界线管理带来友谊与财富

北京：制度建设见真章

《行政区域界线管理条例》颁布施行后，在有计划开展各级界线联检等项管理工作的同时，北京市主抓行政区域界线管理的规章制度建设，出台了《北京市行政区域界线管理办法》等一系列法规政策文件，并将宣传贯彻《条例》和《办法》当成了界线管理工作的首要任务。

为方便各界查询，北京将《条例》和《办法》上网，组织有关人员进行了集中学习。２００３年２月发行的《北京市行政区划》一书将《条例》编入书中，重点宣传贯彻执行《条例》的重要意义。２００３年１１月，结合与天津市的边界线联检，北京下发了《关于进一步加强省市级行政区域界线实地管理和宣传工作的通知》，要求各区县民政局进一步加大界线沿线乡镇政府的宣传力度，并通过乡镇政府向界线沿线的基层群众组织广泛宣传界线管理工作的重要性。

据粗略统计，北京各区县共组织集中学习管理《条例》和《办法》３０余次，开展各类学习、宣传、咨询活动２００余次。如海淀区印发了１０万份宣传材料，发放到各街道、乡镇、社区居委会，并特别要求发给界线沿线社区居委会的材料要送到每一户、每一个单位，做到家喻户晓。密云县在县广播电台《春风化雨说民政》栏目及县电视台定期宣传，同时还发放了上万份界线法规资料到镇到村，通过广播、标语条幅、宣传栏等多种形式进行宣传。

要保证界线管理工作高标准、高质量地开展，首先就要落实经费和人员。北京市日常边界管理经费的基本落实，保证了近几年全市边界管理重点工作的顺利进行和界线管理长效机制的建立。各区县将界线管理经费纳入本级政府财政预算，每年拨付８万～３０万元不等经费，基本落实了管理人员、专项资金、专门工作设备。如大兴区专门成立了“区划管理工作办公室”，其他区县的界线管理工作也都有专人负责，部分区县如朝阳、海淀、通州、宣武等先行开展了界线管理数据库建设工作。

在界线联检方面，２００２年和２００５年，北京两次组织各区县全面开展了检查工作。２００３年，与天津市开展了京津线自勘界后的第一次联检工作。２００７年，与河北省开展了京冀线自勘界后的第一次联检工作。目前，京冀线沿线各市、区、县自查工作已全部完成，联检工作基本完成。

北京坚持依法行政、依法治界、规范管理的努力取得了明显成效。几年来，界线管理工作在社会上的影响不断扩大。界线实地勘查、界桩维护与修复、界线标志物管理与修测、区划调整与界线勘定等规范化标准的陆续出台，为今后科学规范管理打下了良好基础。

不过，北京显然并没有满足于此。在他们看来，今后５年是一个全面推进界线规范化管理的时期。创建平安和谐稳定边界，对界线规范化管理提出了更高要求。完善界线管理制度，适时更新省市、区县、街乡镇三级行政区域界线详图，指导区县加强街乡镇界线管理制度建设，积极开展平安边界建设等，早已被提上了日程。

福建龙岩市：界线管理促成边界繁荣

“２０世纪８０年代，边界两地村民经常因界线不明、争夺资源发生群殴事件，现在这些现象已经一去不复返了。”福建省龙岩市武平县下坝村村主任说起边界两地村民从争斗到信任，从信任到如今和睦相处的事，万分感慨。

武平县位于福建省西南部，东邻福建省上杭县，西接江西省寻乌县、会昌县，南连广东省蕉岭县、平远县，北靠福建省长汀县，是闽、粤、赣三省接合部，是闽西、赣南、粤东的重要交通枢纽和物资集散地。

