拓宽融资渠道 增强造血机制

——关于杭州城市基础设施国资平台可持续发展的研究

林宗平  李毛地  童维佳  韩皓

城市基础设施是指为城市生产和居民生活提供公共服务的物质载体。加大城市基础设施投入力度，扩大城市基础设施建设规模是杭州高起点推进城市化战略的客观需要，也是实现社会经济全面、协调、可持续发展的内在要求（本文中城市基础设施只指地方政府职权范围内可支配的城建基础设施和市政公用设施，不含电信、邮政、铁路、电力等领域）。

2003年6月，我市在深入调查研究的基础上建立了杭州市城市建设资产经营有限公司（以下简称“城建公司”），作为城市基础设施国资平台，承担城市基础设施建设资金筹措和城市基础设施国有资产保值增值的双重使命。经过一年来的运作，城建公司在推动国企改革、整合城建资源、引入竞争机制、增强融资能力、加强规范运作、提升投资效益等方面取得了明显成效。但也正面临融资渠道狭窄，造血机制不健全等深层次的矛盾和困难。

一、外地城市基础设施投融资体制的创新实践

（一）城市建设投资公司的共性困难及其原因

面对城市基础设施领域庞大的投资需求，为了缓解政府直接投资和融资的巨大压力，上世纪90年代以来各地相继成立了城市建设投资公司（以下简称“城投公司”）。城投公司作为特殊的经济实体和企业法人，既是政府授权范围内国有资产的营运主体，依法享有出资人权利并承担国有资产保值增值责任；又是城市建设的投融资主体。它受政府委托，一是承担城市基础设施项目的投资、融资、建设、营运、管理等任务；二是通过资产重组，盘活城建存量资产，广泛吸纳社会资金。

实践表明，城投公司作为城建资金运筹和城建资产运营中心，在深化城市建设投融资体制和国有资产管理体制改革，通过多渠道、多层次融资加快城市基础设施建设等方面确实发挥了积极的作用。但由于缺乏健全的造血机制，部分城投公司融资功能日渐低迷，资产负债率居高不下，甚至濒临破产。从具体层面来看，有以下一些原因：

一是选择项目缺乏自主权，将有成本的资金投资于公益性项目；

二是融资结构不合理，主要依靠银行中长期贷款和短期流动资金贷款等负债方式，而利用资本市场直接融资比例过低；

三是后续资金没有保障，因为财政资金投入有限，项目收益也不多；

四是出资人监管权没有落实，导致资金筹集和使用分离，成本高而效率低；

五是与城建、房管等行政主管部门存在职能交叉。

城投公司要形成良性的资本循环流动投资机制，必须在政资分离、政企分开的前提下，按照市场经济规律和现代企业制度明确战略定位，实现体制机制创新。

（二）上海等城市增强城投公司造血机制的措施

1.上海市城市基础设施投融资体制的改革之举

20世纪90年代以来，上海市加大城市建设力度，累计完成基础设施投资3650亿元，主要是得益于投融资体制改革。上海投融资体制改革经历了四个阶段：一是建立政府举债机制，扩大银行资金投入；二是依靠土地批租，挖掘资源性资金；三是采用固定回报，吸收境外资金；四是着重招商引资，吸引社会多元资本。上海市通过社会化融资，改变了政府资金单独投入的方式，减轻了政府的财政负担，建立了投资、建设、运营、监管“四分开”的运作机制，形成了“政府引导，社会参与，市场运作”的城市基础设施投资新格局。

上海市城市基础设施建设吸引巨额社会资金的成功因素：一是上海社会经济持续稳定发展扩大了基础设施产品的市场需求；二是充裕的财政收入成为投资者回报收益的强大后盾；三是招商引资政策具有较强的规范性、透明性和可操作性，降低了投资者的政策性风险；四是能够根据不同项目的特点，予以针对性的政策扶持和优惠措施，保障了投资者利益；五是各类投资者队伍齐全，具备较强的财力和人力资本；六是项目融资理念先进，融资结构合理，融资方式多元化。

