复征收土地使用税，但至今房地产开发企业在缴纳土地使用税的起止时间上也不统一。如在征收时间上，有的地方规定从取得土地使用权证书的次月起缴纳，有的地方规定以合同约定交付土地时间的次月缴纳等等。在停征时间上，有的地方规定在开发商品房全部竣工验收后，凭国土部门的土地分割证明，不再征收土地使用税；有的地方规定对已售商品房开具销售发票并结转销售收入后不再征收土地使用税；有的地方规定按签定的商品销售合同，自约定的交付日期起不再征收土地使用税；甚至还有的地方规定只要签定商品房销售合同就视同已售商品房就不再征收土地使用税等等。由于房地产开发企业具有占地面积大、开发周期较长的特点，所以，对房地产开发企业缴纳土地使用税的起止时间亟需明确和统一。

　　（五）关于跨地区使用土地纳税地点的确定问题

　　根据第15号通知规定：“纳税人使用的土地不属于同一省（自治区、直辖市）管辖范围的，应由纳税人分别向土地所在地的税务机关缴纳土地使用税。在同一省（自治区、直辖市）管辖范围的，纳税人跨地区使用的土地，如何确定纳税地点，由各省、自治区、直辖市税务局确定”。但在实际执行过程中，对总机构与分支机构不在一地的，应由纳税人分别向土地所在地税务机关纳税比较好理解和执行；对在同一个省、市、县（市）范围内跨地区使用土地的都一律向土地所在税务机关申报纳税就难以执行，目前在实际执行中市与县交界处跨地区用地，或在县与县、镇与镇、镇与乡交界处跨地区用地，都是由纳税人向其登记注册地即机构所在地税务机关缴纳土地使用税。在当前市、县、镇“分灶吃饭”的财政体制下，由于对市、县、镇之间跨地区用地的纳税地点不够明确，使土地使用税征收中的矛盾凸现出来，市、县、镇之间相互争抢税源的情况也时有发生。

　　二、改进设想

　　（一）扩大土地使用税的征税范围

　　随着我国城乡一体化进程步伐的不断加快，以及农村撤乡并镇、乡镇更名等新情况、新问题的出现，为促进土地的节约使用，强化对建设用地的税收征管，建议将城镇土地使用税改为土地使用税，征税范围由原来的城市、县城、建制镇、工矿区扩大到在我国境内所有使用土地的单位和个人（除税法规定免税的单位和个人外），并根据不同地区、不同地段的土地，设置不同类别和不同等级，确定其税额幅度标准，调节土地级差，体现公平税负、合理负担的原则。

　　（二）进一步明确土地使用税的纳税人

　　针对当前农村集体土地在不改变其所有权和使用权性质的前提下，普遍存在自行转让或出租集体土地使用权的新情况，以及城乡结合部以经营地产为主要收入来源的“地主”的出现，要区分不同情况，确定其纳税义务人。建议按如下原则确定纳税义务人：即对农村集体经济组织通过自行转让，以租代征或出租等形式，将农用地和尚未利用的土地转让、出租后用于建设用地，以及受让或承租人将取得的农用地经过平整、建设厂房后又进行转让的，但未依法办理土地使用权流转手续的，由最终实际使用集体土地的单位和个人按规定缴纳土地使用税。对农村集体经济组织以及受让或承租人将农用地经过平整、建设厂房后直接用于对外出租的，均由出租的单位和个人按规定缴纳土地使用税。

　　（三）要合理确定纳税人实际占用土地面积

　　本着从严掌握和确定纳税人实际占用土地面积的精神，对纳税人持有政府部门核发的土地使用权证书，而实际占用面积大于土地使用权证书核定面积的，以实际占用面积为准，如实际占用面积小于土地使用权证书核定面积的，以证书核定的面积为准；如因城镇规划、厂区外道路建设及公共绿化需要占用纳税人土地使用权证书核定的占地面积的，凭县级及县级以上人民政府出具的证明，可扣除厂外道路、公共绿化占用的面积作为纳税实际使用面积。对纳税人尚未取得土地使用权证书的，以转让或者受让合同核定的土地面积或者纳税人实际取得的土地占用面积为准。

　　（四）要进一步明确纳税义务发生的时间

　　针对当前土地使用过程中存在未批先用和先批后用的实际情况，结合财税[2006]186号文件精神，建议增加“对纳税人由于政府拆迁等原因，不能按时取得土地的，可凭出让或转让方与受让方签订的延期交付土地的补充协议，从重新约定交付土地的时间次月起缴纳土地使用税。

　　此外，房地产开发企业取得土地使用权缴纳土地使用税的起始时间应与其他单位和个人规定的纳税义务发生时间相一致。对已销售的商品房不再征收土地使用税的停征时间确定问题，应统一明确为从开具销售发票并结转销售收入的次月起不再征收土地使用税。

　　（五）要进一步明确纳税人跨地区使用土地的纳税地点

　　建议对纳税人跨地区使用土地的应区分不同情况确定纳税地点，即对纳税人总机构与分支机构不在一地的，应由纳税人分别向土地所在地税务机关缴纳土地使用税；对纳税人在同一地段而不在同一省（市、县、镇）的跨地区使用土地的，如果纳税人依法办理了土地征用或受让手续，并取得土地使用权证书的，由纳税人向其机构所在地税务机关缴纳土地使用税；如纳税人未依法办理土地征用或受让手续的，由纳税人向其土地所在地税务机关缴纳土地使用税，以防止争抢税源的情况发生。