２０世纪末，省、县行政区域界线的勘定以及近年来省、县行政区域界线联检工作的开展，及时化解和消除了边界纠纷隐患。

仅去年，武平县在广东省梅州市、江西省赣州市等地设立了２２个农产品外销网点，并外派营销干部４２人，负责收集整理周边农副产品供求信息，通过中介组织和周边客商建立长期合作关系。该县还扶持发展了食用菌、茶叶、水果等２７８个农村经济中介组织，引导近３万城乡居民从事商贸流通，并不定期召集闽粤赣边营销大户到武平交流经验，促进了武平县与周边市场的交流。近年来，武平建成的以桃溪、中山、东留、岩前等乡镇为中心的中转集散地，辐射带动江西、广东边界４县２８乡的商业贸易，边界贸易额逐年大幅度增长。

这是福建省龙岩市界线管理工作成果的一个缩影。如今，无论是在与广东省大埔县交界的国家重点工程永定棉花滩水电站，还是龙岩市上杭县与连城县之间的国家级自然保护区梅花山，边界争斗都已成为历史，边民之间相互关照，有的携手创业，形成了龙岩市平安边界的独特风景。

如果说行政区域界线的勘定为国家行政区划管理提供了法定依据，那么，龙岩市在勘界后的界线管理工作，则为边界的贸易繁荣与和谐稳定打造了良好的平台。２００１年，省、县级勘界任务完成后，龙岩市在开展乡级勘界工作的同时，通过边界线监管、自查和开展联检等多种形式，及时发现和消除边界纠纷隐患，确保了边界地区稳定。

各县（市、区）也组织协调有关部门帮助解决界线联检及管理工作的重大问题，提供了人、财、物等方面的保障。同时，各级民政部门将界线联检和管理作为民政的一项重要工作来抓，确保了各年联检任务的完成。

做好界线联检工作是进行界线管理的重要手段。２００３年，福建省民政厅发出《关于开展省、县两级行政区域界线联合检查工作的通知》，下达了５年界线联检工作计划。其中，省界闽粤线龙梅段，闽赣线龙赣段，市间县界龙岩市——三明市以及龙岩市——漳州市的联检任务，都由龙岩市牵头。为确保联检工作顺利开展、如期完成，龙岩市拟定了《联检工作方案》，并与对方联系沟通，协商确定联席会议，到２００６年，完成了全市省、县两级界线３５条（段）的首轮联检任务，巩固了勘界成果。

黑龙江龙江县：用诚意感染边界群众

龙江县地处黑龙江省西部、大兴安岭向松嫩平原过渡地带，全县总人口６０万人，行政区域面积６１９９平方公里。西、南有５个乡镇与内蒙古自治区的扎兰屯市和扎赉特旗接壤，省级行政区域界线长３１５公里；与省内其他县区共有行政界线７条，界线长２４１公里。

１９９７年以来，龙江县完成了与周边地区行政区域界线的勘定工作。其中，解决黑龙江省与内蒙古自治区扎兰屯市和扎赉特旗之间行政区域界线纠纷的“老大难”问题，尤其值得称道。

龙江县与内蒙古自治区边界线长３１５公里，占全县边界线的２／３，在１９９７年以前存在争议界线１２０公里，争议面积达８５万亩。与省内其他县区界线中，争议界线８０公里，争议面积达４５万亩。１９５２年８月，龙江县头站乡农民与扎赉特旗努文木仁苏木农民为争夺草场发生纠纷。随后几十年间，边界纠纷时有发生。

１９９７年，国务院决定勘定内蒙古自治区与黑龙江省界线，为从根本上解决历史遗留问题提供了历史机遇。龙江县在省民政厅的指导下，经过８个多月的苦战，完成了勘界工作任务。几年来，双方共解决省、县（旗、区）界线争议３３处。从此，边民可以守界生产、安居乐业，纠纷摩擦成为了历史。

为了巩固勘界成果，龙江县采取了多管齐下的办法。首先是加强了组织保障和资金保障。县里成立了以主管县长为组长，以民政、国土资源、水利、农业、畜牧水产、公安等部门主要领导为成员的界线管理工作领导小组，加强了对界线管理工作的组织领导。在界桩维护方面，落实管护经费每年每处２００元，从人力、物力、财力上予以了保障。

