关于行政服务中心建设的成果、问题及对策思考

浙江省宁波市政府行政服务中心管委会

作为全国率先推行行政审批制度改革的城市之一，行政服务中心建设在宁波的探索已有6年，作为改革的新生事物，其成果如何？面临哪些困难？如何实现新发展？今年以来，我们对宁波市、区县两级行政服务中心建立以来的总体情况作了调查了解。并从“探索与成效”，“矛盾与困惑”，“思考与建议”三个方面进行了回顾总结和分析研究，旨在为进一步加强行政服务中心建设提供借鉴意见，供上级领导、各地同行和专家学者参考。

一、探索与成效

近年来，宁波市委市政府十分重视行政审批制度改革和行政服务中心建设，把转变政府职能、创新行政方式作为政府自身改革的重中之重，努力营造良好的发展环境，提供优质的公共服务。至2002年，各级各类服务中心和服务窗口遍及城乡。这些中心承担了全市80%以上的行政审批和社会服务职能，成为政府公共服务的大平台。深受社会各界充分肯定和好评，促进了经济社会和谐发展。2005年，全市实现生产总值（GDP）2446.40亿元，完成财政一般预算收入466.50亿元，所辖县（市）均进入全国百强县行列。中国社科院连续几年的《中国城市综合竞争力报告》显示，宁波的排名从2001年的第20位，上升到2005年的第6位，其中制度竞争力和政府管理竞争力名列前茅。2005年被评为全国首批文明城市。主要做法是：

（一）构建覆盖城乡的窗口式行政服务体系。1998年政务公开全面推开后，即面临如何寻找有效载体，不断巩固、深化、完善的问题，1999年我市作为浙江省试点城市，又率先实行了行政审批制度改革。因此，行政服务中心作为政务公开和行政审批制度改革的共同产物应运而生。自1998年市级60个有公共服务职能的行政部门相继建立对外服务窗口以来，我市各类行政服务中心经历了从窗口——大厅——中心的演变。根据服务范围、服务内容、服务效率等综合因素，采取统分结合的方式，到2002年全市已建成以市行政服务中心为龙头，13个县（市）区（含科技园区、东钱湖旅游度假区）综合行政服务中心为主体，部门专业服务中心和街道（乡镇）便民服务站为补充，覆盖城乡、功能明确、门类齐全的窗口式行政服务体系。形成了一个完整的行政服务网络：

市本级综合行政服务中心，集中公开办理基本建设项目、工商登记、企业技术改造和对外经贸等与经济发展关联度高的审批事项；

市级部门设立的专业服务分中心，如户籍中心、社保中心、车管中心、房产交易中心等集中办理专业范围内与群众生活密切相关的审批服务事项；

13个县（市）区综合服务中心大都采取“大超市”型，办理涉及行政审批和社会服务的各方面事项；

街道（乡镇）便民服务站，实行全过程无偿代理或代办服务。

截止今年4月底，宁波市建有市和县（区）两级综合行政服务中心14个，市级有关部门建有专业服务分中心56个，共设置服务窗口1410个，工作人员2908名。办理行政审批事项和公共服务事项430多项。近5年来共办理各类事项1220余万件，年均办理244余万件，每工作日均办理近1万件。群众评议满意率达99.7%以上。

全市各级行政服务中心创建以来，围绕“便民、透明、高效”即为申办对象到政府机关办事提供方便的场所，为政府机关实施具体行政行为提供透明的环境，为政府领导协调部门间的经济管理事务提供高效的机制的总目标，把实行政务公开，改革审批方式、规范审批行为、完善监督机制作为主要任务，实行办理事项全面实时公开，为企业群众提供全方位、全过程、全天候服务，为提高行政效能，优化公共服务，从源头上防止腐败作出了贡献，深受广大人民群众欢迎和好评。

（二）不断拓展服务功能和服务领域。各行政服务中心本着设计思想一步到位，具体业务逐步发展的思路，采取开放式结构、模块化组合，2002年服务体系初步形成后，根据集中监管的需要和广大群众的需求，服务功能由行政审批向政府重点监管行业和服务领域拓展，目前已逐步形成集行政审批、资源配置、行政监察和社会服务于一体的综合性行政服务平台。

