人民法院在推进社会管理创新中的职能定位和政策措施

2010-3-11 9:35 来源：法律教育网

■改革开放以来,我国经济社会发生了重大变化,社会生活多样、多元、多变的特征日益凸显，目前正由计划经济体制下形成的高度国家化了的社会，逐步向公民社会和市场化社会转变。

　　■在现代国家，法院在社会管理中的角色越来越重要，用司法决策规制社会生活的实践越来越普遍，法院不仅要履行传统的解决纠纷的职能，而且要调控社会秩序、实施权力制约、规制社会政策。

　　■在社会管理工作中，人民法院必须在进一步强化“解决矛盾纠纷，维护社会稳定”直接功能的基础上，强化“为大局服务、为人民司法”的能动司法观，通过完善司法调研、司法建议、司法审查、司法解释四项工作制度，凸显审判工作的延伸功能，大力推进社会管理创新。

　　2009年12月18日，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康就2010年的全国政法工作作出战略部署，要求全国政法机关深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。社会矛盾化解是政法机关的基本职责，公开廉洁执法是对政法机关的必然要求。把政法机关也作为推进社会管理创新的重要主体，其意深刻，标志着中央对政法工作的认识达到了一个新高度。以此为标志，政法工作将更加重视解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。如何根据当前社会管理中出现的新情况和新问题，确定人民法院在推进社会管理创新中的职能和应当采取的措施，是当前各级人民法院都在深入思考的重大问题。本文拟就这些问题做一些初步探讨。

　　一、我国社会转型及社会管理方式转型的特点

　　改革开放以来,我国经济社会发生了重大变化,社会生活多样、多元、多变的特征日益凸显，目前正由计划经济体制下形成的高度国家化了的社会，逐步向公民社会和市场化社会转变。

　　第一,社会从“单位管理”向“社会管理”转变。我国社会转型的最大变化是，出现了一些新经济组织、新社会组织和新社会阶层，社会正经历从身份社会向契约社会、从单位社会向个体社会的历史性转型。各种非政府和非企业的公民组织兴起，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组织组合。以往，我国社会结构的细胞是单位，相对于以自由的个人为细胞的个体社会来说，就是单位社会。个人都属于单位，并且专属于特定的单位——在城市是党政机关和企事业机构，在农村是社队。功能齐全的单位就是一个小社会，成员的生老病死、吃喝拉撒都由单位包办。单位外面是另外的单位，许多制度和政策都和单位有关，要通过单位实施。现在，越来越多的人由“单位人”转变为“社会人”，失去了单位的管理和约束。

　　第二,公共管理方式从“行政管理”向“行政执法”转变。现代政府的发展方向是由全能政府向有限政府转变。政府既要提高公共服务质量，又要降低成本，最有效的办法之一，便是将更多的事务特别是某些公共服务职能交由民间组织去管理，充分发挥民间组织的社会自治功能。于是，政府的公共管理方式就从“行政管理”向“行政执法”转变。不管行政的职能和任务有多少，行政执法就成为现代行政的基本要素。民间组织是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域，它在国家与社会之间起一种纽带作用，使政府体系能够通过与民间组织的信息与能量交换，推进政府体系和民主政治的发展。

　　第三，社会治安从“单一治理”向“综合治理”转变。在社会转型时期，流动人口大量增加，单位管理弱化，社会治安问题呈现突发、隐蔽、复杂等特点，跨地域、高科技犯罪更是加重了对社会的危害，传统的社会管理体制和方法越来越不适应社会的新变化。为此，党中央把综合治理作为解决我国社会治安问题的一个战略方针，提出要在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪，化解不安定因素，维护社会治安持续稳定。

　　第四，化解社会矛盾从“单一机制”向“多元机制”发展。与社会转型相应的一个特点就是利益诉求和矛盾争议的多元化，为此，化解社会矛盾的方法也呈现多元化。俗话说“一把钥匙开一把锁”。多元的意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，特别是不要将诉讼的方式绝对化，而要以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，为当事人提供多种选择的可能性。尤其要重视来自民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用。那些家庭琐事发生的争议，由民调组织解决更为有效，一律诉诸法庭，往往不利于家庭和睦。那些专业性特别强，尤其是本行业系统内部的纠纷，由相关专业委员会、专家调解相对容易，效果也好，更有利于双方当事人的长期合作。而那些法律性很强、对社会有导向作用的案件和通过非诉手段不能解决的纠纷，通过司法程序解决，社会意义能够达到最大化，也有利于树立司法权威。

