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日本的国家公务员养老保险制度及其改革

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日本的国家公务员养老保险制度及其改革

龙玉其

《现代日本经济》2011年第6期

内容摘要：日本的国家公务员养老保险制度包括了国民年金制度、公务员共济年金制度和公务员退休津贴制度。日本针对不同的职业群体建立了不同的年金制度，公务员的养老待遇要相对高于私人部门。二战以后，日本的国家公务员养老保险制度不断改革和完善，建立了基于国民年金基础上的国家公务员共济年金制度，并采取了诸多改革措施。影响日本国家公务员养老保险制度改革的因素主要包括：人口老龄化严重、经济的曲折发展、行政体制的改革。日本的国家公务员养老保险制度改革对中国具有重要的借鉴作用。

关键词：日本；公务员；养老保险；改革；影响因素

日本建立了多层次、广覆盖的社会保障制度，实现了全民皆年金、全民皆保险的目标。日本的公务员养老保险制度分为国家公务员养老保险制度与地方公务员养老保险制度两个系统，并且，全体国民拥有国民年金的制度基础，既体现出了公务员作为普通国民的身份，又突出了公务员职业的特殊性。随着日本经济社会的发展变化，社会保障制度和公务员养老保险制度都进行了改革。

一、日本的公务员养老保险制度

由于公务员有国家和地方之分，日本的公务员养老保险制度也分为国家公务员养老保险制度和地方公务员养老保险制度。这里主要介绍国家公务员的养老保险制度，主要包括三个部分，即国民年金制度、国家公务员共济年金制度、公务员退休津贴制度。

（一）国民年金制度

国民年金制度是一项面向全体国民的基础养老保险制度，公务员与其他国民一样参加日本的国民养老保险制度，在缴费和待遇方面与其他群体同等对待，体现了国民完全平等的原则。凡是20-59岁之间的日本国民都必须加入国民年金制度，国民年金制度的对象可以分为三类：第一类是个体经营者及其妻子、20岁以上的学生，以及5人以下小型企业的职员（一号保险人）；第二类为厚生年金和共济年金的加入者（二号保险人）；第三类为第二类保险对象的配偶（三号保险人）。

国民年金的待遇领取与缴费年数有关，领取国民年金需要缴费25年以上。国民年金的缴费采用固定数额缴费的制度。第一类被保险者由本人直接向地方政府缴费，第二类被保险人及其配偶直接由厚生年金和共济年金的保险机构直接向国民年金的机构转账，个人不需要直接向国民年金的保险机构缴费。国民年金的资金来源三分之二由第一号保险人与第二号保险人缴费，三分之一由国家财政负担（原来的计划），目前国家财政负担部分已经提高到二分之一。

不同类型的待遇领取资格和待遇计发有所不同。国民年金的老年待遇领取资格主要包括：在年龄上，原则上需要满65岁，60岁以上可以领取，但需要相应降低养老金数额；加入国民年金计划的年限需要在25年以上，其中保险缴费的免除期间也计算在内。关于老年待遇的标准，以20岁至60岁之间缴费或视同缴费满40年计算，缴费时间在25年以上，少于40年的计算公式为：标准年金额×（保险费交纳月数+半免保险费的月数×2/3+免除缴费月数×2/3）/（参保年数×12）。加入国民年金制度40年的人员退休后每月可以领取67000日元的最高金额养老金。遗属待遇的领取资格包括：需要是国民年金计划的成员，而加入国民年金的期间，需要达到2/3以上的缴费年限。遗属待遇的支付对象是死亡人员的妻子及子女，领取遗属待遇的子女需要在18岁以下或为身体残疾者。1995年遗属年金的数额为每月6.5458万日元，每年78.55万日元。如果还有符合条件的子女，另外加算遗属年金，每人每年22万日元。[1]35-36

（二）公务员共济年金制度

日本的国家公务员共济年金制度是依据《国家公务员互助公会法》建立的，该法于1958年7月开始实行。主要对象包括国家公务员、旅客铁道公司，日本烟草，日本电话等公司的员工。互助公会负责公务员共济年金制度的资金筹集和待遇发放等业务工作。

