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20168PPP模式的核心价值与机制保障聂　磊在公共服务供给中推广运用PPP模式，是公共服务领域的一场投融资及运营管理体制机制变革。由于PPP项目通常投资规模大、技术复杂、建设周期长、涉及面广且社会影响大，实践迫切需要不断深化政府与社会资本合作（PPP）模式研究，关注PPP模式运作中出现的新情况新问题，积累运作经验，规范PPP模式可持续发展。一、效率是PPP模式的核心价值“市场失灵”的存在曾导致普遍认为公共服务领域私人部门经营有损公众利益。“政府失灵”的存在使得公共服务国有垄断模式往往带来激励扭曲和低效率。政府和社会资本在公共服务提供的过程中，各有其独特的优势，PPP模式意图汲取双方的优势力量建立互补性合作关系，核心价值是让专业的人做专业的事，提高公共服务供给效率。各展所长，提升公共服务供给效率。PPP模式中，通过政府信用的引导，规避政府作为唯一的投资主体难以回避的市场风险，提高资金的使用效率。通过项目公开运作，减少债权虚置风险和道德风险的负向激励，激励社会资本提供公共服务。政府与社会资本合理的分工体系形成良好的治理结构，二者专注发挥各自优势取长补短，通过公共行政资源和社会资本市场机制的整合，实现更高的运作效率。“PPP模式下，政府改变过去作为特许权授予者的特殊主体身份，以一个平等的合作伙伴身份与私人企业一起共同投资、共担风险、共同参与项目建设运营管理的全过程。在项目运作的各个阶段，政［1］在PPP模式府与企业是合作伙伴，互相监督。”运作中，企业与政府共同对项目进行确认、设计和可行性研究，发挥企业经营管理的优势，将先进技术和管理经验植入项目。项目的设计者与建设者密切合作，通过减少信息不对称、时间和空间间断而形成的资源浪费等，提高项目运作效率。拓展融资渠道，提升公共服务供给效率。PPP融资包括其他渠道融资，重点在于解决资金在时间上的不匹配。融资并不能解决筹资问题，即最后承担服务成本的资金从哪里来。PPP模式的核心不是单纯开创政府性项目融资渠道，而是建立一个具有创造性的节约成本、提升效率的服务提供方式，更多的是依托社会资本的资金、技术和管理等优势，提高公共服务供给效率。PPP模式要求政府采购服务的方式从传统的以投入为基础转向以产出和绩效为基础。基础设施建设的巨大需求和资金严重短缺的矛盾，严重制约着城镇质量和功能的提升，地方政府对外举债手段随着金融监管环境的变化而变化。长期以来基础设施投资资金主要靠地方政府显性或隐性债务，加上土地财政以及其衍生品为基础的预算外资金，急剧膨胀的地方政府债务可能带来较为严重的金融风险。公用事业收入稳定、现金流充沛等特点对追求61
••经济广角稳定回报的社会资金具有强烈的吸引力。多元化的投资主体有利于发挥政府资金的撬动引领作用，强化地方政府投资计划及其资本预算约束机制，建立政府信用的外部评价机制，逐步形成强化地方债务约束和透明化的城镇化融资体制。加快政府职能转变，提升公共服务供给效率。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，加快政府职能转变，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营是顺应改革潮流。过去的公共服务供给中，政企没有完全分开，城市化过程中地方政府保留较多的行政干预权，形成政府提供服务和市场提供服务并存的“双轨制”格局。“政府的自信甚至自负导致了公共物品垄断性的直接生产模式，它所伴随的高成本、低效率、质量不尽如人意和回应性缺乏不仅损害了公众对政府的信任，而且无端耗费公共资源，导致普遍的财政拮据”［2］。在PPP模式中，政府职能由运营者向监管者转变，促进公共服务提供效率提升的同时，更注重公平与效率的有机结合。在尽可能小的损失效率的情况下实现社会发展公平，同时在尽可能小的损失公平的情况下提高公共服务供给效率。二、PPP模式中的运行机制创新PPP模式将带来公共服务领域诸多方面的革新，亟待厘清PPP模式项目合作中形成的复杂契约关系，规范PPP模式的操作流程和运行机制，加强PPP模式的运行机制创新。健全合作机制。PPP要求全过程的合作，但是目前个别地方的一些PPP项目缺少全程合作的理念，一些项目三五年至多七八年建成后，政府就负责回购，有的项目则是政府向PPP项目公司购买服务，事先确定每年向PPP项目公司支付多少钱。低风险高收益使得PPP模式在一些地方蜕变为融资渠道，而不是着力于公共服务供给效率的提升，这种PPP模式异化的倾向值得实践中警惕。政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设—移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，不属于PPP项目范围。