一是向工程招标和资源配置领域拓展，建立了招标投标和公共资源交易平台。招标（拍卖）方面，依法实施建设工程设计、施工、监理招投标；土地开发项目招投标；机电设备进出口招投标；政府重点监管行业的服务招投标和竞价性标的拍卖业务。产权交易方面，依法实施房产产权交易、经营性土地转让、非证券类各种所有制各种形态的综合产权或部分产权转让及高新技术产权转让事项，实行“统一进场、管办分离、规则主导、依法监管”的运作机制，努力实现信息公开、程序透明、结果公正。

二是向社会公共服务领域拓展，建立了81890（拨一拨就灵）求助服务平台。由政府提供运作成本，无偿为市民、企业提供信息服务。其基本运作方式是有效整合政府、市场、社会三大资源，将市民多样化的需求信息与社会服务资源实现有效对接，以市场化的操作方式解决市民生活难题。目前有600多家加盟企业，170多项的衣食住行、生老病死的需求服务，市民只要通过81890求助电话、短信或上网点击WWW.81890.gov.cn网站，服务企业即可应约上门提供服务。服务理念和宗旨是“以人为本，便民利民，有求必应”，为市民提供“全天候、全方位、全程式跟踪监督服务”。目前81890的服务范围已覆盖到全市，成为全市市民日常工作、生活不中缺少的服务平台。

三是拓宽行政监督投诉渠道，建立了96178（有气就拨）投诉平台。宁波市96178效能（廉政）投诉中心成建制进驻，日常管理工作由市纪委、监察局负责，其主要职责是受理企业、群众对机关效能、党风廉政建设、反腐败斗争、行业作风建设、各项专项治理、违反有关审批制度改革规定和妨碍宁波经济建设、政令畅通等问题的投诉。同时承担对市行政服务中心进驻部门履行职责情况的行政监督和日常检查。投诉平台开通24小时畅通的全市性统一的“96178”投诉专线电话、“178”信箱及网上投诉，统一受理全市的各类效能（廉政）投诉。全市2005年共受理各类有效投诉3040件，办结2903件，办结率达95.5%，积极查处了一批社会关注，群众反映强烈的热点问题，较好地发挥了“社情民意的晴雨表、消除矛盾的减压阀、投资环境的维护者、党风廉政的监督岗”的作用。

（三）规范基础环节，促进权力透明高效运作。我市的行政服务中心建设，是与行政审批制度改革、政务公开三位一体的（领导和工作机构同为一套班子），行政服务中心不但是落实审批制度改革成果的载体，也是政务公开的平台，改革措施在中心得到集中体现。

一是坚持合理和合法原则，规范审批权的行使。改革过程中，一方面依据行政许可法的设定和实施权限对审批事项进行全面清理；一方面着重围绕哪些属于政府职能、哪些不属于政府职能，哪些应该事前审批、哪些不应该事前审批，哪些需要审批方式管理、哪些不需要审批方式管理等，形成了7方面31项具体清理标准，对市级部门的各类行政审批事项进行了全面清理，对不符合政企分开原则，妨碍市场开放和公平竞争，实际上难以发挥作用的坚决取消。通过改革，摒弃不属于政府职能的行政权力、不符合市场经济要求的行政管理方式、影响公平和效率的行政审批行为。行政审批事项从原来的1289项削减到现在的464项（行政许可302项，非行政许可审批事项162项）。取消或转变管理方式的事项达65%。

二是着力解决信息不对称问题，规范每一事项具体运作程序。在规范审批权行使的基础上，对全市保留的所有审批事项的审批依据、实施主体、承办处室、办理期限、审批方式、申报条件、申报材料、许可程序、受理地点、事后监管措施等10方面内容都做了规范，按照统一格式形成“一事一表”，制作成电子文本和卡片分别在市属各类媒体和中心窗口公告，作为实施审批、实行政务公开和进行监督检查的具体依据。这一基础性工作较好解决了以往存在的政府部门与办事群众之间信息严重不对称，行政部门履行审批权力随意性、裁量权过大和对具体审批行为难以有效监督等方面问题，实现了行政行为的公开、公平、公正。

