2019年两会热点学习素材三

关键词热点科学划定三区三线严格保护与合理利用自然资源

2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》等文件。这对于实现国土空间合理规划和利用，正确处理自然资源保护与开发的关系具有重大意义。其中，科学划定“三区三线”，区划生产、生活、生态“三生”空间，是协调自然资源科学保护与合理利用的基础性工作。

“三区”是指城镇、农业、生态空间。其中，城镇空间指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间、工矿建设空间以及部分乡级政府驻地的开发建设空间；农业空间指以农业生产和农村居民生活为主体功能，承担农产品生产和农村生活功能的国土空间，主要包括永久基本农田、一般农田等农业生产用地以及村庄等农村生活用地；生态空间指具有自然属性的以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒地、荒漠等。“三线”是指生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界。

“三区”突出主导功能划分，“三线”侧重边界的刚性管控，新的“三区三线”规划要服务于全域全类型用途管控，管制核心要由耕地资源单要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变。2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。党的十九大明确要“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”，“加大生态系统保护力度”。可见，科学划分生产、生活和生态三大空间，合理界定建设用地、农业用地、生态用地，体现了生产空间集约高效、生活空间美丽宜居、生态空间山清水秀的美好愿景，是确保中华民族永续发展的基础。

自然保护地划定不合理的现象突出，是当前“三区三线”中生态空间划定面临的一大问题。我国人多地少，生物多样性富集的区域往往同时也是有人居住的区域。过去，在划定自然保护区范围和边界时，往往具有抢救式保护的特征，基础工作有时不够细致，甚至有贪大求全的倾向，一些在地图上被划定的自然保护地实际上并不符合当地实际，耕地、厂矿、村庄甚至城镇等生产生活空间都被划入其中，导致保护管理出现困难，随着执法力度的加大，这一问题越发凸显。

资源开发利用不合理，也是当前“三区三线”划定面临的突出问题。保护优美生态环境和合理开发利用自然资源、建设城镇乡村，最终目的都是为了让人类的生活更美好。在保护生态环境的同时，合理开发利用自然资源是经济社会发展必不可少的活动。然而，过去很长一段时间里，在为经济社会发展提供重要资源保障的同时，我国矿产资源开发利用方式粗放，资源浪费、环境破坏等问题也比较突出。一方面，随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步推进，作为“工业粮食”的矿产资源需求总量仍将保持高位，一些战略性矿产的稀缺性上升到新高度；另一方面，生态环境保护力度加大，大量生态功能区、各类保护区的设立，使矿产资源开发的可容纳空间越来越小。在“三区三线”划定中，不合理的划定会使规划的科学性大打折扣，并带来新的问题。例如个别地方“一刀切”地关停煤矿和水电站，使能源供应受到影响，老百姓开始上山砍柴，反而对生态保护带来负面影响。

此外，分部门划区的做法也亟待改变。传统的“三区三线”划分由单一部门主导，缺乏统筹。此前，城镇开发边界由规划和国土部门划定，永久基本农田保护红线由国土部门划定，生态保护红线则由环保部门划定，并且，在“三区三线”划分中突出以保护耕地资源为核心，在空间管控方面反映为严格控制农用地转为建设用地，但忽略了生态环境保护。2018年，我国新的机构改革方案将组织编制主体功能区规划、城乡规划管理等职能整合，由自然资源部统一负责建立空间规划体系，履行所有国土空间用途管制职责，突出生态环境保护，为构建空间规划体系、推进“多规合一”奠定了基础。

科学划定“三区三线”，既要科学勘界，合理确定自然保护地范围，也要优化矿业发展空间布局，处理好矿产资源开发近期和远期目标的关系，从而为实现开发与保护双赢打好基础。

自然保护地是最重要的生态空间之一。清理规范、优化整合各类自然保护地，解决交叉重叠等历史遗留问题，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，是国土空间规划的重要内容。目前，我国已经在12个省份开展国家公园体制试点，国家公园设立标准、空间布局规划等基础性工作也在开展。在取得突破性进展的同时，试点过程中也发现了许多问题，包括：保护与发展的矛盾突出，生产、生活、生态空间交叉重叠，原有自然保护地遗留问题多等。笔者认为，合理界定自然保护地范围，就要在统一的国土空间规划指导下，按“多规合一”的思路，摸清自然保护地底数，科学布局生产、生活和生态空间，组织编制全国自然保护地发展规划，明确国家公园及自然保护地发展目标与空间布局。一方面，通过整合归并和调整优化，结合生态保护红线划定，做好自然保护地勘界立标；另一方面，加强自然保护地建设，分类有序解决历史遗留问题，创新自然资源使用制度，探索全民共享机制，建立监测体系，加强评估考核，严格执法监督。