　　第五，网络虚拟社会从“边缘”向“主流”发展。我国社会转型的另一大变化是，网络虚拟社会越来越发达，信息传播渠道大大拓宽，公众意见表达空前活跃，对现实社会的影响越来越大。“虚拟”—词是随着信息网络时代的兴起而逐步用起来的。“虚拟”并不等同于“虚幻”和“虚假”，更不能等同于“虚无”。“虚拟”的实质是—种物质存在和信息活动的新方式或新形式，也是—种客观的存在。随着信息网络时代的不断发展与进步，“虚拟”—词有着越来越丰富的内涵，虚拟与现实愈加接近、逼真，所以“虚拟现实”更准确地说就是“数字现实”，其落脚点就是“现实”而不是“虚拟”。网络世界绝对不是虚拟空间，而是现实社会的一部分。网络犯罪越来越多，网络病毒防不胜防，电子垃圾扰人无数，不良信息随处可见，正是现实社会的客观存在。因此，加强网络“虚拟社会”的管理已经成为互联网络正常、规范发展的必然要求。

　　推进社会管理创新的核心，关键就是发挥各方治理的能量，来促进和完善社会管理，以推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络；其目标就是形成包括科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制和完善的社会应急管理体制机制在内的对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。

　　二、人民法院在推进社会管理创新中的职能定位

　　法院是社会秩序的守护者，是各种利益要求和利益冲突的平衡者，是公共利益和国家利益的代表者。在现代国家，法院在社会管理中的角色越来越重要，用司法决策规制社会生活的实践越来越普遍，法院不仅要履行传统的解决纠纷的职能，而且要调控社会秩序、实施权力制约、制定社会政策。

　　（一）解决矛盾纠纷，维护社会稳定。通过审判活动对事实加以判断，对法律加以适用，从而化纷止争，这是法院最基本、最直接的角色定位，是设置司法的基本目的，古今中外，概莫能外。从三大诉讼角度看，法院的职能大抵有三种：一是审理刑事案件，判决刑事罪犯；二是审理民事案件，判决民事纠纷；三是审理行政案件，判处行政纠纷。这三种职能是法院的主要职能。通过惩治刑事罪犯，打击和抑制犯罪分子及其犯罪活动，也对社会起到警示教育作用，从而达到维护和保障社会稳定的目的；通过平息和化解各种利益纠纷和冲突，调节和平衡各种社会经济利益关系，从而稳定社会经济秩序，并防止由于经济利益冲突引发的社会政治矛盾。

　　（二）守护法律规范，调控社会秩序。这是由“解决矛盾纠纷，维护社会稳定”这种直接的定位所延伸出的功能。延伸功能更具影响力，并且正是这些延伸功能，昭示和凸显了法院尊荣而超卓的地位。守护法律规范、调控社会秩序表现为法院通过法律的运用解决社会纠纷，达到对社会秩序和政治权威的维护。这也正是法院参与社会管理的核心。社会秩序一旦受到法律的保护，便穿上了法律的外衣，具有法律的属性，就又可称之为法律秩序。法律秩序与一般社会秩序不同，其核心是法律规范，法律秩序的最后保障是国家的强制力，违反法律秩序者要受到法律制裁，即国家要通过法院的诉讼活动，依法定程序剥夺其所拥有的生命、健康、自由、财产等，从而达到保卫社会秩序的目的。

　　（三）实施司法审查，制约行政权力。现代司法功能的一个显著特点，就是它不仅在私法领域，更重要的是在规范社会与国家、公民与政府关系的公法领域获得了引人注目的发展。行政诉讼可以称得上是典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。司法审查就是国家通过司法机关对其他国家机关行使国家权力的活动进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害给予相应补救的法律制度。司法审查制度的创设大大提升了法院的社会地位，成为现代型法院与传统型法院最重要的区别之一。

　　（四）平衡各方利益，规制社会政策。按照经典的分权理论，创制公共政策主要是立法机关的职权，同时，行政机关在行政管理活动中也享有一定的公共政策创制权。司法机关本不应涉足公共政策创制领域，但是，在履行纠纷裁判功能的过程中，法院始终担负着维护裁判统一乃至于维护法制统一的重任，为此就必须赋予法院一定程度的决策参与权，有权通过审理案件的方式参与超出所审案件的宏观事务决策过程。法院行使公共政策创制功能的方式，既可表现为通过宣布某一行为无效的消极否定方式来干预公共政策，也可表现为通过司法解释等积极方式来肯定某项社会政策。一般来说，级别比较低的法院主要从事的是法律和规则的执行活动，而在级别较高的法院，比如一个国家的最高法院，由于其判决所涉及的内容和范围比较广，其影响力也比较大，司法决策活动常常在这个层次上发生。

　　三、人民法院推进社会管理创新的政策措施

　　在社会管理工作中，人民法院必须在进一步强化“解决矛盾纠纷，维护社会稳定”直接功能的基础上，强化“为大局服务、为人民司法”的能动司法观，通过完善司法调研、司法建议、司法审查、司法解释四项工作制度，凸显审判工作的延伸功能，大力推进社会管理创新。