62PPP项目是现代关系性契约形式，不是单纯的商业合同。伙伴关系的达成有赖于共同参与、责任分担、信任及沟通协调机制。PPP模式参与方众多（投资商、承建商、运营商），组织结构复杂，以经济利益最大化为目的的社会资本和代表公共利益的政府部门之间协调难度大，合同中必须有社会利益责任的量化指标，对社会资本形成有力和公平的约束。政府部门面对复杂的项目运作亟待提升专业化管理能力，面对多重角色的冲突需要防范道德风险。PPP模式中社会资本从项目论证阶段开始参与项目，而BOT和TOT模式中社会资本从项目招投标阶段才开始参与项目。PPP项目中参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同利益诉求起关键作用，使得政府部门和社会资本的关系发生了根本变化，合作和信任取代了命令和控制式的关系。合作各方就一些需要提起诉讼的问题进行协商，可以达成谅解，免于诉讼。PPP项目是在相互信任的基础上协议而成，信用保证结构的各参与方是否有能力执行其职责构成项目的信用风险。项目主办者在寻求各方合作者时，除了考核对方的业绩水平、资金实力、管理水平等指标之外，应重点考虑信用可靠性，尽量避免与那些存在不良信用记录的单位合作。PPP模式要求政府与社会资本双方平等合作，注重法治精神、契约精神。PPP模式以各方的信任与协作为基础，它要求政府与社会资本以契约方式固化业务活动的性质、要求的结果、产品支付费用、价格或收费标准，明确合作方各自的权利义务，建立明确的风险分配机制，以防范和控制PPP模式可能发生的公共风险。不同的PPP项目可以选择使用不同的契约范本。契约机制涵盖了从项目谈判、确认到终止、转移或清算各个环节，贯穿于PPP项目的整个过程。作为合作关系，需要利益共享，能够提供优质、较低成本的公共服务或服务，符合公众利益即公共部门收益。作为合作方的社会资本，需要有一定的盈利空间，但公共服务的公益性质决定只能是合理的盈利，而非暴利。由于项目条件变化，如后续项目竞争、项目收入下降及政策法规变化，通过双方合作修正双方的期望，调整各自的实施方案或合作策略。健全竞争机制。竞争性安排是PPP项目效率得以提升的重要途径，但引入的是有限制的竞争机制。社会资本的选择，融资渠道的招投标，项目产品
的市场空间，特许经营权的配置等，都是围绕资金、产品或权利的价格而进行的竞争。公共服务关系包含消费者、生产者和安排者，传统公共服务中政府是服务的安排者和生产者，导致官僚制的高成本和低效率。随着收入水平和生活水平的提高，减少了公众对政府提供公共服务的依赖，他们乐于接受市场竞争方式获得的高品质满足。从“纳税人付费”到“用户付费”资源控制权的转移，公众对公共服务拥有更大的选择权。在实行必要监管的条件下引入市场竞争，以保证市场秩序和资源分配效率。保持PPP项目透明度，实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，有助于降低基于复杂性引发的风险，形成公开、公平、有序、竞争的格局。竞争性谈判需要考虑PPP项目招标的复杂性，即PPP项目周期长、综合性强，确定总体价格和清晰准确的描述标书存在很大困难。通过特许经营竞争使消费者以较低的价格获得高质量的服务，通过招标、拍卖等方式，选择出价最高的购买者或服务价格低的投资者，以实现公共利益最大化。同时，政府要防止过度竞争导致项目运营方缺乏可维持性。在资本运作、项目运营、招标采购、合同管理、国际项目管理经验等专业性、技术性较强的诸多环节的合作中，通过市场竞争借助会计、律师、工程咨询等专业化中介服务力量。融资和运营合在一起，参与竞争的企业既要有非常强的融资能力，又要有非常强的运营能力，竞争是不充分的。融资和运营相分离的PPP模式可以在资本市场上实现融资成本最小化的目标，在专业运营市场上实现提升运营效率的目标。PPP项目中公共部门间的协调机制不是竞争。再谈判主要是在合同体系生效并被部分履行之后发生的，为了维持项目有效运行而对初始交易条件进行的修正。再谈判会削弱PPP项目竞争性招投标成果，因为项目周期长，合作双方不能预期长期走势，在项目运作中很难避免再调整，应被视为一种正常机制。健全监管机制。以公共利益与供给效率为核心展开PPP项目的独立监管，由公共服务的本质和不完全竞争的状态决定。科学的监管制度是推进合作伙伴关系的重要保障。政府通过市场进入与退出监管、公共服务质量监管、运行安全监管、竞争秩20168序监管及价格监管以打破垄断，实现公共利益最大化的目标，兼顾消费者和运营者的利益。“政府作为PPP模式中公共利益代表，既是项目发起者和参与者，又是项目监管者。明确政府在