国家公务员年金的缴费由公务员和政府缴费组成，总缴费率为15.2%，其中个人和政府各负担一半，即7.6%。此外，国家财政还负担全部的国家公务员互助年金的管理费用。

国家公务员互助年金制度的待遇支付包括三类，老年待遇、残疾待遇和遗属待遇。老年待遇即公务员退休共济退休金，包括一般待遇和特别待遇，一般待遇是指符合国民年金老年待遇给付条件的国家公务员在65岁时可以获得公务员共济年金的老年待遇，未达到65岁公务员需要进行相应减扣。特别待遇是指符合国民年金老年待遇领取资格的国家公务员在60岁时，可以获得特别待遇，特别待遇的数额为退休共济养老金+加薪部分养老金。残疾待遇包括残疾养老金和一次性残疾待遇。国家公务员的残疾互助养老待遇根据残疾程度支付：一级残疾养老金为退休共济养老金×1.25+加薪部分养老金；二级残疾养老金为退休共济养老金+加新部分养老金；三级残疾养老金为退休共济养老金。国家公务员共济年金会员的残疾待遇最低额为552900日元。一次性残疾待遇为退休共济养老金的两倍，最低为999000日元。遗属待遇即支付给国家公务员遗属的养老金，遗属待遇的支付顺序依次为配偶和孩子、父母、孙子和孙女、祖父母，遗属养老金为公务员退休共济养老金的四分之三。

国家公务员共济年金制度在大藏省的监督下，由中央机关、各省、厅组成机关共济公会，自办公务员年金的短期支付及各种福利业务。各国家机关机关共济公会联合成立“国家公务员共济公会联合会”，办理国家公务员年金的长期支付及各种福利业务。中央机关互助公会与联合会都具有独立的法人地位，二者没有相互隶属关系。

地方公务员互助年金的法律依据是1962年起开始实施的《地方公务员互助公会法》，主要针对地方公务员。缴费比例为17.7%，其中公务员个人缴费8.8%，地方政府负担8.9%。

（三）公务员退休津贴制度

公务员退休津贴制度是为长期在政府机关工作的公务员提供补偿而建立的，为退休公务员提供一次性的待遇支付，经费全部来源于政府财政。[2]17-19主要依据1953年制定，1992年修改的《国家公务员退休津贴法》，由中央人事院负责实施。公务员退休津贴主要包括一般退休津贴和特殊退休津贴两类。一般退休津贴是指正常情况下的公务员退休津贴，包括三类：针对工龄未满25年的普通退休者津贴；针对工龄在25年以上正常退休人员的长期连续津贴；针对减员或因公伤残、死亡人员及家属的调整性退休津贴。特殊退休津贴是指部分国家公务员不适用《劳动基准法》、《般员法》及《雇佣保险法》，需要以退休津贴的形式支付的解雇津贴、停雇津贴、失业待遇等津贴，特殊退休津贴分为两种情况：非预期退休者的退休津贴和失业者退休津贴。主要针对那些在达不到《劳动基准法》、《船员法》和《雇佣保险法》标准的一般津贴，以退休津贴的形式支付。

（四）比较与评价

要了解公务员与其他群体养老保险制度的异同，需要了解整个日本的养老保险制度体系。日本的养老保险制度体系包括三个层次，第一层次为国民年金制度，强制要求全体国民加入，而且全体国民完全平等对待，目前约有7000万人参加这一制度；第二层次为厚生年金与共济年金制度，主要针对企业雇员与公职人员，第三层次为自愿养老保险制度，比如厚生年金基金、新企业年金基金；此外，还包括了商业养老保险制度。

在国民年金这一基础养老金制度的基础上，不同职业群体的养老保险制度是不同的。第一，不同养老保险制度建立的法律依据不同，国家公务员共济年金的主要依据是《国家公务员共济组合法》，地方公务员共济年金主要依据《地方公务员共济组合法》，私立学校教员共济年金主要依据《私立学校教职员共济组合法》，农林渔业团体共济年金主要依据《农林渔业团体共济组合法》。第二，不同的养老保险制度由不同的机构进行管理，厚生年金主要由厚生劳动省统一管理，各类公职人员的共济年金由不同的共济公会具体负责。第三，不同群体的养老保险待遇有所差别（见表1），其中公务员比企业雇员的养老保险待遇要高一些，不过，企业雇员还可以参加厚生年金基金，提高其待遇水平。

