浅析现阶段中国行政体制的内部监督制度

引言

   多年以来，政府腐败问题一直是中国国内政治界比较头疼的问题，也是对党在人民群众心目中的形象、地位构成威胁的一种十分严重的因素。如何规范国家行政权力的运用，进一步保障人民群众的合法权益不受侵犯，提高行政效率，减少行政成本，一直以来是中国学界讨论的热门话题之一。

   当然导致政府官员的腐败有很多的原因，主要归于两个方面：首先，在主观方面，很多官员本身没有树立正确的人生观、世界观、价值观，部分党员干部的共产主义信仰的缺失，抵抗不住西方“拜金主义”“享乐主义” 的诱惑，思想不断堕落腐化，最后由一名共产党员逐渐蜕变成组织里面的蛀虫，在这个过程中加强对政府官员的思想政治教育具有重要的意义；另一方面，我们制度设计方面的缺陷也是导致官员的腐败的一个重要原因，尤其对于政府官员权力的监督体制方面具有很大的漏洞和不合理的因素，在一定程度上来说，正是有了这一滋生腐保的机制和土壤，才为政府官员的腐败之路创造了便利和条件。

摘要

    本文主要针对国家行政监督体制的一个方面——政府内部的监察监督制度，来分析在现阶段在制度安排层面导致政府官员腐败的一些原因和漏洞，结合我国汉朝监督体制的可取之处，来对我国以后如何加强政府行政权力运用的监督机制作出一个简要的设想。

关键字：行政监察监督制 汉代监察体制 监察独立 有罪推定

一、我国现阶段行政监察监督体制的现状。

    行政监察监督制度是指：专门的国家行政监察机关通过检查、调查与处理等方式，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。现阶段的中央监察监督机关是国务院的监察部，它成立于1987年。1988年4月份前后，各地方人民政府的监察机关相继成立。为了加强行政监督的权威，1993年1月，根据中共中央和国务院的决定，中纪委和监察部“合署办公”，实行一套班子，两套职能（党的纪律检查和行政监督）的双重体制。1997年5月9日通过了《中华人民共和国行政监察法》，明确了行政监察机关的权限，标志着我国的监察监督机制走上了规范化的道路。[注①]
     1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》[注②]第七务规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。”这一规定说明：第一，我国行政监察机关设置于行政系统内部；第二，我国行政监察机关实行双重领导体制。在人事任免上，第十一条规定：“县级以上地方各级监察机关正、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意”。确定这样的领导体制与人事任免方式，其初衷一方面是为了加强上级机关对下级监察机关的领导与监督，另一方面也是为了建立健全监察人员履行职责的保障机制，从干部任免上保护监察人员的合法权益，防止监察机关领导人因坚持原则而被随意撤换的现象发生。但是却在实际的执行过程中，这些设想不仅没有得到实现，反而形成了我国的行政监察体制的几个薄弱环节：
     第一、监察者地位不独立。对各级人民政府及其领导的监督方面，监察权力受到多方因素制约和影响。上级监察机关“管得着”但“看不着”，本级监察机关“看得着”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而由于严重的信息不对称，一般群众很难了解其违法违纪的事实祥情，由此便造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，处于执行机构的地位，且没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是从；而上级监察机关对于下级政府及其领导的监督，则是远水难解近渴。
    第二、对同级人民政府所属各职能部门的监督。由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有、而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，往往职大权小，无法作为；而且监察部门的很多资源也受到同级其他各主管部门 “职权”的支配和影响。最终的结果便是：要么管不了，即就是管了也未必有多少部门会听，甚至出现被管部门利用自身职权来限制行政监察部门。网络上面流传的顺口溜：“规定一发，贯彻难抓；批示一转，落实难管”，对行政监察部门对同级其它各部门的监督可谓是一个比较形象的描述。另外，由于同级部门之间种种“人情关”和“关系网”的存在，使监察人员更是在管不了的情况下，采取“你好，我好，大家都好”的老好人的态度。从而使得同级的监督难以实现。
     第三、在领导体制的编排上，《中华人民共和国行政监察法》规定：县级以上地方各级行政监察机关要对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。但 “为主”这一表述实际上就是一种很含糊的界定，往往造成实际工作中的职责不清。不仅如此，相对于上级监察机关的领导来说，同级人民政府的领导更现实，更直接，比如监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，为了“保选票、保乌纱、保荣誉、保奖金”，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作上情下达，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处；对上级监察机关的指示、意见阳奉阴违，托词抗命等等，就使这个问题显得尤为突出。
    简言之，我国的行政监察工作，一方面国家在人、财、物力上给予了相当大投入，另一方面却收效甚微，腐败现象愈演愈烈，根本原因即在于这种监察体制首先本身地位不具有独立性，受到行政组织的制约；其次，政策规定模糊不清，职责分工混乱，双重领导的权力不仅难于形成合力，反而使权力在更多时候表现出来的是一种相互抵消现象。