我国有10余万座矿山，矿山小而分散，进一步放大了矿产资源开发对自然环境的破坏。近年来，主体功能区规划、矿产资源开发规划和生态功能区、各类保护区的设立，对优化矿业空间布局发挥了重大作用。笔者建议，科学规划“三区三线”，也要处理好矿产资源开发的近期和远期目标关系——近期必须开发的，生态保护红线可以考虑给予合理避让；远期开发的，可以考虑划入保护红线，实施绿色勘查，待有条件时再开发利用。同时，在空间上实行错位发展，地表主要保护生态，地下开发利用矿产资源。从当前我国矿业科技发展水平看，矿产开发向深处延伸不完全是技术问题，应当加强政策引导，支持企业向深部开发。国家层面的战略性矿产资源由国家制定开发规划，省级层面的由省级政府制定开发规划，一般性矿产资源则由市县级政府制定开发规划，并依法严格执行规划。

关键词热点生态设计助力生态文明建设

“绿水青山”变成“金山银山”需要生态设计。生态设计首先是生态空间设计，要创新工具优化空间功能；生态设计关键是生态产业设计，需要由产品设计到产业布局再到标准设计，打通通道促进生态经济繁荣；生态设计以人为中心，最终要以人为中心构建美好家园。

生态设计作为一种创作与创意活动，是关注持续发展、注重绿色转型、显现生态效益的活动。生态设计必须基于主体功能区空间区分进行：在重点生态功能区，促进田、河、湖、林、湿地系统，促进系统保证生态系统自我调节体系发挥作用。在限制开发区域，生态设计中做好用地管控、产业管控、交通管控、环保管控。用地管控加强对建设项目选址的引导；产业管控严禁生态红线内有损主导生态功能的产业活动；交通管控注重水陆生态廊道建设中各种污染源对生态的破坏；环境管控注重减压能耗高、污染大的项目。在优化开发区域，压缩粗放发展方式、建设方式空间，为新经济、新业态腾出空间、地盘。在重点开发区，要大力促进与生态保护融合度高的产业，合理扩大生态保护范围，保证生态国土面积只增不减，工业发展要注重生态技术推广、注重生态环境优化。

为此，生态设计要在创新工具细化生态空间布局、优化生态空间功能上下功夫。建设生态功能区要依靠绿色经济项目、绿色建设项目来推动。生态空间设计要基于企业、项目绿色识别，为生态空间设计、布局提供新工具。比如，浙江湖州率先建立了我国首个绿色企业和项目认定体系，“非绿”之外将绿色企业、绿色项目分为“深绿”“中绿”“浅绿”3个等级。借鉴这种识别体系，生态设计要注重区域主体功能与绿色企业、项目的匹配：重点生态功能区主要匹配“深绿”企业及项目；重点开发区域，倒逼非绿项目、企业退出，根据环境容量促进绿色理念与各项建设的融合。限制开发区域，力求形成“深绿”“中绿”“浅绿”梯度分布的合理布局，控制“浅绿”项目。优化开发区域，要促进“浅绿”向“中绿”、“中绿”向“深绿”转型，在“增绿”中促进功能空间的绿色转型。

生态经济设计重在打通“绿水青山”变成“金山银山”的通道，需要由产品设计到产业布局再到标准设计，打通转化通道促进生态经济的繁荣。

注重业内产品生态设计。一方面，注重生态产品设计全覆盖。在农业产品、工业产品、服务产品设计上，为了实现绿色生态的目标，在原材料选用、生产、销售、使用、回收、处理等环节对产品进行全覆盖设计，谋求低消耗可循环、强化生态功能、引领绿色时尚、实现高性价比，减小对环境的负面影响，增大产品的生态功能。另一方面，注重生态产品设计多途径。要制定促进功能区改进的生态设计方案，设立各区域优先发展生态产品的目录指南，形成重点生态产品培育方向；要根据各自重点生态产品设计需求，以乡镇为单元组织设计人才组建设计工作室，为生态设计提供支撑；要注重区域生态产品设计研究，组建生态设计联盟，组织力量进行设计研究、设计交流、设计培训，提高生态产品设计水平。

