17、尼斯坎南官僚预算最大化模型

尼斯坎南在《官僚制组织与代议制政府》（1971年），提出了官僚预算最大化模型。以新政治经济学为分析途径，以微观经济学的理性经济人假设作为理念经前提和分析的逻辑起点，即认为个人是效用最大化的追求者。官僚就像经济市场中的消费者和厂商一样，是理性自利的，追求预期收益的最大化。官僚机构和官僚个人的行为动机和出发点，既不是作为普遍福利的社会公共利益，也不是政治家确定的国家利益，而是官僚制组织和官僚自身的利益。在特定的制度环境下，他们追求自我效用的最大化。他们提供公共物品和服务的程度，要看某一物品和服务与官僚机构和官僚自我利益实现的关联程度。而官僚的效用函数，主要包括以下变数；薪金、福利津贴、公共声誉、权力、恩惠、机关产出、容易改变、容易管理等。在这些变数中，除了最后两项变数，都是与机关预算有正相关的单向函数。官僚为了追求扩大自己的权力，提高自己的薪金、福利津贴和公共声誉，就必然趋向于扩大机关预算的规模。进一步地看，上级官僚为了获得其下属的支持与合作，也会追求机关预算的最大化，因为预算规模愈大，可以提供给下属成员的升迁机会和工作保障就会愈多。预算规模愈大，官僚的自我效用最大，追求预算最大化因此成为官僚机构运转和基本的官僚行为取向。

官僚机构与国会和国会中的政治家之间的存在互动关系，官僚机构追求预算最大化的努力在大多数情况下都会取得成功。官僚机构和它的资助者即国会里的政治家之间是一种双边垄断的关系；官僚机构是特定公共物品和服务的唯一提供者，它提供产出以交换资助者的预算拨款；而资助者也是官僚机构产出的唯一购买者。官僚机构在整个预算过程中处于有利的地位，而资助者则处于被动的地位。这一现象主要是源于代理人问题。一是资助者缺乏足够的动力去运用自己所掌握的权力。在代议制民主政治体制中，官僚主要是对国会议员这样的政治资助者负责，而不需要满足公共物品和服务的最终消费者选民。对于国会中的政治家来说，他们所关心的主要是自己能否连选连任，而非组织产出的纯收益。通过和官僚之间的利益交换，他们也能够从增加的预算中获得好处，由此他们并没有太大的动力去阻止官僚增加预算。官僚机构容易实现预算最大化，还有一个重要原因是资助者对于官僚机构所提供的公共物品和服务及其成本收益，缺乏足够的信息。在官僚机构和资助者之间存在着信息不对称，官僚机构处于信息优势地位。

正是因为官僚机构追求预算最大化，并且容易实现这一行为目标，其结果就是官僚机构以过度膨胀的预算，有效率地制造了过多的产出；或者以过度膨胀的预算，无效率地制造了相对较少而正好满足资助者需求的产出。而这两种情况，都导致官僚机构比最优规模庞大，从而造成所谓的过剩政府现象。尼斯坎南以新古典经济学严谨而细致的成本收益分析方法，分析了在官僚机构追求自我利益最大化动机的驱动下，官僚机构和政治资助者博弈的基础上，公共物品和服务是如何被过度供给的。而在代议制民主政治结构和官僚机构的整个运转过程中，公共物品和服务是最终消费者选民，其真实偏好没有得到充分显示，并成为塑造公共物品和服务供给机制的核心要素。

围绕这一理论，学术界也有不同看法。如：官僚制组织理论家威尔逊在1989年《官僚制》一书中，从组织理论的视角指出，官僚机构寻求的稳定性。“所有的组织都追求源于规范的运作程序的稳定性和舒适性。当结果未知或者模糊的时候，官僚机构就不会有动力去以身改变那些规范的运作程序，以更好地实现他们的目标。只有外部强加的压力，才可能推动官僚机构去修改规范的运作程序，以适应外部环境的需要。预算最大化模型是一个过分简化的理论假设。

英国行政学家敦利威在他的著名的《民主、官僚制与代议制政府》一书中指出，预算最大化模型难以反映官僚机构的真实内在逻辑。官僚机构的重要不是规模，而是地位。理性官僚很少有动力去追求预算最大化策略，主要原因是：一是集体行动问题存在于官僚机构之中，它对总体的机构行为有着重要的影响。二是官僚效用与预算增长的相关程度，在总预算的不同部分之间，不同类型的机构之间都有相当大的差别。三是某些理性官僚仍然追求预算最大化，但只能上升到内部的最优水平。四是高级官员可能更会追求地位和工作质量最大化，而非预算最大化。公共部门的雇佣体系使高级官员的福利主要与他们的工作特征而不是与经济效用紧密联系在一起。

尼斯坎南在1991年《官僚制与公共经济学》一书中，对官僚预算最大化模型进行了反思，正式宣布“我以前假设官僚力图使其预算最大化，现在这一假设应完全放弃，而赞同这样的假设，即官僚力图使其自由决定的预算最大化”。

尼斯坎南的学术价值，不是预算最大化模型，而是他用于推导这一理论模型的分析方法，也就是用经典的经济学分析，像分析营利性企业、生产要素所有者和消费者行为那样，从理性经济人假设出发，来分析官僚机构和官僚的行为，从而提出官僚供给的理论，提出他的官僚经济理论。这一理论突破了传统行政管理理论的研究方法，对20世纪80年代的西方改革产生了重要影响。