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税务稽查执行难问题的浅析与思考
〔摘要〕根据新的稽查模式运行要求,税务稽查实行了选案、检查、审理、执行“四分离”。税务稽查案件执行工作不仅成为税务稽查不可缺少的重要组成部分,又是稽查查处成果组织入库的最后环节。由于企业发展层面不同、纳税意识强弱不等、企业法人素质高低不齐等原因,导致我们在执行工作中不能及时有效地完成执行任务。执行过程中存在的种种难点问题正是困惑当前税务稽查工作落实的关键问题,我们有必要采取有效措施及时加以制止和克服。〔关键词〕税务稽查执行难问题浅析与思考
税务稽查执行是税务稽查查处成果组织入库的最后环节,它是将审理环节做出的各种决定书送达被执行人,并督促或强制其依法履行的一项重要工作。执行效率的高低,执行效果的好坏,直接关系到稽查质量的高低,影响到税务稽查的打击力度和社会形象。尽管《税收征收管理法》赋予了税务机关相应的权力,但在实际工作中,由于种种因素的影响,导致我们在执行工作中不能及时有效地完成,既在一定程度上影响了税务稽查执法的刚性,又造成国家税款的大量流失。
一、目前税务稽查执行面临的实际问题
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1、法律限制给想逃避法律义务与法律惩罚的人一定的可逃空间与时间。
(1)一般税务执行中的问题。一般税务执行的具体送达方式主要有直接送达、委托送达、留置送达、邮寄送达、公告送达五种。实际工作中直接送达、邮寄送达可行性较强;留置送达的关键是“见证人”谁来当,法律未明示到底什么身份可以做“见证人”,通常理解“一个执法行为的主体”不应成为“见证人”,故税务人员不应成为“见证人”,则事实无人愿做这个招人仇恨的“见证人”;同样委托送达无人愿做“受托人”则就无法采取此办法;公告送达需要见诸适当的媒体,将会需要相当的费用。所以一旦受送达人逃匿或拒绝、进而邮寄被诸如“查无此人、查无此单位”等理由退回,则相关法律文书就很难甚至无法送达受送达人,而送达相关法律文书是后续执法行为的首要条件。
(2)税收保全、税收强制执行中的问题。实际工作中,按法律规定被查对象签收《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》后15日内缴纳税款及其滞纳金、罚款;过期不缴,则税款可责令限期缴纳,限时一般为15日。如果仍然不缴,则对税款及其滞纳金实施税收保全、税收强制执行措施;罚款则需稽查对象既不执行也不申请复议或者起诉的,方可实施税收保全、税收强制执行措施,此时限为法律文书履行期限届满3个月后。上述均必
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须按程序操作,否则将违法。这些前置条件与时限在保障纳税人的合法权益方面起了积极作用,但约束了税务人员执法行为的实施,造成了事实上的一些想逃避法律义务与法律惩罚者的可逃空间与时间。
2、案件移送司法机关在实际操作中存在一定的难度。(1)对涉嫌犯罪案件证据标准的认定问题。实际工作中,由于在证据的时效性、合法性等问题上,税务机关与公安机关的认识不同、角度不同、手段不同,因而对案件的取证要求也不一样,造成税务机关的取证材料不符合公安机关的立案要求和标准从而影响了案件的移送。
(2)对涉税犯罪案件定性标准的认定问题。稽查执行环节主要移送涉嫌逃避追缴欠税罪案件。但目前法律法规对如何认定纳税人为了不缴纳欠缴的税款实施了转移或隐匿财产的行为,如何界定税务机关无法追缴欠缴的税款没有进一步的司法解释,取证非常困难,从而直接影响案件的定性和移送。
(3)移送司法机关处理的案件数量问题。现行移送标准移送案件将是一个不少的数量,对公安机关经侦部门造成一定的工作压力,公安机关也表示,就目前公安机关的人力、物力是难以承受的,这将影响到办案的效率和效果。因此在执行中造成案件移送难、结案难的问题。
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3、银行、公、检、法等部门未完全履行协税护税的责任和义务,在一定程度上影响了税务稽查执行工作。
(1)纳税人的全部真实账户难以全面掌握。由于受客观因素影响,银行向税务机关提供的纳税人银行账户不够全面,税务机关难以全部掌握纳税人真实的资金往来情况。而且有的银行出于自身利益考虑,往往并不积极主动地配合税务机关对案件的查处。当税务机关要求查询、冻结欠税人银行账号时,采取拖延、包庇甚至通风报信的办法,以各种理由阻挠工作的开展,使稽查执行工作处于被动局面。
(2)税款优先原则未能完全体现。公、检、法部门在查处经济案件和处理经济纠纷时,往往偏重于债权人的利益。如欠税人财产被法院查封并处理时,法院往往没有按照《征管法》第四十五条的规定对欠税人的财产进行分配,也不会通知税务机关,待税务机关知道情况时再向法院提出行使税收优先权追缴税款时已为时已晚。同时,由于目前法院对税务案件的移送、税务机关申请行使税收优先权、代位权和撤销权都没有明确的工作指引,实际执行起来比较困难。