三是实行规范化服务承诺，明确每一事项的责任主体。与“一事一表”相对应，组织各行政部门制订“规范化服务承诺书”。承诺书以表格形式对本部门每一审批事项的办理地点、办结方式、承诺时限、受理窗口、经办人（AB角）、终审负责人（AB角）及联系方式等方面内容作出具体规定，以实施机构名义向社会公开承诺，明确每一审批事项各个环节的具体责任人。这一做法既是对行政机关的自我约束，同时也保证了监管机构和广大群众的知情权、监督权。

（四）改革行政方式，再造审批运作流程。针对以往突出存在的“重审批、轻监管”，“重收费、轻服务”，审批环节多、时限长，重复审批、交叉审批现象严重的实际，我市在行政服务中心建设中把实现行政管理方法和手段的创新作为重点，提出了从“严入宽管”转变为“全程监管”；从“注重审批”转变为“注重服务”；从习惯于直接和微观管理转变为间接管理和宏观调控的改革任务。以精简、效能为着力点，总结推出了“政务公开制”、“窗口服务制”，“并联审批制”、“备案监管制”等10项创新的行政审批运作制度。并充分利用行政服务中心进驻部门集中的优势，再造审批运作流程。

一是变行政程序为政府内部工作程序。行政服务中心实行了“一门受理，抄告相关，内部运作，限时办结”的运作机制。对涉及部门内部多处室的审批事项，由一个处室受理申请和送达批件；对涉及多部门的审批事项，由一个部门（主办部门）受理申请并向相关部门征求意见或采取联合审批方式办理；对涉及多个行政层级的审批事项，下级部门一律程序性转报。变行政程序为部门或政府内部的工作程序。与此相适应，相继推出了投资项目立项、方案设计、施工图审查“三站式”联合办理方式，生产性基建项目审批的二级代理制，企业技改项目备案登记制等做法，大大减少了审批环节，提高了行政服务的效率和质量，避免了行政审批相对人多头申报、重复提供资料等麻烦。这些制度从方法和手段上为改革行政管理方式，深化政务公开进行了具体而富有成效的探索。

二是在重点领域推行前置审批告知承诺制。2003年开始我市行政服务中心在餐饮、食品经营、国内旅行社、种子经营、普通汽车货运、汽车维修、烟草制品零售、药品零售、音像制品零售出租、道路旅客运输、汽车租赁、职业介绍、拍卖行业治安许可等企业注册登记前置审批领域中推行前置审批告知承诺制，实行“一门受理、告知承诺、证照同步、全程监管”的运作机制，这一运作制度对原有工商注册类并联审批事项作出了三个方面的调整：改领取工商执照前要取得各项许可证为证照同步，大大减少了审批环节，为企业赢得了时间；强调了一门受理，一门送达批件，变行政程序为部门之间的工作程序；强化了对通过告知承诺方式审批登记企业的全程监管，改事前审批为事后监管。这是对现有行政审批方式的革命性变革，对于提高审批效率，促进政府职能到位，提升管理效能，促进行政管理理念的转变和社会诚信体系的建立都有重要意义。

三是推行行政机关内设机构行政许可职能归并试点。近期，我市在象山县行政服务中心试点，根据《行政许可法》便民、高效原则和行政许可统一办理、联合办理、集中办理的规定，为改进行政许可方式，减少行政许可环节，在不增加行政机关人员编制和内设机构的情况下，积极推进内设机构改革，把分散在政府部门不同科室的行政许可职能整合起来，设立行政许可科，同时行政许可科整体移驻行政服务中心。到今年6月底，35个县级有行政许可职能部门的内设机构行政许可科整合设置并进驻中心工作已全面完成。在试点基础上，我市将逐步推行这一做法，以进一步提高行政服务的效率和质量。

（五）发挥聚集效应，加强多渠道集中监管。我市在行政服务中心建设中，把建立有效的行政审批权力监督体系，作为从体制上消除腐败现象滋生的土壤和加强廉政建设的治本措施，形成了由行政监察机构专职监督、中心管理机构日常监督、进驻部门相互监督和办事对象监督评议的大监管格局。