同时，除执行省、市组织的行政区域界线联检任务外，龙江县与周边县（旗、区）建立了界线管理会商制度和行政区域界线巡检制度，定期举行例会，在涉边问题发生时，随时进行沟通。在春耕、汛期等时节，双方还开展边界线巡检，共同排查矛盾纠纷，随时掌握纠纷动态，研究制定解决方案。

龙江县依托基层建立了界线维护签约制度，县民政局将界线、界桩的巡察、维护工作，以协议书的形式落实到乡镇、村委会和专人，做到管理维护工作“三落实”，即落实到基层、专人和实处。

为最大限度地避免和减少矛盾，龙江县十分重视排查调处界线纠纷，尽量把不稳定因素消灭在萌芽状态。近几年来，通过召开村屯干部会议和群众代表会议、组织文艺演出、发放宣传资料等形式，龙江县加强了民族团结、守界守法生产、邻界村屯互助友爱等方面的宣传教育。

在界线管理工作中，龙江县积极与对方政府取得联系，双方政府友好协商的诚意也感染和教育了群众，较好地维护了边界地区的安定稳定。

勘界以前，龙江县济沁河乡与扎旗新林镇为了争夺苇莲河、野马河水源以及修筑堤防，经常发生械斗事件；如今，两乡镇结成了友好乡镇，共同兴建了水利工程，双方在济沁河流域开发的水田错落有致，流域的草原牛羊成群，每年都能给双边农民带来２０００万元的收入……加强界线管理，合理解决边界争议，使双方化争议为友好，加深了友谊。

湖南凤凰县：奏响边界民族团结曲

凤凰县位于湖南省西北边缘，隶属湘西土家族苗族自治州，地处武陵山脉西部、云贵高原东侧。东与泸溪县相连，南与怀化市麻阳苗族自治县交界，西与贵州省松桃苗族自治县和铜仁市接壤，北与花垣县和吉首市为邻。全县总面积１７５９平方公里，总人口为３８万，其中少数民族人口达２４万。该县相邻边界线全长为５０７．８公里，涉及１８个乡镇、８５个村。其中与贵州松桃、铜仁两地接壤边界线长为１７２公里，涉及９个乡镇、４８个村。

近年来，凤凰县建立、完善、推行了行政区域界线管理长效机制，边界纠纷明显减少，案发率比以往下降了７０％以上。

凤凰县把边界管理看成是促进边界经济发展、增进民族团结的系统性工作和全局性、规范性、法制性的政府行为。１９９７年，凤凰县成立了以分管民政的副县长为组长，县政府办主任、民政局长为副组长，国土、农业、林业、档案、公、检、法、司等部门主要负责人为成员的行政区域界线管理工作领导小组，并设有专门办公室，由民政局局长兼任办公室主任，并从国土、林业、公安等相关部门抽调９名干部专抓行政区域界线管理工作。

为使边界管理工作有章可依，该县与贵州省松桃县和铜仁市多次召开会议，探讨行政区域界线管理工作。从２００４年至今，双边召开了５次会议，研讨行政区域界线管理问题，并于２００４年１２月签订了《行政区域界线管理协议书》。

“无规矩不成方圆。”过去，由于制度不健全，边界两省相邻村寨械斗、流血事件时有发生。为化干戈为玉帛，凤凰县以建立、完善行政区域界线管理长效机制为目标，力促行政区域界线管理工作走向制度化。一是建立县乡村“三级”管护制度，加大对《行政区域界线管理条例》的宣传力度，由界桩分布区（相关乡镇、村委会）与界桩管护主管单位（民政局）签订界桩管护合同。二是建立行政区域界线联检制度，出台了《贵州省与湖南省行政区域界线联合检查实施方案》，实行“两年一联检，交换牵头负责”。三是与铜仁、松桃结为友好县市，建立起双方边界友好联防制度。