4、其它无法执行到位的情况。
(1)小型个体私营企业、商贸企业检查后难以执行。这些企业规模小,经济基础薄弱,往往一查出问题就逃之夭夭,无法执
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行。
(2)无资产企业难以执行。有些企业资不抵债,或所拍卖财产不足以抵缴税款。
(3)有的企业在产生查补欠税后,在破产清算期间不主动向税务机关报告,且清算机构也未能将有关情况及时反馈,《征管法》中的税收优先原则不能得到很好体现,因而检查税款无法执行。
(4)一些疑难案件和大要案件,由于检查、审理的周期都较长,一般短的两三个月,长的有半年甚至一年,等到执行时,企业经营情况、资产情况都发生了改变,因而执行起来比较困难。
(5)转办案件难执行。一是内部转办案件。如一部分举报案件、纳税评估移送案件等,往往是经营不善、内部矛盾激化、难以为继的企业,由于执法责任,不查就是不作为,但查出来后执行又十分困难,有的甚至连送达都比较困难。二是由公、检、法、司等部门转办的案件。这些案件查处时间要求紧,绝大部分已经进入司法程序,有的案件的侦查已经进入倒计时。而稽查部门在查处这些案件时仍必须按规定程序逐步进行,等到程序走完,再去执行时,司法部门早已审判终结,并已判处相关罚金,法人已判刑,企业很可能因此而倒闭,税款执行更是十分困难。
(6)协查案件存在时间上的不确定性,有的案件时间跨度相
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当长。收到协查函进行检查或协查回复定性处理时,有些企业的情况已经发生变化,有的已变更,有的已注销,尽管案情明确,但税款入库已无法落实。
(7)企业采取转移资产等逃避纳税义务的行为。一些企业在被查处偷税行为后,面临追缴税款、加收滞纳金、高额罚款等处罚,便采取转移(出售)资产、另起炉灶、假停业等方法,逃避纳税义务。上述行为进行十分隐蔽,无法跟踪与取证,使稽查执行工作十分被动。
(8)其它特殊原因造成的税款执行困难。比如在查处和执行过程中企业法人或老板因突发事件死亡等情况。
二、税务稽查案件执行难点问题产生的原因
1、法制观念淡薄。国地税分设以来,税收制度虽然日趋规范和完善,基本上从“人治”走向“法治”,但人们的思想观念还没有从旧观念中完全解脱出来。
2、法律法规不健全。新《征管法》第四条、第七十三条明确规定有关部门和单位支持、协助税务机关依法行使职责,协助完成对有关案件的检查以及对被执行人采取税收强制执行措施,并对金融机构拒绝协助提出了应负的法律责任,但这种配合协调却在法律法规上无具体的操作程序和要求,也无明确的责任、义务,从而使执行操作显得软弱无力,导致有些部门产生敷衍了事和回
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避配合的现象,使执行工作陷入僵局。
3、某些执行规定滞后。(1)当前执行制度规定,对被执行人及所扶养家属的生活必需品不得采取强制执行措施。这一规定完全必要,但存在以下不足,即生活必需品的含义不明,执行中这一标准无从掌握。虽然目前国家相继制订了最低生活保障线的标准,但仅是从人均月收入的角度作了规定,未规定生活资料的最低拥有量,因而也无从作为掌握保留被执行人及所扶养家属生活必需品的依据。(2)当前执行制度规定,税务机关只能对与法律文书确定的被执行人价值相当于应纳税款的商品、货物和财产采取强制执行措施。而当被执行商品、货物和财产明显高于应纳税款时,执行会陷入两难境地,要达到执行必须对被执行人的商品、货物和财产整体强制拍卖、变卖,而这样做却于法不符。比如被执行人拥有一幢价值数十万元的豪宅,但其对缴纳数万元的税款置之不理,税务机关也只能对其豪宅徒叹奈何。(3)由于当前税务机关监控税务登记信息仅停留在表面,对法人代表和业主信息等无法实行联系式监控,导致纳税人换了税务登记证后执行客体就被更换,可以很容易地逃避执行,而且各地税务机关之间的税务登记信息是独立的,纳税人到外地继续经营以逃避执行就更加无从掌握。加上目前税收信用体系尚未真正建立健全,对纳税人逃避执行的控制力不够。
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4、执行工作不够规范。由于我们的执行工作本身不够完善,还缺乏健全的机制和秩序,以致个别部门、个别人员执行不规范,使得执行工作难中添乱,乱中积难,这也是形成“执行难”的一个不可忽视的原因。从实践中看,执行工作的不规范表现很多。比如,有些执行人员工作方法过于简单,对待纳税人“冷、横、硬、冲”,对其陈述和申辩置之不理,造成被执行人有抵触情绪,