浅析农村违法占地建房的成因及对策

内容摘要 土地是不可再生资源，保护土地关乎国计民生，涉及子孙后代。党和国家把保护土地特别是保护耕地作为一项基本国策加以实施。但随着我国经济的不断发展和人口的持续增长，土地资源尤其是耕地后备资源日渐匮乏。乱占耕地、破坏土地的违法违规现象屡禁不止。近些年来这种现象也逐渐由城镇开始向农村蔓延。在农村土地违法现象中，农民违法违规建房近年来呈现愈演愈烈之势，成为造成农耕地减少的一个重要原因。其表现主要有以下几点：少批多占、超面积非法占地、擅自更改或虚报地类，骗取批准、异地建房、非法转让、变卖宅基地等违法违规行为。这些土地违法行为的产生有其客观原因，也有其主观原因，但总的来说还是因为政府主管部门的规划缺位、管理疏漏和整改措施不力，相关法律法规的宣传广度与深度不够。必须采取切实可行的措施，坚决遏制此种违法行为。

关键词 违法建房 现状　成因　对策

随着党的惠民政策不断落实，农村道路条件逐渐改善，农民生活水平逐渐提高，农民要求改善居住条件、需要新建房屋的愿望日趋强烈，农村建房用地量随之日益增长。与此同时，由于国土资源管理体制不顺等原因，农村少批多占、改变地类骗取批准、非法转让、越权批地、一户多宅等乱占耕地违法建房现象也时有发生，造成土地违法案件、土地纠纷信访案件不断上升。很多问题引起的土地矛盾纠纷在农村时有发生，影响了农村社会稳定和经济发展，给和谐社会带来了多种不和谐的因素。

一、当前农村违法占地建房的特点

违法占地建房是指行为人违反土地管理法律、法规的规定，未经合法有效的批准而占用土地建房的行为。当前农村违法占地建房行为呈现出如下特点：

（一）基层组织违法行为呈上升趋势

从违法主体上看，政府、村集体经济组织的违法行为占多数。在大量的土地资源违法案件中，政府、村集体经济组织的违法案件比重逐年上升。而且许多违法行为表面看是自然人、法人违法，但实际上却多数有政府、村干部甚至国家工作人员背后默许、授意。这是农村违法用地的新特点，并且带有一定的倾向性和规律性。

（二）违法区域由城镇向农村转移

从违法分布上看，重点区域和分散区域违法并存。从前多发于城镇、城郊结合等区域的违法建房行为，随着经济的不断发展而逐步向农村扩散。郧县国土资源局在城乡结合部进行了专项执法检查，共发现32户违法占地建房，违法占地面积3216M2，其中无任何手续12户、面积1224M2。

（三）违法类型日趋复杂化

从违法类型上看，程序上的违法种类逐渐增多。现在的农村土地违法案件已逐渐由以往单一违法种类扩散到未批先建、少批多建、宅基地非法买卖、转让等多种形式。例如，2010年5月，我县安阳镇某村村民周某在未经批准，没有取得合法手续的情况下擅自在自己原有住房旁边修建了2间“隔夜楼”作为厨房。完工不久，正当他准备使用新建房屋时，被巡查的国土资源执法人员发现。执法人员当即对其进行了严厉的批评教育，责令其15日内拆除非法占用土地上的建筑物，退回所占土地。全某接到告知后，逾期既不行使陈述、申辩的权利，又不履行行政处罚决定。国土资源部门于是依据《行政处罚法》51条和《土地管理法》83条，向法院申请强制执行。不久，周某违法占地所建的房屋被强制拆除。

（四）违法成因纵横交织

从违法因素上看，个人违法与集体违法并存，历史问题与现实问题交织。有许多违法行为属历史遗留问题，同时加上近年来所出现的新形式的违法，历史的因素与现实的因素相互交织，难以妥善查处。

二、当前农村违法占地建房的成因

当前农村违法占地建房的原因是多方面的，纷繁复杂，我们可以从客观原因和主观原因两方面进行分析。

（一）当前农村违法占地建房的客观原因

1、利益驱动。现今房价的快速增长，使许多村民认识到建房的好处，比起存钱，房屋储蓄的收益功能早已超过银行储蓄收益功能，不仅升值快速，而且能提供额外的出租收益。同时随着城镇规模的不断扩大，越来越多的对于城乡结合部的兼并使得一些农民从中受益匪浅，尤其要数房屋拆迁，一些农民大钻国家政策的空子，擅自在房前屋后、自留地甚至承包地上大建隔夜楼，简易房等地上建筑，构筑物以骗取大量的补偿安置费用。由此而一夜暴富的大有人在。相反，一部分遵纪守法，没有违法建筑的农民，拆迁时却在补偿安置上吃了“大亏”。两种情况比较后，自然使得原来遵纪守法的农民纷纷效仿，竞相违法。