二，我国汉代的监察体制

    钱穆先生的《国史新论》，在其《中国传统政治制度》一文中，对于汉代的监察制度有这么一段论述：

    御史大夫在汉代是一个副宰相。副宰相又有两个副官，一是负责代宰相管理监察政府，不论中央与地方的官吏。另一副官则代宰相负责管理监察皇帝与皇室。一个叫御史丞，一个叫御史中丞，中丞是处内廷的。换言之，御史丞监察外朝，即政府，御史中丞监察内朝，即皇室。由此观之，皇帝也该受监察，监察皇帝的也应该是宰相，但宰相不便直接监察皇帝，而且宰相总揽全国行政大权于一身，已经是不胜其重，才把监察的重要职能分与副宰相，即御史大夫。而御史大夫要监察全国上下，仍嫌职责太重，才把监察职责再分与两丞。一负责监察中央及地方政府职责，一负责监察皇帝及皇室之责。若把皇帝作为第一级官，宰相为第二级，御史大夫是第三级，则御史中丞最高已属第四级。但是第四级有权监察第一级，这是中国传统政治制度中最有精义的一种编配。[注③]

     与汉朝当时庞大的行政机构相比较，监察机关只是一个小系统，人员少而且官阶低，当御史大夫不再领衔御史台后，主官御史中丞官阶尚不及九卿。但是它却能对位高权重的高级宰相进行比较有效的监督。

    用我们今天的话来说，那么就是指一个科级，或者处级级别的官员可以直接监督中央以及部级的高官。咋一看，感觉有点不可思议，但是仔细分析，在当时是可以成功运行的。我经过一点思考，归纳起来主要有以下三点原因：

    第一，监查工作的类型，难易程度等本身属性的因素。按照钱穆先生的观点来说，就是“大职负大任，小职负小任”。也就是说，作为皇帝而言，它的最重要的任务就是任用宰相，一旦任用了一名合格的宰相，皇帝的大任就算尽到了。而对于宰相而言，统管全国上下文武百官及负责一切行政事务，权责太重，所以将部分职能分管出来交于副宰相行使，其中监察权就是一例。而对于监察职责本身而言，它是一件比较容易的事情，所以交由职小而任轻的副宰相、御史中丞来负责就比较容易理解了。这一点在现代的生活中比较符合于管理学方面所提倡的“因事设职，以职论权”原则。从此来看以第四级别的御史大夫监察第一等级的皇帝，由六百石俸的州刺史可以监察两千石俸的郡太守这一编排就有很大的合理性了。

   第二，监察职能能否正常实行还取决于它是否能有一个独立的地位和一个坚强的权力后盾。就汉代的监察体制而言，西汉初年御史大夫是中央最高监察官员，既掌管监察，又担任副丞相，虽说这样的地位便于协助丞相处理政务和监督以丞相为首的百官，但是从国家机器的职能分工角度来看，这时监察权和行政权胶着在一起，副丞相的身份使御史大夫受到丞相的领导和制约，难以实行监督权，并未成为独立于行政之外的政治实体。到了东汉初，设立了以御史中丞为首的御史台，从此监察机构基本上从行政系统中独立出来，从中央到地方都有专门机构和职官，自成体系。这是中国监察史上的一大进步。地方监察官直接由中央监察机构统领,由中央任免;作为“天子耳目”的监官有相对的独立性，从而为监察制度的逐渐完善和监察效能的独立发挥提供了组织保证。首先对于外朝政府的监察功能，由于一方面，它有拥有国家最高权力象征的皇帝作为后盾，另一方面它独立于行政管辖之外不受政府的干涉，从而它在发挥效用的时候根本不用顾虑由于级别太低的因素而监督不了权重位高的宰相和地方政府中的高级官员了。

    第三，有了比较系统的监督法律体系作保证。如汉代制定了第一个专门性的

地方监察法规——“六条问事”，它是古代最早的有系统的监察法规，成为汉代刺史行使监督权的法律依据，起到了约束刺史活动和防止权力滥用的作用；对官吏的监察和限制渗透于任用，考核、奖惩制度之中，并实行重奖重罚，如东汉实行的“三互法”，在理论上是较为完善和严密的法律。这一点也是中国政治体制中的一种重大的变革，它在由人治走向法治道路上占有十分重要的地位和作用。