二、矛盾与困惑

调查表明，行政服务中心在取得重大成果的同时，也存在不少矛盾和困惑。实际上当前不少中心正处于进一步发展的“十字路口”，不进则退。

据统计,短短几年全国出现了省、市、县级中心4500多个，浙江出现了市、县级中心90多个，宁波出现了市、县级中心14个和60多个市级部门专业服务中心（分中心）。这些中心已成为新的重要的行政资源。但是中心作为新生事物，是在理论准备和经验积累都不够充分的情况下上马的，有些甚至是随大流而建的，中心的发展前景如何？中心功能如何界定更合理？运作中遇到哪些问题？能否在服务型政府建设中发挥更大作用？等等，不同对象有不同甚至相左的看法，归纳起来，主要有以下几方面：

（一）关于中心发展前景问题——是“民心工程”、“阳光工程”？还是“权宜之计”、“临时性措施”？当前，在中心建设的前景上有两种不甚相同的意见。主导意见认为：行政服务中心作为政府公共服务平台意义重大，是机关行政效能建设的“龙头工程”，是反腐倡廉的“阳光工程”，便民利民的“实事工程”，也是行政管理体制改革的积极实践。但是，在怎样看待中心建设上，也有杂音：搞行政服务中心是不是“形式主义一阵风”、窗口受理是不是“多了一道环节反而增加麻烦”、能否真正解决窗口是“收发室”的问题，是“形式大于内容”还是“内容大于形式”？随着市场经济的完善、行政审批事项的减少还要不要行政服务中心，发达国家不见得都有类似行政服务中心等等。调查表明，普通老百姓和广大中小企业是坚决支持拥护的。反对者中多数是实际行使审批权的部门中部分机关领导干部，原本非常熟悉行政部门的大企业、大公司。当然，这些不同意见也反映了中心建设的深层次问题，包括管理、运作、服务等方面目前尚存在的问题与不足，需要在实践中反思改进，用工作成果加以回答。

（二）关于中心的性质和功能定位问题------是松散型场所？还是集场所、机制、环境于一体的综合性平台？中心的功能到底如何定位，一直缺乏权威的界定。宁波市行政服务中心建立的指导思想和基本目的是：便民的场所，透明的环境，高效的机制。中心作为“场所”，涵盖哪些职能更合适？作为环境要有哪些强有力的监督制约措施？作为机制，有没有相应协调权限，能否保证创新性制度的推进落实？特别是中心职能定位上，各地做法不一。严格意义上的行政许可（审批）服务平台，还是更广意义上的政府公共服务平台？目前我市市县两级中心中两种不同情况的都有。有的包含了多数行政审批职能和少数公共服务职能，有的包含了部分行政审批职能和部分公共资源竞标管理职能，有的只包含部分审批职能。根据现有实践，哪种界定更合理，市和县不同级别、不同服务半径的中心在职能的大小上是否有规律可以探索。

（三）关于中心的存在依据问题-----是不是“无法管有法”、“无权管有权”、“业余管专业”？相对于各行政部门的职能法定而言,中心的存在缺乏法律支撑，行政许可法只明确统一办理、联合办理、集中办理，严格来说这还不能作为是中心存在的确切依据，至多是引导性的；浙江省政府出台的《行政服务中心管理办法（试行）》，没有赋予中心管理机构明确的职责权限。相对于各专业部门来说，中心管理者不可能全部掌握各专业范围的具体政策标准、法律法规，很难协调专业部门从业务特殊性出发强调的特殊要求，甚至是借口业务特殊性而设置的障碍。当前虽然市县各中心日常管理机构多数为行政编制，但也有事业编制，甚至是临时抽调的。更主要的是职能不明确：有的中心政府赋予了业务协调职能和监督职能，有的只有协调服务职能，有的什么也没有，大致相当于平台的物业管理服务部门。与行政部门比，不管从机构性质、职能还是固有地位来说，中心都处在劣势。因此明确中心在政府行政机构序列中的位置，由政府赋予相应的管理权限，是理顺管理体制，健全管理机制的关键。