2、政府部门管理疏漏。当前政府部门对一些违法乱搭乱建的现象。一是缺乏公平。同样的违法建筑有的拆除了，有的却没有及时拆除，这样没被拆除的自然感到很幸运，而被拆户就不同了，不仅经济上受到了损失，面子上也很无光，由此容易对政府产生抵触情绪，认为政府执法不公，甚至会和执法部门对着干。二是缺乏统一的尺度。现实情况中，农村村民建房者大多（特别是较为偏僻地区）不能做到“两证一书”齐全。而什么样的建筑违法，什么样的建筑不违法在现实操作中有很大的弹性，导致一些早先建的拆了，后来建的没拆。从而使一些农民产生了一种侥幸心理，认为不建的话肯定吃亏了，建还有希望，因而不惜铤而走险要赌它一把。三是对违法行为的打击缺乏长效机制或者打击不力。虽然现在有了巡查制度但由于资金、人员等多种因素使得巡查不可能做到周密无缝，而且仅靠土管部门巡查，发通知往往并不能及时制止和打击违法行为。从而使得一些违法建房者有了侥幸心理，日夜抢建最终形成了“隔夜楼”等令人头痛的违法现象。四是缺乏监督机制。一些违法建筑在被及时制止或强制拆除后，由于缺乏监督又偷偷建起，导致了更多的前面拆除，后面再建的违法行为。

3、农民的客观需求。改革开放以来，随着我国经济持续、健康、快速的发展，农民的生活水平有了很大提高。富裕起来的农民生活观念发生了变化，追求高质量的生活条件首先反映在对居住条件的改善上。这就是近年来农村建房高潮迭起的一个重要原因。大多数农民现在建房选址都改变了过去那种寻求“风水宝地”的观念，更多的是要考虑交通、通讯、水源等条件较好相对集中的公路、集镇周围靠扰而这些地方又大多是耕地较好的地区。这样就难免会造成占用耕地违法建房的现象发生。

（二）诱发农村违法用地建房的主观原因

1、无知心态。依法治国是我国的基本国策之一。虽然改革开放以来我国人民的法律意识有了很大提高，但在农村很多农民的法律意识依然淡薄。在建房用地时对相关的法律知识知之甚少，虽然有些人有这方面的意识，但由于对具体法律规定知之不详，又不进行相关的法律咨询，因而导致了一些农民错误地认为，只有在耕地上建房才需要审批，而在荒地或老宅基地上建房则不需要办理任何手续；还有些农民认为国家现在对农村建房不再收取以往那么多费用，就意味着对农民用地放宽了，可以随便建房；甚至一些农民错误地认为，土地承包期限五十年不变，因此自己承包的土地是“私有财产”完全可以用来建房。像这样农民在土地法律法规的无知表现，与相关部门的法律法规宣传不到位有一定的关系。

2、攀比心态。随着改革开放的不断深入，农民的经济收入不断提高，加上党和国家对“三农”的重视和大量投入，使得在农村兴建高档次的房屋成为可能。但不少农民在建房时讲排场，比阔气，盲目贪大求洋，不惜超面积建房。还有些农民的攀比心态是弃旧建新，未经批准随意“摊大饼”式建房，看谁建的面积大，够气派。这样结果是在农村形成了一股建房热。不经规划随意建房、超面积建房、一户多处建房、乱占耕地建房等违法用地行为频频发生，给政府部门的管理带来了许多棘手的问题。

3、从众心态。一些农民抱着“月亮走我也走”的“不吃亏”心理，一旦发现诸如“人情地”、“关系地”现象，便会竞相效仿。这种心态突出表现在拆迁中的抢搭抢建，认为抢建越多就会获利越多。而实际上也确实在一些地方由于有关部门的工作不到位，有不少农民从中“发了财”尝到了甜头，没有抢搭抢建的农民反而受了“损失”。这样无疑在群众中产生了很大的负面影响，一定程度上促使了违法占地建房越来越多的发生。