2.南京、武汉在城市基础设施投融资体制上的创新实践

南京、武汉两市的城建投融资平台均搭建于2002年，面对艰巨的筹融资任务，两市政府充分考虑非经营性项目缺乏盈利能力的特点，采取不同的形式加以补偿，对可持续发展之路作了有益的探索。

⑴政府财政承担非经营性项目投入和还本付息责任。南京市将项目区分为公益性和经营性两大类，公益性项目的建设资金和还本付息资金均来自以财政为主的资金，如城建资金、土地收入、城建经营性收入等。为减轻近年城市建设投入大规模增加引发的负债压力，南京市政府建立城建偿债基金，用于非经营性项目的还本付息。武汉市政府通过多种渠道，每年按计划向城建投资公司注入政府性资金，用于新建项目的启动和滚动发展。资金来源主要有三个渠道：一是注入全市市区道桥通行费(去年2.8亿元)；二是财政预算内城建资金；三是城市资源经营性收入。对非经营性项目的贷款和还本付息，武汉市还专门成立了政府城建负债审核委员会，对每年贷款规模、还本付息资金来源进行审查平衡，确保财政支出资金的落实。

⑵政府划拨经营性资产、股权，增强城建投资公司的造血机制。南京、武汉市政府均通过多种渠道，向两家城建投资公司注入经营性资产和项目股权用于新建项目的启动和滚动开发。如南京市政府为理顺玄武湖隧道建设还贷与管理的关系，将原划归市交通集团的市城建隧道建设公司的股权，重新划归市城建投资公司，同时将长江大桥桥北收费站54％的收费权划拨给市城建投资公司用于偿还隧道贷款。

⑶将非经营性项目同周边土地捆绑运作，增强收益能力。南京在外秦淮河综合整治项目的资金筹措方面，除每年从污水处理费中按每吨0.15元(每年可筹集5000万元)切给项目公司外，考虑到近年拆迁费用的增加，又将运粮河口约2000亩土地和秦淮河沿岸200米范围内可用地块交由专门成立的南京秦淮河综合整治项目公司开发运作；通过土地储备中心挂牌出让，将其部分收益专项用于城建项目投资的平衡。武汉市在非经营性的路、桥项目投资建设中提出“生地不但要变熟地，熟地还要变热地"的思路与做法，也就是在建设城市道路时，对周边可开发地块由政府、城建投资公司共同出资，成立一家投资公司统一征地，统一建设配套基础设施，统一开发政府功能性建筑和市场化运作条件较好的配套设施(如地下电信管网)，在土地出让时获取最大收益。

二、杭州城市基础设施国资平台的资产范围与运作现状

（一）杭州城市基础设施国资平台的资产范围

改革开放以来，杭州城市基础设施建设经历了政府财政投入为主，到依靠银行贷款，再到不断拓宽融资渠道，逐步引入社会资金的渐进过程。为了进一步整合城建国有资产、拓宽融资渠道、完善融资机制、打破行业垄断、引入竞争机制,市委、市政府确立了通过经营城市的方式来多方筹措建设资金的总体思路，组建了城建公司（实体），作为投融资平台按市场方式统筹运作城市基础设施项目投资和配置城建系统资产，扩大优质资产增值空间，提高城建资产使用效率，确保国有资产增值保值。

杭州市政府授权城建公司经营的国有资产范围是：

1.市建委下属建设、开发、经营性单位的国有资产（含存量资产和投资形成的资产）和已改制企业的国有资产；

2.市市政市容局下属开发、经营性单位的国有资产（含存量资产和投资形成的资产）；

3.市直属房产开发单位和市房管局下属房产开发单位的国有资产（含存量资产和投资形成的资产）；

4.市管道路桥梁等市政工程性资产及与工程范围相关联的其他资产；

5.市经委下属杭州热电集团有限公司的国有资产（含存量资产和投资形成的资产）；

6.经市政府同意，由市城建经营公司出资建设的市政道路和河道两侧以及绿地周边可开发的土地资产（源）（资金必须专项用于城市建设）；

7.经市政府同意，与以上资产范围投资经营管理有关的城市土地及地上、地下空间经营、设施冠名经营、地下管线统一建设和经营、道路停车设施经营和相应的收益；
　　8.市财政每年按原口径投入的城市建设财政性资金，包括出让土地中的全部大市政配套费和三分之一的级差地租（资金必须专项用于城市建设）；