表1 不同雇员年金制度（2007）

类型	被保险人数（10000） ①	养老金领取人数②	养老保险制度抚养比 ①/②	平均月养老金数额（10000日元）	总支出（万亿日元）	缴费率（%）（2009年4月）
厚生年金	3457	1260	2.74	16.7	33.1	15.350
国家公务员共济年金	106	65	1.62	22.1	2.0	15.025
地方公务员共济年金	299	167	1.79	22.8	5.2	14.800
私人学校教员共济年金	46	10	4.67	21.5	0.4	12.230
合计	3908	1502	2.60	17.6	40.6	-

资料来源：日本厚生劳动省。

日本的国家公务员与其他群体拥有一个共同的制度基础——国民年金制度，体现了公务员与普通国民之间的平等性与养老保险制度的融合性。当然，从整体来看，日本公务员养老保险制度并不与其他群体完全统一，而是通过公务员共济年金制度体现了公务员的职业特点。既体现出了不同群体之间的平等性，也体现了公务员职业的特殊性。较好地兼顾了养老保险制度的公平与效率。不过，日本的国家公务员养老保险制度也不是完美无缺的，随着经济社会环境的变化，公务员养老保险制度需要进一步完善。在制度设计方面，不同群体养老保险制度的分散性与独立性仍然非常明显，容易造成攀比，也不利于劳动力的自由流动。在管理体制方面，由于不同群体制度的差异性，其管理也比较分散，不同群体的制度由不同的机构进行管理，既不利于整合资源，统筹共济。

二、日本的国家公务员养老保险制度改革

纵观日本国家公务员养老保险制度的发展与改革历程，主要可以分为以下几个阶段：

（一）20世纪80年代之前的公务员养老保险制度

在二战以后至20世纪80年代的较长一段时间里，日本的国家公务员养老保险制度发展相对比较稳定，这一时期的一个重要特点就是注重养老保险制度的立法规范，在通过相应的法律建立起公务员养老保险制度后，没有对其进行较大的改革。这一时期主要是按不同的群体建立不同的养老保险制度，而且，不同群体之间由于养老保险制度的不同，养老待遇也存在较大差别。形成了三大体系、八大制度分立运行的格局。三大体系即以私营企业雇员为保险对象的厚生养老保险，由厚生省管理；以自主经营者为保险对象的国民养老保险，由地方政府管理；以公务员、国有企业职员为保险对象的互助养老保险，由不同的机构进行分别管理。形成了包括厚生养老保险制度、船员保险制度、国家公务员互助年金制度、地方公务员互助年金制度、公共企业雇员互助年金制度、私立学校教职员互助年金制度、农林渔业团体职员互助年金制度和国民养老保险制度（国民年金）等在内的八项养老保险制度。1961年《国民保险法》的颁布，形成了全体国民都拥有年金的局面。但是，不同群体之间的制度相互独立，在资金筹集、待遇标准、领取资格等方面都存在差别，不利于劳动力的自由流动，也容易造成不同群体之间收入差别的不断扩大，成为后来日本政府进行养老保险制度改革、建立统一的基础养老金（国民年金）的重要原因。

（二）20世纪80年代的改革

20世纪80年代以后，随着日本老龄化进程的加快和经济发展形势的变化，公务员养老保险制度的改革相对较多。1984年，《国家公务员互助组合法》与《公共企业职员互助组合法》合并，实施新的《国家公务员互助组合法》。

日本在1981年之后才正式建立公务员的退休制度。1981年11月20日，日本政府修改了相关法律，决定从1985年起，国家公务员全部实行退休制度，对退休年龄的规定为男性60岁，女性55岁，但部分群体的退休年龄可以适当延长，比如医院、疗养院和诊疗所的医生和牙科医生为65岁，在机关从事看守等轻微劳动的职员为63岁，在一些补充人员困难的特殊岗位，退休年龄为61-65岁之间。对一些如果在达到退休年龄后退休会对工作产生重大影响的人，可以延迟退休，但最长不能延长超过三年。[3]133-134国家公务员退休后可以领取退职金和退休费，退职金一次性领取，为本人月工资×工龄/2，退休费按月领取，但需要连续工作20年以上才能领取，退休费的数额与工龄相关，为本人月工资的40-80%之间，工作35年以上的人才能领取80%的比例。