4、侥幸心态。其实，许多农民知道违法占地行为是要受惩处的，却不惜触犯法律。究其原因，很重要的因素是利益驱动，但也有不少人存在着侥幸心理。认为只要相关部门没发现，就大胆建。等到房子建好了就木已成舟，即使被发现大不了罚点款而已；或者找门路、托熟人打关节，在有关部门发现前造成既成事实。因此现在农村，擅自建房、乱建耕地、破坏耕作层等违法手段可谓花样百出。在执法人员较少时，就组织群众暴力抗法，执法人员较多、声势较大时则口口声声停工补办证件，而一旦执法人员离开则依然开工，跟执法部门大打“游击战”。

5、特权心态。在一些地方，许多基层干部特权思想严重，自恃手中有一定的权力，为自己或亲朋好友的违法建房行为大开绿灯，进行袒护甚至带头违法占地建房。置国家相关法律法规于不顾，充当违法占地行为人的保护伞。这些人由于有了少数基层干部的庇护，擅自改变土地用途，借个人建房用地之名，行经营土地获利之实。在一些地方的集镇区内土地升值后，有许多村组集体受利益驱动，以建设社会主义新农村为名，大搞地产开发，借机占地建房私下搞土地交易。这些特权行为严重扰乱了土地管理秩序，造成了恶劣影响，也是近年来农村违法用地现象中危害最重，影响最大的一类。

三、针对当前农村违法占地建房的几点对策

　 面对日益增多的土地纠纷案件和农村违法占地建房不断发生，造成土地违法案件增多的现象。如何及时解决土地管理中出现的新问题、新情况，加强农村建设用地的管理，引导群众健康有序的进行新农村建设，坚守保护耕地的红线，遏制违法用地，是各级政府和国土资源管理人员面临的实际问题。我们必须坚持科学发展观，走节约、集约，合理利用土地的路子，合理利用每寸土地，实现土地资源的可持续利用，积极探索土地管理的新方法、新路子。

（一）加强基本农田保护的力度

　　建立和完善基本农田保护档案，做到帐、表、卡、簿、册、田块完全一致。树立基本农田保护标志，加强对保护碑、牌的管理，对界桩、保护牌损毁的及时恢复。层层落实基本农田保护责任制，把基本农田保护责任状签到农户手中，让农户感到自己也有保护基本农田的义务和责任。强化基本农田保护的检查和执法监察措施，重点检查基本农田是否被乱占滥用，各项基本农田保护制度是否建立并落实等。加大监督检查和执法力度，充分发挥土地执法监察的威慑作用，运用法律赋予的执法手段，及时查处违法占用基本农田的非法占用土地、非法买卖土地的违法占用土地案件。

（二）科学规划新农村建设

　　因地制宜，结合当地农民的风俗人情、传统文化、风俗习惯，按照“撤并小型村、拆迁空心村、缩减自然村、建设中心村”的方针对新农村建设进行科学规划，做到建设新农村，消灭“空心村”，增加耕地面积，提高土地利用率。新农村规划必须结合旧村治理，通过对“空心村”的复垦整理，不断增加耕地数量。同时村庄和集镇建设规划要与土地利用总体规划相衔接。我们要抓住本轮规划修编契机，乡镇人民政府及有关部门要切实负起责任，要有专人负责，精心规划、合理布局新农村建设，进一步细化村庄和集镇建设规划和土地利用总体规划的内容，对每一个村庄和集镇的建设用地(包括旧村整理、新增建设用地)进行合理划定。前一轮土地利用总体规划中暴露出问题，要抓住机遇在本轮土地利用总体规划中予以修编，并做好前后土地利用总体规划的衔接工作。村庄和集镇建设规划的编制、修编要符合当地农民意愿，要符合当地农民的风俗人情、传统文化、风俗习惯，要结合建设新农村实施。做到因地制宜，不能一刀切。根据农民财力量力而行，房屋模式要实用美观，个性鲜明。不要贪大求洋，不切实际。新农村建设规划的实现是一个循序渐进的过程，应采取逐步实施的政策。