9.对今后城建系统内其他企事业单位改制后所明确的国有资产，原则上随企事业单位改制完成同步划入市城建公司；

10.根据市城建公司资本运作的需要，市国资委授权经营的其他资产。

市城建公司组建后，对授权范围内的国有资产进行了清产核资，公司系统总资产214.6亿元，其中经营性资产49.3亿元、准经营性资产50亿元、非经营性资产115.3亿元（据市城建公司2003年8月31日总资产结构表）。

（二）杭州城市基础设施国资平台的运作现状

根据2004年杭州市本级城建计划，城建公司承担了40亿元的筹资任务，计划从以下几个渠道进行筹措：

1.银行借款15亿元，并争取将银行借款控制在合理范围之内；

2.发行企业债券5亿元。由于城建公司无申请资格，由公司下属的城建发展公司出面申请；

3.通过信托计划筹措8亿元；

4.通过招商引资筹措12亿元。其中：钱江四桥运用“影子收费”引资7.65亿元，第二垃圾填埋场通过合资引进1.1亿元，七格污水处理厂运用TOT招商引进3.9亿元。

以上2、3两个方面属负债范畴，但属于面向社会直接融资；以上第4方面中的“影子收费”，从严格意义上讲也属负债，因为每年要给投资者必要的投资回报，但可将一次性投入转化为20年分期投入。可见，今年的城建资金筹集模式只是在负债结构上有所改善，但还未从根本上摆脱困境。城建公司筹融资面临严峻困难，归纳起来主要有以下几点：

一是需要筹措的资金量大。市城建公司今年计划内的筹融资任务为40亿元，计划外项目年内的财务支出为39亿元，而市政公用行业近几年存量资产的盘活，尚不能满足该行业自身所需的新投入，难以成为城建计划筹资需求的资产来源；

二是投资项目缺乏自我回报能力。在今年的城建盘子中，经营性项目较少，除4个准经营性项目外，非经营性项目的投资比例较高，主要是城市道路建设投资。今年随着道路收费管理办法的调整，其中市本级的收益减少，也影响了还本付息的能力；

三是资产质量情况不够理想。根据清产核资结果反映，资产负债比例较高、非经营性资产量大、不良资产较多、部分资产归属不清等现象都有存在；

四是提升自身融资能力面临诸多制约因素。按照信贷原则，资产负债比例须低于75%才能取得银行贷款，目前城建公司资产负债比例较高，空间有限。发行企业债券，则必须满足“最近3年平均可分配利润足以支付公司债券1年的利息”等条件，而城建公司组建至今仅一年多，显然不具备条件。上市融资需要三年左右的培育期，在短期内难以奏效。

三、拓宽杭州城建国资平台融资渠道的思路

限于现行投融资体制和城市基础设施的特性，目前我国城市基础设施建设资金主要还是财政资金和银行资金。解决杭州城建国资平台筹融资方面的深层次矛盾，保障我市城建国资平台可持续发展，重点是要大力拓宽融资渠道。

依据项目区分理论，参照我国公共基础设施的分类标准，进而界定杭州城建国资平台的资产类别，以及依据融资方式分类理论对潜在资金来源和融资方式进行分类和分析，是创新城建融资模式、拓宽城建融资渠道的基础。杭州市城建公司前期工作的成绩表明，结合资产特性，灵活应用各种融资模式，确实有利于拓宽各类社会资金进入城市基础设施建设领域的渠道。

（一）项目区分理论和城市公共基础设施的分类标准

所谓项目区分理论，就是按照有无收费机制（资金流入），将公共基础设施项目区分为经营性和非经营性项目，从而根据项目属性决定项目的投资主体、权益归属及运作模式等。

根据项目区分理论，公共基础设施项目可按能否让市场发挥作用这一标准分类，按投资项目有无收费机制即资金流入及有收费机制下是否有收益，分成非经营性、经营性、准经营性等三类。