注重产业布局生态设计。第一，注重生态农业设计。把立体种养模式与农场规模经营同步推进发展生态农业，以立体种养模式等作为生态农业设计推进发展的样本。第二，注重加工生态设计。注重涉农加工业的发展，如推进脱水蔬菜产业的发展。建设绿色工厂、实施绿色制造、加大循环利用，减量化排放废弃物。第三，注重生态旅游设计。注重以美丽乡村助推旅游业发展，在风貌设计上注重保持乡村的“肌理”，在文化展示上注重留住农村的“风情”，在功能布局上注重体现各自的“底色”。第四，注重一产接二连三。探索新模式促进一、二、三产之间的融合发展，注重“互联网+”、注重“文化+”，在融合中显现生态价值。

注重产业标准生态设计。第一，各类功能区的核心产品、核心企业、核心产业、核心园区、核心景区，生态设计标准注重选择应用国际标准，如ISO14000系列标准。特别在重点生态功能区，鼓励市场主体应用国际标准。第二，各类功能区都要严格执行国家标准、行业标准，从开发设计到生产、从供应链到客户端，从现场与客户两端双向驱动，全程推进产品质量管理达标。第三，各类功能区在缺乏标准的领域，应制定地方标准，如以循环经济设计理念设计相关产品循环使用的标准，便于材料变废为宝、产品“死后重生”。

生态设计是以人为中心的，最终要以宜居的村镇建设，为人们美好生活找到寄寓之所。生态村镇设计要体现人的需求、设计创新、设计特色。

满足人的需求，解决为谁设计问题。生态村镇设计必须符合人们对美好生活的需求，让生态经济生产、生活更有价值。当前，生态村镇设计需要具有更广的视野，不仅要满足本地人的美好生活向往，还要满足更大范围内人们对美好生活的向往，吸引更多外部人到此创新创业、到此观光休闲。生态村镇设计如民居设计不仅要满足当地人的生活习性，还要能够给予旅游者习性、外部人需求以充分考虑，在生态设计中优化生态、集聚人气、发展经济。

兼容设计手法，科学选择设计方法。设计的本质是要协调人与自然、社会、文化、技术之间的关系，使村镇骨架清晰、经脉畅通、形象鲜明、文赋神韵。要注重自然主义的风格，尊重自然格局，恪守乡土传统，建设修旧如旧，拒绝同质化，注重异质性。要注重建构主义的手法，引进现代风格，注重整体重建，注重模仿、追求时尚。生态村镇设计要采用兼容主义手法，尽量保留原有的村镇“肌理”，同时也给村镇注入时代元素，从而构建起生态村镇的新优势。

聚焦设计重点，特色设计彰显价值。生态经济区建设需要优先发展特色小镇、田园乡村，然后以点带面全面推进生态示范区的建设。特色小镇、田园乡村建设要聚焦特色资源开发，通过生态设计显现生态经济效益。生态设计，第一步，要注重概念设计巧构架，将特色小镇、田园乡村作为复合的生态系统，让自然地理环境与人文历史因素紧密联系，让建筑群落与水系陆路有机融合。第二步，要注重功能设计妙安排，考虑生态系统的调节功能，以及生态子系统之间的响应和反馈，把握好人在环境中的体验。第三步，要注重装饰设计大手笔，融入人文、艺术因素，把村镇布局做得精、巧、美，最终构建美好生活新家园。

关键词热点构建新时代城市生态文明新秩序

建设生态文明，实现人与自然的和谐共生，是中华民族永续发展的根本大计，也是一个世界性难题。城市作为一种比较先进的集居形式，从产生之日起就一直在造福人类。但是，随着城市居留人口的增多，也使城市产生了许多诸如环境污染、住宅紧张和交通拥挤等问题，即人们通常所说的“城市病”。因此，在推进生态文明建设过程中，必须把创造优良人居环境作为中心目标，坚持环境与民生相互促进，为增进民生福祉赋予新的内涵和时代要求。