　　第一，强化“为大局服务、为人民司法”的能动司法观。现代公民社会和市场经济是一种以市场调节为基础，以政府调节为补充，以法治调节为根本的社会经济体制。法院如何处理好市场、企业和社会等方面的关系，恰当、准确的定位自己角色，并履行好自身的职能，是一个十分重要的问题。再完备的法律条文相比不断变化的司法实践总是具有一定的滞后性，法官有义务为各种社会不公提供司法救济，通过运用手中的权力去促进社会公平。司法权作为至关重要的执政权，是党领导人民管理国家与社会事务的重要方式，必须服务于党在不同历史时期所确立的根本任务和发展目标；人民法官作为中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者，必须把人民法院工作放在党和国家工作大局中加以考虑，把严格执行法律与贯彻党的路线方针政策结合起来，更好地履行人民法院的历史使命和崇高责任。能动司法的出发点和落脚点实际上就在于“服务”，即服务于大局、服务于人民，使司法权的行使变得更加积极主动、更加有所作为。全力服从服务于经济社会发展和人民群众生产生活需求，创造性地填补和弥合法律与现实之间的脱节，有针对性地解决现实难题，是能动司法的基本价值。

　　第二，完善司法调研制度。从社会管理角度看，情报信息与信息沟通是发现和消除不稳定因素的生命线。人民法院推进社会管理创新的重要措施，就是要建立审判信息的评估分析制度，加强涉诉案件情况的综合调查研究，深入分析经济社会发展变化反映在司法领域的各种情况和问题，完善审判信息预警社会问题的工作机制，做到预料在前，应对在前。为此，要高度重视对审判工作运行态势的分析，不仅通过对收结案情况及其运行态势的分析，来采取措施提高审判质量和效率，还十分注意综合分析不同案件类型运行态势，以便对社会稳定及治安状况等情况做出分析判断，对经济发展面临的新情况做出分析判断，对涉及民生等方面的突出问题、热点问题进行研判分析，以便对下一步审判执行工作做出决策部署，提出相关指导性意见。这是以求真务实的态度贯彻落实全国政法工作会议精神的关键所在。

　　第三，完善司法建议制度。司法建议是司法机关对在司法活动中发现的、不属于司法机关处理的问题，向有关机关或单位提出的解决问题的意见和建议。司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，是人民法院审判职能的延伸。最高人民法院2007年就发布了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，要求各级人民法院在审判工作中发现普遍性或需要提请注意的问题，应当及时向有关单位提出司法建议，不能一判了之。对未引起重视的建议，要采取适当方式加以督促，也可以向其主管部门或上级领导机关提出意见，力求将建议事项落到实处，从而起到完善社会管理的作用。

　　第四，完善司法审查制度。我国建立司法审查制度已有十几年，不仅在保护公民合法权益、促使行政权力的合法运行方面起了很大的作用，而且改变了人们的传统法律意识，促进了人们法治观念的形成。更为重要的是，在建设法治政府、服务型政府，强化社会管理和公共服务职能、实现政府职能转变和管理方式创新过程中，通过依法审理行政案件和行政赔偿案件，监督、促进行政机关遵守法律程序，依照法定权限管理公共行政事务，认真履行社会管理和公共服务职能，纠正越权和滥用职权行为，对于落实“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的依法行政要求，发挥了积极的、不可替代的重要作用。同时，对于合法的行政行为依法予以维持，通过司法程序确认行政行为的效力，也对行政机关各项经济社会管理职能得以有效发挥起到了重要保障作用。实践证明，在司法审查过程中，只要法官具有较高的能动司法意识，那么案件的裁判结果都将在某种程度上对公共政策的形成与制订构成难以忽视的影响。

　　第五，完善司法解释制度。制定司法解释是最高人民法院指导各级人民法院审判工作，确保法律正确实施，维护司法公正的重要职责。正是在制定司法解释过程中，最高人民法院的政策形成功能才得以凸显，在国家治理和社会整合方面的影响力才得以逐步增大。其实，司法造法是各国司法实务中的一个普遍现象，是成文法本身所存在的局限性与社会发展的需要之间张力作用的结果。由于我国政治经济体制正处于转型期的剧烈变动之中，而法律的稳定性与严格的立法过程使得一部分法律规范不能适应社会生活变化需要的情况客观存在。于是，司法解释自然也就成为弥补法律漏洞的重要方式。最高人民法院根据法律实施的需要，通过司法解释等方式，创造性地适用法律。但是，司法造法必须受到严格限制。为此，要不断完善司法解释工作规则，提高司法解释的质量和效率，确保其法律效果和社会效果。

（作者单位：最高人民法院）