（四）关于中心业务运作问题----在现有管理体制机制架构下，能否真正解决“三个不到位”问题。“职能不到位”、“授权不到位”、“并联审批运作程序落实不到位”，这些问题在各中心都不同程度存在，其轻重往往会随当地党委政府重视程度、关注点的变化而变化。“职能不到位”表现为该进中心事项的没进中心办理；“授权不到位”表现为窗口现场办理能力不高，类于“收发室”；“并联审批运作程序落实不到位”主要表现为涉及多部门的重复交叉事项没能按照联合办理机制组织运作。

建立行政服务中心的初衷之一，是对涉及多部门的重复、交叉事项进行组织、协调，保证高效顺畅运作，如果不能做到这点，集中不过是“扎堆”。比如企业登记至少涉及5～6个以上部门的前置、后置审批、登记，基本建设项目更要经过10几个部门，20多个环节，针对这一问题，全市范围推广实行了企业登记前置审批告知承诺制，出台了提高投资项目办理效率的实施办法。但这些创新性探索很难在实际工作中落实到位，解决这些问题仍然是中心建设的重点和难点。特别是国务院投资体制改革决定实施后，如何按照新的核准、备案规定，组织基本建设项目审批相关部门高效运作，形成良性互动，仍是急需解决的课题。

（五）关于中心与派驻部门的关系问题----能否改变“看到的管不着，管着的看不到”，“管人管事脱节”的现状。中心工作人员的主体是各相关行政部门派驻的。目前，各部门派驻人员与中心管理机构的关系是松散型的，人们戏称中心为“联合国”。派驻人员行政人事关系在部门、工资福利在部门，受部门指派履行所属部门的行政审批职能。党团组织关系在中心，日常工作纪律和行政管理由中心负责。这一特征决定了管理工作脱节，造成部门派驻的工作人员对中心缺乏“归属感”，易产生消极对抗情绪。因此，理顺中心管理机构与部门派驻人员的关系，提高中心的凝聚力和向心力，是中心内部管理工作的重点和难点。另外，上下级中心之间、中心与部门分中心之间隶属、指导关系不明确，没有形成完整系统的工作关系，各中心各自为政，容易产生孤立无援的感觉。

总之，当前存在的主要矛盾和问题，表现为中心建设发展所需要的广泛重视支持与这项工作进入常态之后这种氛围有所减弱之间的矛盾；表现为人民群众对公共服务期望的日益增长与中心服务资源、服务能力有限性的矛盾；表现为中心建设发展所需的共同观念和体制环境与当前行政理念和行政结构现状之间的矛盾；表现为中心便民、透明、高效的运作机制与现有行政习惯、利益结构之间的矛盾等等，能否很好解决上述问题直接关系到中心建设的成效和长远发展。

三、思考与建议

我市是较早创建行政服务中心的城市之一，其成果、探索包括存在的问题都有一定的代表性。调查表明，中心建设发展到今天，已告别“童年期”步入“成熟期”，进一步规范提升的时机已成熟。理由有五：其一，中心的创建及其成果符合强化政府公共服务职能的大趋向；其二，中心的探索历程及其出现的问题已为进一步规范提供了实践经验；其三，当前中心建设的“蜜月期”过去，容易产生“审美疲劳”，很容易随着党委政府重视程度和关注点的变化而变化，不进则退，有可能反弹和回潮；其四，中心存在问题和困惑的破解，可以同时解决行政管理体制改革中的若干问题，至少是解决这些问题的切入点和突破口；其五，中心发展之初，是作为把握体制创新先发优势的重大举措来对待的，发展到现今规模后，高层应该给予更多的重视、关注，以更高的起点，更大的决心，更开阔的思路，在充分肯定成绩的同时，积极研究探索，把中心建设推向新的更高的台阶。