为达到边界稳定和谐的目的，在完善制度的同时，凤凰县从“联防、联建、联谊、联调”入手，实现了连续多年无重大纠纷，无重大群体性械斗事件。联防，即在涉及行政区域界线的乡镇联合成立了维稳治安工作队，对边界交通要道和治安混乱地段进行不定期巡逻，共同研究防治对策；联建则是与毗邻县市开展“平安边界”创建活动，联合打造防控体系，重点加强对边界地区学校、企业等单位的治安防范；联谊 即与铜仁市、松桃县建立友好的民族联谊制度；联调，就是坚持优先调处和联合调处的原则，与毗邻县市综治、公安部门进行联合打击，改善界线沿线的综治环境。

强化界线管理制度建设，凤凰县的落脚点很明确，那就是团结稳定、和谐发展。为此，凤凰县加大了边贸集市基础设施建设力度，先后扩建了阿拉镇、茶田镇、腊尔山镇、两林乡、禾库镇等边贸市场。３个县市在省界边区修建农贸集市１０个，扩建城镇３个，其中阿拉镇集镇规模已堪比“第二个县城”，成为湘黔边界地区举足轻重的边贸重镇。

吉林：变义务管理为责任管理

全面勘界结束后，吉林省及时开展了行政区域界线管理工作。几年下来，吉林初步建立了长效管理责任机制。

全面勘界结束后，１９９９年，吉林省民政厅选择通榆县开展了界线管理试点工作，总结提炼了一套行之有效的界线管理方法，建立了界桩管护责任制，层层签订了包保责任书，将原来的义务管理变为了责任管理。同时建立了界线维护报告制度，并将这种制度列入乡镇民政工作考核目标责任制中。

省政府也与各市、州政府签订了《吉林省行政区域界线管理维护责任书》，明确了各级政府管理行政区域界线的职责。市、州政府与所辖县市区政府也签订了行政区域界线管理维护责任书，初步建立了全省行政区域界线长效管理责任机制。按照责任分工，各地普遍开展了界线管理工作，界线管理责任制得到了进一步落实。

实践表明，凡是建立长效管理责任机制的县市，界桩丢失明显减少。

定期对行政区域界线进行联检，是国务院赋予县级以上地方人民政府的职责。全面勘界工作结束后，吉林开展了省、市、县、乡四级界线联检工作，及时解决了界线管理工作中存在的问题。从各地检查的情况看，部分界桩损坏较大，特别是勘界初期埋设的界桩，丢失、损坏、风化现象较为严重。此外，有些地方还存在对界线管理工作不够重视、宣传不够等问题。

对此，省民政厅提出了解决问题的意见。各地按照要求对丢失、损坏的界桩及时进行了补设，将移位的界桩重新恢复到原位，并加强了对边界地区居民依法守界生产、生活的教育工作。

为进一步规范全省行政区域界线管理工作，省民政厅还就制定适应本省实际的界线管理办法进行了探索，目前，《吉林省行政区域界线管理办法》（草案）已下发各地征求意见。在信息化建设方面，《吉林省行政区域界线和地名管理信息系统》已完成申请立项工作，所需资金已纳入省财政预算。

全省各级行政区域界线勘定为解决界线争议提供了法律依据，但相邻村屯之间因土地使用问题仍不时发生争议。２００６年，吉林省民政厅在全省进行了部署，要求各地尽快完成绘制乡镇行政区划图、划定村级生产线的任务。目前，白城市、吉林市、四平市、松原市、长春市已全部完成绘制乡镇行政区划图和划定村级生产线工作。

村级生产线全部划定后，省民政厅计划今年将其纳入界线管理信息系统进行统一建设和管理。村级生产线虽然不是一级行政区域界线，但它对有效解决边界争议非常实用。村级生产线划定后，全省各级界线就都有了解决争议的依据，为今后有效解决界线纠纷提供了可靠保证。