1985年，日本对整个国家养老保险制度体系进行改革，引入了国民基础养老金（国民年金）制度，在此基础上，不同职业群体再参加各自的养老金制度，即互助年金制度或厚生年金制度。引入国民年金制度的目的是为了促进养老保障制度的公平，为不同群体提供标准统一的基础养老金。这次改革，完善了日本的养老保障制度体系，也为后来的日本公务员养老保险制度奠定了基础。确定了公务员养老保险制度由国民年金制度与互助年金制度相结合的制度框架。

（三） 20世纪90年代的改革

针对日本老龄人口较多，老年抚养负担较重的现实状况，日本政府于20世纪90年代继续进行包括公务员在内的整个养老保险制度改革，力图维持代际之间给付和负担的平衡。90年代的改革措施主要包括：一是推迟退休年龄，一方面将退休年龄逐步推迟，另一方面，鼓励现有的退休年龄下推迟至65岁退休；二是对于60-64岁仍有工作的老人，只给付“工资比例部分”，每月约10万日元。65岁正式退休以后全额给付；三是将养老保险待遇支付与雇佣保险待遇支付联系起来，从1996年直，领取失业保险金的人不能领取养老金，但如果雇佣60-64岁的雇员，政府提供25%的工资补贴；四是根据五年间的消费指数上升情况，将国民年金养老金提高到65000日元。其中1994年的改革在提高国民年金数额的同时，创立了70岁之前任意加入、第三类被保险人的特例申请等制度。1999年建立了保险的半额免除制度、学生的保费交纳特例制度，并且提高了国家财政的负担比例。[4]95到20世纪末，包括公务员养老保险制度在内的整个养老保险制度体系逐步完善，为应对少子化、老龄化和高龄化发挥了重要作用。

（四）21世纪以来的改革

为进一步减轻年轻一代的养老缴费负担，保证养老保险制度的资金供给和制度的可持续发展，2000年，日本制定了《养老金制度改革方案》，大幅修改了养老金制度的缴费和待遇领取政策，将分阶段、分项目逐步实施。

在国民年金制度方面，原来没有收入的20岁以上的青年学生可减免缴费，改革后，必须进行养老保险缴费，由于这些人的缴费负担落在家庭的身上，造成家长的缴费负担增加，这一政策受到了阻碍，为此，日本政府实行了青年学生缓交保险费的政策，允许就业后十年内补交。而且进一步明确了推迟退休年龄的时间，将退休年龄从60岁延长到65岁，其中男性从2013年开始中，女性从2018年开始，分别于2025-2030年结束。此外，多2002年4月起，仍在工作的65-70岁的老人，如果其工资收入超过养老保险金，养老金的给付需要相应减少。

根据日本“朝日新闻”的报导，2003年，日本总务省决定将国家公务员的退职金支付额削减6%，但这一政策变动不适用于工作年限不满20年的国家公务员。[5]206-207 2003年11月厚生劳动省公布了《年金制度改革方案》，从2004年起，日本政府修改了养老保险的资金筹集和给付标准，主要目的是为了实现养老金给付与负担的合理、公正，解决养老金财源问题，保持养老金制度的稳定与可持续发展。[6]102与公务员的养老保险制度相关的改革措施主要包括：一是明确了要在100年内保持养老保险制度的收支平衡，而且要确保待遇水平下限要高于就业人员平均收入的50%。[7]57-64二是进一步提高国家财政对国民年金的负担比例，2004年起从原来的1/3提高到1/2。三是调整了国民年金的额度，从2005年开始，每年增加280日元，到2017年增加到16900日元。四是逐步提高养老保险的缴费，2004年厚生年金和互助年金的缴费标准为年收入的13.58%（雇主和个人各负担一半），以后每年以0.354%的速度增加，到2017年时，增加到18.3%。根据日本厚生省的统计，截至2007年3月底，日本加入国民年金的人数为7038万。[8]110-112

随着政治、经济和社会环境等因素的变化，日本的养老保险制度不断进行改革。通过不断调整和改革，日本的公务员养老保险制度形成了国民年金与共济年金相结合的制度模式，并且建立了政府与个人共同分担责任的筹资机制。日本的公务员养老保险制度既体现了公务员与其他国民之间的平等性，也突出了公务员职业的特殊性。从制度形式来看，较好地平衡了公平与效率的关系，并且形成了比较稳定的公务员养老保险制度运行机制。根据实践中存在的诸多问题，日本不断调整公务员养老保险的制度结构和制度参数，在一定程度上增强了制度的可持续性，为保障公务员的老年生活发挥了重要作用，并且在一定程度上适应了经济社会发展的需要。