我国公共基础设施的分类

（二）基于融资方式分类理论对融资模式的探讨

项目区分理论研究项目的可经营性，融资方式分类理论则着重讨论资金的来源，拓宽融资渠道必须依据项目的可经营性及资金来源设计合适的融资模式。

在市场经济体制下，需要建立多种融资方式并存的融资体系和融资结构，形成全方位多层次的融资新体制。正是在这一大的体制背景和经济发展的要求下，有学者在归纳总结的基础上提出了五种融资方式，即财政融资方式、银行融资方式、商业融资方式、证券融资方式和国际融资方式。五种融资方式分类运用资金流量分析方法，涵盖了全社会资金的所有供给主体或融资来源，因而是全方位的；其五种融资方式可供社会资金使用者或融资者进行比较、选择和组合，因而融资结构是多层次的。五种融资方式并列发展的格局是市场经济融资制度的发展方向和内在要求，也是克服过去畸轻畸重的财政、银行融资制度所造成的严重弊端的重要机制条件，能更好地为政府和企业融资提供多方面的选择，以形成合理的融资结构。

筹集城市基础设施项目建设资金要确立市场化筹资方向，开辟多元化融资途径。现代项目融资理论与实践为城市基础设施项目建设融资提供了种类繁多的模式，国内外较常见的有BOT、ABS、市政债券、上市融资、信托计划、企业债券、PPP模式、共同基金、专项基金、租赁融资等等。尽管每种模式都有各自的特性，但是所有融资模式都需要良好的现金流支撑。融资模式的成功运用，既要立足于项目本身的投资回报特性，又要兼顾外部条件的局限性；既要充分研究每种融资模式的特殊性，又要通过模式组合发挥模式之间的互补性。

在五种融资方式分类的理论框架下，综合考虑各种融资模式的特点，结合我市城建国资平台所属资产的实际情况，并借鉴兄弟城市的经验，可对我市城市基础设施建设融资模式创新和应用提出以下总体思路：财政融资受市本级财政收入的刚性限制，除了优化投入方式，市城建公司创新余地有限；银行融资，按信贷原则规定资产负债比例不能超过75%，除非扩大资产总量，否则贷款增量空间有限；比较商业融资方式的特点和城市公共基础设施的特征，可见商业融资在城建融资领域扩大占比难度较大；因此，证券融资方式和国际融资方式应该是城建融资模式创新的着力点，其中BOT项目融资模式、资产证券化以及市政债券值得重点研究。

（三）杭州选择融资模式的具体思路

市城建公司2004年招商引资的具体目标是推进第二垃圾填埋场、七格污水处理一、二期工程、钱江四桥、天然气高压管网等四个项目的招商引资工作（不含下属企业招商引资任务）。

1.BOT和TOT模式

第二垃圾填埋场项目拟采用BOT方式招商引资，以项目总工程费用的30%为资本金注册成立项目公司，项目公司自行筹资完成建设后拥有一定期限的特许经营权，通过垃圾处理营运，收取垃圾处理费，取得投资回报。城建公司经过多次谈判协商，于2003年10月与ONYX公司签订了合作意向书。目前正在对垃圾预测量和保证量进行进一步核算和协调，以便投资方据此提出垃圾处理价格。

七格污水处理工程项目拟采用一、二期工程整体TOT方式，通过公开招标选择投资者（事先约定污水处理单价，以转让价格为标的），成立项目公司。由项目公司收购本项目，在特许经营期内通过污水处理营运，收取污水处理费，取得投资回报。该项目招商方案已经多次论证，目前正在积极实施之中。

2.现金流量补贴模式

钱江四桥项目采用邀请招标的方式选择投资者，在确定二十年经营权转让费（7.65亿元）的条件下，通过对经营期内每年等额补偿费报价的竞争选择报价最低投资者，由中标投资者成立项目公司受让钱江四桥经营权。鉴于钱江四桥系杭州市市区内非直接向过往车辆和行人收取通行费的城市桥梁，因此受让方将按合同每年向转让方收取补偿费获得经营收益。目前，中标人已产生，拟进一步签署正式转让合同。