树立市民的城市生态安全意识。城市生态安全是指城市生态环境能够适应社会经济发展需要的状态。山水林田湖草是生命共同体，实现生态安全，就是要保护好山水林田湖草，保持土地、水源、大气、天然林、地下矿产、动植物物种资源等自然资源的永续利用，使生态环境能够有利于经济增长，有利于人与自然关系协调，有利于人民健康和生活质量的提高。很多国家的情况表明，公众广泛参与环境管理和建设是环境得以维护和改善的基本社会条件。而我们有些地方在动员广大民众直接参与保护环境方面做得不够。因此，要改善生态环境，最主要、最基本的就是要唤醒市民的生态安全意识，树立生态安全观念。并把力量主要用在帮助公民大量直接地参与环境保护上，用在启发、教育公民的环境意识，改变那种视环境为单纯的物质生产和消费对象的狭隘功利观念上，用在帮助公民捍卫自身的环境权益上，让生态安全意识成为市民日常生活的组成部分。

建立环境与发展综合决策制度。抽象地赞成生态文明是很容易的，而提供有效的激励和建立有效的控制却困难得多。如果人们都不愿付出代价，那具有生态文明取向的理念就会是软弱的，或沦为某些投机者的秀词。长期的经济落后使人们特别是政府容易注意经济的增长，这不是坏事，但在制定政策、法规、计划时，有的却将生态环境要素分开，实行先发展后治理。解决这一问题，就必须使生态文明进入政府的决策，建立环境与发展的综合决策制度。应尽快建立督查督办制度，及时督促各地各有关部门落实环境与发展综合决策的各项工作；建立重大综合决策听证制度，让社会大众参与环境与发展综合决策；建立重大决策环境影响评价制度，为环保工作目标考核提供科学依据；建立重大环境违法违纪行为和决策失误责任追究制度和引咎辞职制度，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。

坚持工业发展的生态选择原则。工业的生态选择原则，就是在工业发展的选择中，不把工业增长速度作为经济发展的绝对指标来衡量和追求，而是将生态环境作为经济活动的基本准则。“既要绿水青山，也要金山银山”。自然生态都是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程。在工业增长和生态保护的权衡中，一定要进行科学论证，不能单纯根据眼前利益选择工业增长。因为有些生态破坏了，是难以恢复过来的。在现有企业中，要把推行清洁生产与推广国际标准组织的环境管理制度（EMS）以及联合国《巴黎协定》有机结合起来，实现从末端治理向源头和全程控制转变，从单纯治理向调整结构和合理布局转变。

实现垃圾无害化、减量化和资源化。随着城市化的迅速推进，城市产生的垃圾数量越来越多。目前，城市垃圾总量已占全球垃圾总量的90%以上，成为当今一大世界性的“公害”。及时清运和处理城市垃圾，是建设优美、整洁、文明的现代化城市不可缺少的条件。有位名人说过，“垃圾，是放错了位置的宝贝”，此话不假。世界各国纷纷开发垃圾资源化技术，通过回收垃圾中的有用成分实现了垃圾的减量化和资源化。我国一些城市在垃圾资源化利用方面也取得了一些很好的经验，我们要以实现垃圾的无害化、减量化和资源化为最终目标，尽快建立和完善资源回收利用制度，制定垃圾处理的技术政策，加强适用技术的开发和综合示范，并按照技术创新的原则，从垃圾的分类收集到资源化利用进行系统集成，形成“生产—消费—废物—利用”的良性循环。

进一步保护利用好城市山水。城市山水是城市生态环境最优势的自然资源。我国的城市大多都有山有水，不少的还依山傍水，有的城市还因山水而名声远播，如桂林市、张家界市、黄山市等。古人云：仁者乐山，智者乐水。又云：有山无水不灵，有水无山不壮。我国不少城市都是山水相连，山、水、城一体，天灵地杰均占尽，不愧为现代都市桃花源。但是，有的城市有了山水而不知珍惜，在那里挖山填水，结果山给毁了，水给毁了。有的将污水直接排入城市的水中，使其变得臭熏熏的，让人不敢亲近。一个城市没了山水，或者有山水而不能亲近，那都是不敢想象的事情。生态兴，则城市兴；生态衰，则城市衰。一定要“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”，要把城市的森林、河流、湿地等自然资源和景观与独特的历史文化结合起来，打造具有地域特色、历史元素、文化特征等乡愁记忆的现代生态城市。