尽管日本的公务员养老保险制度正在不断完善之中，也取得了一定的改革成效，但是，仍然存在诸多问题，未来改革的任务依然沉重。在日本未来的公务员养老保险制度改革中，应该考虑制度发展的历史和现状，并考虑日本人口、经济、社会的长远发展趋势，从制度形式上的公平与效率相结合走向实质的公平与效率相结合。在制度形式和制度内容的设计中应该进一步拉近公务员与其他群体的距离，建立一个更加融合的养老保险制度体系。构建一个可持续发展的财务机制是未来改革和应对人口老龄化的重中之重，应该在完善责任共担筹资机制的基础上适度加强基金积累，并且建立有效的缴费与待遇相衔接的激励机制，提高个人的缴费积极性。在管理体制上，需要加强公务员与其他群体养老保险制度的适度整合，以利于更好地衔接；并且实行社会化管理，提高制度管理和运行效率。加强制度的监督管理，提高缴费率。

三、日本国家公务员养老保险制度改革的影响因素

影响日本公务员养老保险制度改革的因素，既有人口老龄化程度严重、经济发展放缓、养老保险制度负担较重等因素的直接影响，也有日本的政治体制改革、公务员制度改革、行政管理体制改革等因素有关。

（一）人口老龄化严重

老龄化速度的加快，给日本的养老保险制度带来了严峻的挑战，直接推动日本进行养老保险制度改革。在人口出生率下降、死亡率降低和人口寿命延长等因素的直接作用下，日本的人口老龄化程度不断提高。二战以后，日本的人口出生率不断下降。1947年，每1000人口中新出生的人口为34.3人，到2004年，下降为8.8人。从死亡率来看，下降也比较明显，从1947年每1000人口中死亡人数为14.6人下降到2004年的8.2人。人口出生时的预期寿命平均超过了80岁，其中男性为79岁，女性为85.81岁，是世界上最长寿的国家。65岁时的平均余命为男性18.1岁，女性23.2岁。[①] 20世纪70年代以来，日本的老年（65岁以上）人口的占比重不断提高，1970年为7%，1994年增加到14%，2005年达到20%，2008年达到了22.15%。根据日本国立人口与社会保障研究所的预测，目前四个劳动力赡养一个老年人，到2025年，将变成两个劳动力抚养一个老年人，2050年变成1.5个劳动力赡养一个老年人。[9]39-42 随着老龄化程度的不断提高，对日本的养老保险制度产生了巨大压力。从养老保障的支出情况来看，增长非常明显，1951年养老支出为768亿日元，到2007年，增长到482740亿日元，养老支出占国民总收入的比重从1951年的1.73%上升到2007年的12.88%（见表2）。

表2 历年日本的养老保障支出情况

年份	支出数额（亿日元）	占国民收入的比重（%）	年份	支出数额（亿日元）	占国民收入的比重（%）
1951	768	1.73	1992	274013	7.42
1955	1974	2.83	1994	310084	8.29
1960	3611	2.68	1996	349548	9.04
1965	3508	1.31	1998	384105	10.13
1970	8562	1.40	2000	412012	10.87
1975	38831	3.13	2002	443781	12.26
1980	104525	5.14	2004	455188	12.61
1985	168923	6.47	2006	473250	12.67
1990	240420	6.90	2007	482740	12.88