链接：以案说法·界线管理学问大

骑界建设的管理权归属

２００５年１月，为加强对南中轴路景区的管理，北京市崇文区政府报请市政府，提出了“将永定门城楼交由崇文区统一管理，崇文区承担对建筑物、绿化和公共设施的修缮、养护任务，同时拥有对其使用权”的建议。

永定门城楼位于南中轴路南端、南护城河北侧，行政区划上属于骑线建设，地跨崇文、宣武两区行政区域界线，主体的３／４在崇文区，１／４在宣武区。

２００５年３月，宣武区对崇文区的建议进行了研究，提出了将南中轴路及其沿线地区做整体行政区划调整和管理的方案。

崇文、宣武两区都同意将永定门城楼交由崇文区管理，但宣武区的意见是将包括永定门城楼在内的南中轴路沿线地区作为整体考虑，进行两区行政区域界线的调整，而不是单独对永定门城楼的管理进行调整。

２００５年２月，接到市政府转来的崇文区政府《关于将永定门城楼划归崇文区管理的请示》后，北京市民政局到实地进行了勘查，并多次与崇文、宣武两区政府进行协商，征求了市文物局对永定门城楼如何开展管理工作的意见，向市建委、市园林局等部门了解了永定门城楼周边地区城市建设与管理工作的情况。

２０００年勘界时，市政府对有争议的两区界线裁定为“以前门大街、天桥南大街、永定门内大街西侧沿街房屋的前房基线为两区行政区域界线，崇文区跨界资源的所有、管理、使用权属不变”。随后，两区政府根据市政府裁定精神，签订了界线勘定协议书，从法律上确定了两区界线。

北京市民政局认为，从当时情况看，如调整两区界线，将有很大难度。首先是南中轴路改造工程正在分段进行中，缺乏调整两区界线的基本条件；其次是根据国务院关于行政区划管理的规定，界线法定后，区级界线的重大调整审批权在国务院，不在市政府。因此，不宜调整在南中轴路的两区界线，而应对矛盾相对集中、协调难度相对较小的永定门城楼的管理权归属问题进行研究，并依据两区法定界线，进一步加强南中轴路的两区界线管理。

综合各方情况，北京市民政局向市政府提出了可行性意见——崇文、宣武两区在这一地区的行政区域界线暂不做调整；将永定门城楼交由崇文区统一管理；待南中轴路改造工程全线完成后，由市政府召集有关部门进行研究，统一考虑和协调南中轴路的界线调整和相关管理问题。

此案例为骑界建设的管理权归属问题，也是资源权属问题。在协调解决此类问题的过程中，民政部门应该怎样发挥职能部门作用、怎样协调有关部门、如何做到依法行政和施政到位等等，值得认真研究。

应建设项目之需移动界桩

２００６年８月，为保证玉泉路三期道路工程的顺利实施，负责征地拆迁工作的北京市石景山区重点工程建设中心，向石景山区民政局提交了《关于玉泉路施工需迁移石丰界界桩的函》。

玉泉路三期（莲花池西路－阜石路）道路工程是北京２００５年上半年重点建设项目之一。本工程新建跨人民渠桥一座，桥区施工涉及丰台区与石景山区在勘界期间埋设的４号界桩。

经与丰台区民政局协商，石景山区民政局给予了同意迁移该界桩的回复。随后，石景山区重点工程建设中心按照该回复及界桩迁移的有关事项与埋设工作要求，对该界桩进行了平稳迁移。

同年９月，石景山、丰台两区民政局经过实地勘察，协商拟订了新的埋设地点，并报请两区政府批准后，按照《北京市行政区域界线管理办法》的有关规定，在实地重新埋设了丰石线４号界桩。

此案例为应重点建设项目之需移动区县界桩的案例。区民政局根据《办法》的有关规定，按照界桩移动与埋设程序以及有关规定，结合施工地区现状，对丰石线４号界桩进行了移位埋设，保证了该界桩继续发挥标定行政区域界线的作用。