    第四，在汉朝，对官员的监督和弹劾不必讲求证据，开创了“闻风言事”的制度；另外，处罚力度十分大。也就是说，如果一名官员不注重自身的修养，只要是外界有关于他作风不正、执政无能，愚昧贪腐等方面的传言，或者监察官握有政府官员的一点点把柄，就可以直接面见皇帝，进行揭发。而对于官员来说，如果拿不出来证明自己的行为合法或者合理的证据的话，就有可能受到降职、罢官甚至严重时直接杀头的危险。用我们现代的制度来说，首先，它实行的是有罪推定，官员受到检举之后，他自己要负责出示自己没有违法的证据，一旦自身说不清楚，那么就推定他自己违法；其次：腐败成本十分大，一旦他有一点点的怠慢，腐败被检举，就有可能会面临家破人亡的危险。所以在这种形势下他只能加倍地加强自身的修养，尽最大可能地使自己的表现更加完善，这样才能正常地守住饭碗。

    当然，汉朝的监督体制“大职负大任，小职负小任”的运转体制，虽然说是简便易行，效率高，成本地，但是也有它自身的弊端。尤其是在监察权从行政权分离以后，却受到了皇权的制约和控制。虽有制度规范，但相对于强大的皇权来说依然显得很是苍白。

     但是如果从另一方面来看，当时的现实是封建集权制国家，一切权力的合法性来源全在于皇帝的传统权威，那么皇权独大也是很正常之事。如果应用在当代的话，我们是人民民主专政的共和整体，人民当家作主，最高的权力属于全国人民代表大会，如果我们将封建时期的专制皇权转换成当代的人民民主大会，或者人民代表大会的立法，那么我们是完全可以借鉴汉代监察制度中的合理制度的。

三、健全和加强我国行政监察体制合理化的几点设想。

     针对我国当前的行政监察体制中监督无力，人员多，编制复杂、成本高，效率低下等实际情况，借鉴汉代的行政监督体制中比较合理的部分，我提出我的几点建设性的思考意见。

   第一、加快我们国家的法制化进程，切实落实宪法至高无上的权力地位。这样才能真正地体现我国人民当家作主社会主义制度的优越性，才能为我国其它各项事业公平、公正有条不紊地开展提供保障。

    第二、实现行政监督权力的独立地位，使得监督权力真正具有其法律效力。将对政府编制内部成员的监督权完全从行政权力的制约中解放出来，使得其自成体系，并依据《宪法》，全国人民代表大会或者真正体现行政监督独立执法地位的《新型中华人民共和国行政监察法》[注④]来作为行政监督执法的依据，这样才能对任何违法官员，不论其职位多高，权力多大，资格多老，背景多深，完全根据平等的法律，公平、公正地得到审判和惩罚。

     第三、实行“有罪推定”，进一步加大官员违法的风险成本。首先，针对监督者与被监督者之间信息不对称的实际情况，实行对处于信息资源劣势监察官有利的政策——即有罪推定，允许监察者在掌握一定证据情况下的“闻风言事”，实行举证责任倒置。一旦“问题官员”提供不出自己权力运用合法的证据，即可判定其违法；其次，修订现行《刑法》、《行政法》中关于处罚方面的模糊规定，如“情节较轻”、“情节严重”、“情节特别严重”，将其取而代之为明确可执行的量化标准，犯了哪条？情节严重在第几级？直接依据法律严厉予以惩处，该罚款罚款。该降职的降职，该撤职杀头的撤职杀头，切实加大对问题官员的惩处力度，杀鸡儆猴，真正确立宪法和人民权力至高无上的威慑力，促进各级官员加强自身修养。

    第四、精兵简政，裁剪现在多余的编制，合理分工，建立新型的行政监督体制。如果以上几点都可以落实的情况下，我想在我们社会主义民主国家“以职小位卑”的监察官员公平、公正、切实有效地监督所有官员的目标就很容易实现。监督机构的工作内容也就是接受人民群众的上访，立案搜集证据，进而质问或者审判“问题官员”，工作方式偏重于技术性，而内容简化，故，对新时期的新型监察人员的素质和数量就会发生变化。在此，我们就可以注重监察人员素质的要求，减少人员编制，进而合理分工，降低监督成本，提高监督效率。

参考文献：

1、《当代中国政治制度》浦兴祖 主编  复旦大学出版社 P144页。学习是成就事业的基石

2、《中华人民共和国行政监察法》1997年5月9日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过。1997年5月9日中华人民共和国主席令第85号公布施行。

3 《国史新论》  钱穆 著  三联书店出版  P101页。

4、《新型中华人民共和国行政监察法》乃本文作者设想的，以后颁布的能够保证监督机关独立执法地位的监察法