资料来源：国立人口与社会保障研究所，年度均指财政年度。

（二）经济的曲折发展

总体来看，战后日本的经济发展可以分为四个阶段，即经济恢复阶段；高速发展阶段；低速发展阶段；徘徊发展阶段。

战争结束至50年代中期为日本的经济恢复时期，这一阶段，在经济复兴的同时，日本政府加强养老保险制度建设，制定了一些养老保险法律，为后来养老保险制度的发展奠定了制度基础。50年代中期至70年代初为经济快速发展阶段。50年代中期以来，日本的国民生产总值和财政总收入不断快速增加，为日本的养老保险制度和社会保障制度的发展奠定了良好的物质基础。70年代中期至90年代初为低速度发展阶段，1973年石油危机的爆发使西方经济进入“滞胀阶段”，国际货币危机、全球性通货膨胀、日元升值[②]、亚洲金融危机等因素给日本经济发展带来严峻挑战，战后经济的快速增长阶段宣告结束，日本经济也由此进入低速度发展阶段。20世纪90年代以来为徘徊发展阶段，由于经济的过度扩张，80年代后期，日本经济开始出现泡沫，到1991年日本的泡沫经济开始崩溃，各项经济指标恶化。1991年至1997年，日本国内生产总值年平均增长率仅为1.5%；1991年至1993年的工矿业生产出现负增长；失业人口增多，1998年6月，失业人口为284万，失业率达到4.3%（战后失业率的最高水平）。[10]3-16 自2002年起，20世纪90年代以来的长期萧条状况出现了复苏迹象，但增长十分缓慢，而且不稳定，增长速度在1%-3%之间徘徊。受国际金融危机影响，这一周期在2008年第二季度宣告结束。尤其是2008年第四季度国内生产总值环比下降3.8%，折合年率为-13.1%，创战后最大降幅，2009年国内生产总值增长率为-5.2%，[③]给日本经济的发展带来了前所未有的压力。

总体来看，自20世纪70年代中期以来，尤其是80年代以来，极不理想的日本经济状况与养老保险制度的改革是同步的，虽然不能说经济因素是引起日本养老保险制度改革的唯一因素，但是，经济发展环境的变化是导致日本进行养老保险制度改革的重要因素和直接推动力。

（三）行政改革的推动

公务员养老保险制度改革，既是整个经济社会体制改革的重要组成部分，也是日本行政改革的重要内容，通过公务员与其他群体养老保险制度改革的推进，进一步减轻财政压力，提高经济发展的效率和活力。

80年代以来的行政改革主要是通过严格控制和节省政府开支，压缩行政编制，削减社会福利支出和公共投资等措施，使财政体制改革与行政体制改革同步推行。[11] 561984年的《行政改革大纲》明确了行政改革的各项措施，其中提出对省厅的配置与整编、地方办事机构的整顿、三大国营公司的改革、官办事业的合并与民营化、公务员定员管理和人才流动等作为改革的当务之急。[12]107-111 1996年11月，桥本内阁推动成立了“行政改革会议”。1999年日本国会通过了《中央省厅等改革关联法》，2001年正式开始大规模的行政机构改革，部级机构将从原来的22个（1府12省1委8厅）减少至13个（1府10省1委1厅）。在推进行政机构改革的同时，推行部分国营机构的民营化改革，将原来的国立美术馆、博物馆、大学、研究机构等逐步转变为自主经营的独立机构。2001年小泉就任首相后，继续推行大胆改革，进行了包括政治、经济、社会、财政、行政在内的全面转型的变革。[13]99

公务员制度改革是整个行政改革的重要组成部分。自从1947年《国家公务员法》制定以来，日本公务员法进行了50多次修改。[14]7320世纪80年代以后，特别90年代以来，随着行政机构改革的深入，公务员制度改革成为了重点。2000年12月，日本政府在《行政改革大纲》中明确提出，在行政组织体制的改革完成之后，行政改革的战略重点将转移对公务员制度的根本改革。[15]100 2001年12月，日本出台了《公务员制度改革大纲》，提出了许多公务员制度改革措施，包括取消公务员终身制，废除论资排辈的“年功序列”制，引入企业“能力主义”的人事管理制度；实行多元化的公务员考录制度，扩大公务员队伍的来源，提高公务员的整体素质；促进政府机关与企业的人才交流，以“官民人才交流为平台，组织公务员到企业和非政府组织任职；重建公务员再就职的管理机制，对公务员的再就职行为的管理由刚性管理转换为引导监督，等等。

日本公务员制度改革的一个重要内容就是加强公务员与企业和非政府组织人员之间的交流。在加强官民人才交流的同时，需要建立相应的配套制度，有助于不同就业岗位的顺畅转换，其中加强公务员养老保险制度的改革也就成为其中的一个重要内容。