（三）建立违法用地的问责制

　　加大政策宣传力度，加大《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的宣传力度。要深入农村广泛进行有关政策的宣传工作。大力宣传村庄和集镇建设规划的实施给农民、集体、国家带来的好处和实惠。让农民了解规划的实施对于节约、集约利用土地、提高农村基础设施的共享性、改变农村陈旧、落后的面貌具有的重大意义，使新村建设规划深入人心。另外，要大力进行《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的宣传，加强农民法制观念，预防和遏制违章建房的现象。简化建房审批手续，严格建房审批条件，适当调整农民建房收费或者政府予以补贴。提高建房审批流程的工作效率和透明度，在建房审批过程中要严格建房审批条件，严格执行一户一宅制度、拆旧建新制度，把好审批关。另外，建议县级以上人民政府列出专款，对农民建房用地审批予以补贴，提高乡镇审查农民建设用地的工作积极性。制定农村宅基地超标有偿使用政策。制止农民违法建房不仅要用法律手段，还要用经济手段。在集体土地所有权和使用权性质不变的前提下，对一户多宅和超标准建房的纳入有偿使用。超占的少，收费标准低，超占的多，收费标准高。超占的越多，交的钱越多。超标准建房占用费主要用于旧村改造、土地复垦和农村公益事业建设。建立违法用地的问责制，充分发挥各级政府耕地保护第一责任人的作用，共同制止违法占用行为。加强国土资源管理部门系统内的依法用地意识，强化内部责任追究和奖惩制度，完善土地的动态巡查制度。发现违法用土地情况要及时报告、及时缺止，把矛盾消灭在萌芽状态。

（四）多部门联动严格执法

　　采取积极有效措施合理利用土地，保护耕地是全社会的事情打击违法占用基本农田的非法占用土地、非法买卖土地的违法占用土地案件的行动，更需要多部门联动，相关职能部门要积极配合发挥作用，建立统一思想的执法机制，共同打击土地犯罪行为。进一步明确乡镇政府保护耕地的责任，《中华人民共和国土地管理法》第三条明确规定“各级人民政府应当采取措施、全面规划、严格管理、保护、开发土地资源、制止非法占用土地行为。”乡镇作为最基层的一级政府更有直接保护耕地、制止非法占用土地的职责。县政府要把这一责任落实现乡镇目标管理考核责任中去加以管理，要像计划生育一样，抓土地管理和耕地保护。要实行耕地保护行政首长负责制，离任审计基本农田保护制。要求严格保护耕地特别是基本农田，进一步完善和推进耕地保护目标责任制，将耕地目标保护责任、考核责任列入政府议事日程，建立健全长效机制，分级负责，抓好落实。加大国土监察巡查执法力度，健全《基本农田保护动态巡查制度》、《基本农田保护档案管理制度》、《基本农田保护示范区保护碑设立制度》。加强基层国土资源管理中心所的建设，建立县、乡、村三级监察网络，配齐村级土地协管人员，形成一支强大的国土资源管理队伍。建立和完善国土资源执法巡查制度，做到执法巡查制度化、经常化，把土地违法行为消灭在萌芽阶段，最大程度减少农民损失。对于以谋利为目的的违法占地、违法交易集体土地、占用基本农田的非法占用土地、非法买卖土地的违法案件，给予重力打击，使其钱空房无，未获利先破产，打击一个，震慑一方。加强与公、检、法等部门的配合，严格执行新的《中华人民共和国土地管理法》关于行政处罚的有关规定，特别要严格执行现行《刑法》有关土地犯罪的条款，“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的”、“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的”、“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，都按照法律规定，追究刑事责任”。切实做到违法必究，执法必严。

（五）大力开展土地法规宣传工作

土地法律法规的宣传重点在农村，薄弱环节也在农村。土地违法中的无知心态、从众心态等可以利用相关法律、法规知识加以引导。利用广播、电视、报刊杂志、标语等手段进行长期宣传，让村民们有一定的守法意识，从而养成自我约束，依法办习惯。在土地执法过程中，我们同情农民辛苦一辈子挣钱建房，其中不少还是借钱建房。我们在执法过程中也要体现以人为本的理念，积极组织群众学法、守法。通过宣传提高农民珍惜资源、自觉依法办事意识，尽量让群众在违法前就终止违法行为，避免因违法而被处罚带来的损失。同时我们的宣传不仅针对农民，也要针对领导干部，特别是基层地方政府领导干部，提高他们保护和合理开发土地资源的意识，增强他们的国土资源忧患意识及节约、集约用地的科学发展观意识。使他们对我国有关国土资源的法律法规有全面认识，以便在工作中做到依法办事。

总体来说，农民建房是其经济富裕，生活水平提高的标志，是社会经济发展到一定时期的必然。对此我们应有一个正确的认识，从当今农村土地违法现象中把脉当事者的违法心态，寻求诱发农村土地违法的成因，进而有针对性的进行预防和惩治，就能够很好的避免减少农村土地违法行为的发生，才能守住“18亿亩耕地”这条不可逾越的红线，才能为我国的可持续发展打下坚实的基础。

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