根据自身实践和各地中心建设的经验，建议组织力量对中心建设理论、政策和操作层面的问题进行深入研究，着重关注和解决以下几方面问题：

（一）指导思想上－－把中心作为更新行政理念、加强自身改革、推进公共服务体制建设的大举措来对待。正如各地中心名称的多样性一样，对中心意义的理解也是不统一的，有的侧重于方便群众办事，在的侧重于改善投资环境，有的侧重于提高行政效能，有的侧重于构建防腐体系等等。由于中心具有多方面的意义，领导和推进这项工作的机构也表现出多样性，从全国范围来说，有的是政府办公厅（室）主抓、有的是纪检监察机关主抓、有的是人事编制机构主抓、有的是体制改革机构主抓、有的是政府法制机构主抓、有的是政务公开办主抓，有的是招商机构主抓。其实中心的作用绝不仅仅是单一的，而是政府公共服务的综合性平台，任何单一方向的努力都有可能偏离本质。必须赋予中心在行政管理体制改革中的综合和重头地位，作为更新行政理念，推进政府自身改革，构建公共服务体制的龙头工程对待，充分发挥和始终保证中心建设的综合效能和正确方向。

（二）功能构架上——把中心建成集“行政审批、资源配置、效能监察、社会服务”于一体综合性服务平台，拓展行政服务中心内涵。宁波市市、县两级中心在功能设置上大致分为四类：一类如市中心，设有办理部分行政许可事项的审批平台、办理招投标等公共资源配置事项的交易平台和行政效能（廉政）投诉平台。一类如鄞州、象山、宁海等地，设有行政审批平台和招投标交易平台。一类如慈溪、奉化、江东、江北，设有行政审批平台。一类如海曙，镇海，设有行政审批和社会服务平台（81890）。如果把包括行政审批服务、行政效能监察、要素配置、社会服务四部分功能集中到一个中心，是对现有行政服务中心功能定位的突破，可以抓住政府现阶段需重点监管的领域和公众的期望与需求，对于方便企业公众、展现服务型政府形象、加强集中监管、提高行政效能、节约行政成本都有实质性意义。

（三）管理体制上——把现有中心管理机构改设为“行政审批管理办公室”或“行政许可管理局”明确职能权限，提高协调权威。我市中心管理机构主体上为政府派出机构，行政编制，但名称不一，管理职能和权限不一，有的还是事业编制，有的属临时抽调。市、县级中心间的指导关系也不明确（定位为“信息沟通、业务协作和工作配合”），多数中心感到“没爹没娘”，近年来有一些自发形式的交流探讨，但不构成行政层级关系，也缺乏审批业务上的实质性联动，业务规范、服务标准、信息共享很难做到。因此，迫切需要纵向上明确上下级中心之间的关系，横向上明确中心与部门分中心之间的关系，构筑联动工作网络，以更好发挥现有中心的整体效应。最近，我省起草的《浙江省行政服务管理办法》（草案），在管理体制上，拟设立人民政府行政审批管理办公室，为市政府直属或派出机构，作为中心这个平台的领导管理机构。所辖市、县（区）也相应建立行政审批管理办公室，领导管理市、县中心，上下一体。这一管理体制与我市中心的现有管理体制相比，从机构名称上进一步明确了性质和权威，强化了对行政审批行为的日常管理职能，也强化了上下级之间的指导关系，便于建立省、市、县中心之间的联动工作网络。这一做法解决了行政审批制度改革之后如何从体制上加强对审批行为的日常监管问题，也解决了各地中心名称不一、机构设置不一、管理力度不一的问题，不失为是加强中心管理协调的一种积极探索。

（四）技术保障上－－加快网上审批平台建设，把现代网络技术运用到中心管理、办理、监督的全过程，提高办理效率和权力行使的透明度。宁波市在2001年第二轮行政审批制度改革时，就把以电子网络为主要内容的技术支撑体系建设作为改革的三大任务之一。方案设定，这个平台按服务公众、审批部门和监督管理机构三个方面设计了8方面功能：政务公开与公示查询功能、网上受理与办结功能、限期办理警示功能、审批办件评议功能、实时监控功能、综合统计功能、行政效能综合考评功能、招投标服务功能。目前，这一项目已完成方案评审，进入实施阶段。但这一项目能否顺利实施并投入运作很大程度上依靠相关行政部门的配合协作，需要建立强有力的协调和推进机制，保证方案顺利推进和高质量落实，为履行职能、服务公众、提高行政审批的效率和透明度提供技术支撑。