（四）政党体制的变革（此内容删除）

四、结论与启示

从前面的分析可以看出，日本的公务员养老保险制度主要包括两个层次，既有与普通国民相同的国民年金制度，体现统一性；又有体现公务员职业特点的互助年金制度，体现差别性。二战以来，随着日本经济社会发展环境的变化，其公务员养老保险制度也在不断完善之中，尤其是20世纪80年代以后，日本对国民年金和公务员互助年金制度采取了诸多改革举措，增加了公务员养老保险制度的财务可持续性与在经济社会发展中的适应性。日本的公务员养老保险制度改革从日本公务员养老保险制度改革的影响因素来看，主要包括三个方面：一是人口快速老龄化背景下的养老压力；二是日本经济的曲折发展；三是包括公务员制度在内的行政体制改革。随着日本经济社会环境的变化，未来的改革仍将持续进行，尤其是要加强适度的基金积累，增强制度的财务可持续性，应对未来的人口老龄化需要。

日本的公务员养老保险制度及其改革为中国提供了有益的借鉴，未来中国公务员养老保险制度改革可以从以下几个方面着手：

第一，必须明确公平与效率相结合的改革理念。日本的公务员养老保险制度较好地处理了公平与效率的关系，尤其值得中国借鉴。未来在进行公务员养老保险制度改革的过程中，要针对目前制度公平性差的问题加以改进，将公平与效率的有效结合贯穿于改革的始终，既要体现公务员的职业特点，体现激励性，更要注重国民之间的平等性。

第二，从形式上和实质上实现公务员与其他群体养老保险制度的融合。走向融合是中国公务员养老保险制度改革的必然选择。[16]61-65目前中国养老保险制度的双轨制度与碎片化已经带来了诸多问题，影响到养老保险制度的可持续发展和社会的和谐，未来养老保险制度改革应该将公务员与其他群体统筹考虑，在制度形式上加强公务员与其他群体养老保险制度的衔接与融合，并且将公务员与其他群体养老保险待遇差距控制在合理的范围内。此外，在管理体制方面，需要进一步整合，统筹考虑公务员和其他群体养老保险制度的管理。

第三，建立和完善多层次的公务员养老保险制度。根据目前中国养老保险制度的现状和发展趋势，公务员养老保险制度的改革应该在建立与普通国民相一致的基础养老保险制度的基础上，建立体现公务员职业特点的职业年金制度和个人自愿储蓄制度。其中特别需要说明的是，应该建立公务员职业年金制度，公务员职业年金制度的建立是我国公务员养老保险制度改革的重中之重，发挥公务员职业年金制度在促进制度走向融合、缩小待遇差距、促进人员流动等方面的重要作用，这是对日本公务员年共济年金制度的借鉴。

第四，建立责任共担的公务员养老保险筹资机制。需要政府和个人共同筹集资金。责任共担机制的建立不仅可以减轻财政负担，也可以增强个人的责任意识，促进权利与义务的结合，符合市场经济的基本规律；不过，由于公务员的职业特点，应该以政府负责为主，个人不宜承担过多的缴费责任。其中基本养老保险完全由中央财政缴拨，地方财政和个人无需负责。公务员职业年金则区分中央公务员和地方公务员两种情况，中央公务员由中央财政匹配缴费和个人缴费组成，地方公务员由地方财政匹配缴费和个人缴费组成。自愿型的养老制度由个人负责，政府不直接给予资金支持，而是通过税收减免给予支持。

第五，适时适度延长退休年龄。在退休年龄方面，目前中国公务员的退休年龄相对较低，正常退休的年龄男性为60岁，女性为55岁；提前退休的年龄男性为55岁，女性为50岁，随着人口预期寿命的延长和老龄化的加快，公务员退休年龄低的问题更加突出。因此，应该适时适度延长退休年龄。在近期内需要将女性的退休年龄延长到60岁，再男女同步延长退休年龄。延长退休年龄可以采取“先慢后快”或者“匀速推进”的方法，所谓“先慢后快”就是指开始时每延长一岁的时间应该拉得更长一点，后面再逐步缩短，比如从2015年开始至2030年，延长至62岁（每年延长1.5个月）；从2031年开始至2036年延长至63岁（每年延长2个月）；从2037年开始至2044年，延长至65岁（每年延长3个月）。所谓“匀速推进”就是说延长退休年龄的速度相同，比如从2015年开始，每年延长2个月，用30年的时间延长至65岁，即到2044年完成。此外，在正式开始延长退休年龄之前，需要进一步严格规范提前退休的行为，对退休行为进行严格监管。