3.信托计划

2004年7月，市城建公司推出了杭州市城市建设贷款资金信托计划，规模为2-8亿元。该信托资金由浙江国信集合运用，以贷款方式专项用于杭州市城市建设发展公司投资建设的“杭州市德胜快速路工程东段”项目。

4.上市融资

上市融资不仅是城建公司拓宽融资渠道的重要环节，还有利于建立健全现代企业法人治理结构。目前企业上市的途径主要有三条：一是国内A股市场上市；二是境外上市；三是借壳上市。结合城建公司的资产特性和资本市场的投资热点，我们认为上市融资工作有望率先在燃气、公交和水务板块取得突破。杭州市燃气（集团）有限公司已与壳牌（中国）有限公司签署了《杭州市天然气利用工程中外合资备忘录》。目前，双方已进入合营合同谈判，正在协商特许经营权及燃气价格、气量等问题。杭州市公交总公司总体改制方案已经市政府批复，新成立的公交集团公司拟整合公交一、二分公司和大众公交的优质资产，组建股份公司，搭建上市平台。

四、增强杭州城建国资平台造血机制的对策

市城建公司在目前资产负债率较高、造血机制不健全、资产质量不佳、缺少投入产出回报机制的情况下，要按市委、市政府的要求，完成“十五”期间甚至更长时期杭州城建筹融资任务，建立健全公司造血机制是急需解决的战略性问题。我们认为，解决上述矛盾必须要坚持科学发展观，充分认识城市基础设施建设持续发展的重要性和紧迫性，对国资平台准确定位，并立足于项目区分理论与融资方式分类理论，充分借鉴外地经验，紧密结合我市实际，通过推进企业改制、盘活存量资产；界定资产类别、整合城市资源；打破行业垄断、拓宽融资渠道；培育造血机制、提升经营能力；转变政府职能、突出规划监管，以确保我市城建国资平台的可持续发展。

要打造一个高效、持久的投融资平台，使其能够在今后若干年内都能承担筹措城建资金的重任，该平台必须具备三个条件：一是需要有相当规模、产权清晰的优质资产以及权责明晰的经营权限，以便发挥规模效益和塑造企业信誉；二是需要以城市资源开发为基础，形成充裕的现金流，进而增强造血机制和偿债能力，也为应用现有金融工具进行融资创造条件；三是明确城市建设的投资主体地位，形成投入产出的回报机制，为市场化运作以及推进项目融资和招商引资奠定基础。

市委、市政府提出了增强城建公司造血机制的目标,其实质是要城建公司具有与承担筹融资任务相适应的资本运作能力。从一年来的实践看，该公司筹融资的来源不外乎土地收益、盘活资产、银行信贷、企业债券等几个方面，除前两项外，其余均需企业有较强的造血功能来支付负债的本息，这就对企业本身的资产结构、资产质量和收益水平有较高的要求。创新融资模式，拓宽融资渠道确实可以缓解城建资金短缺的短期压力，但是为了确保可持续发展，重中之重是要培育平台自身的造血机制。现在借鉴外地经验的基础上，结合杭州实际，对增强国资平台的造血机制提出以下对策。

（一）加快资产移交，扩大融资空间

近年来，我市投入了不少资金加快城市基础设施和公用事业项目建设，但由于种种原因，部分竣工项目至今还未移交。鉴于城建公司资产负债率居高不下，申请银行借款的资产空间不大，为此要对市政府授权范围内的其他资产进行梳理，尽快将近几年来财政资金投入而形成的城建资产移交城建公司，以增加净资产量，降低资产负债比例，扩大公司银行融资的资产空间。

建议由市政府职能部门牵头，进一步完善市政基础设施项目竣工验收和资产交接管理的具体办法，尽快颁布执行。在具体办法、规定未出台前，为尽快改善公司资产结构和质量，拟先出台资产移交和操作原则：

(1)同步原则，即对市政道路桥梁等市政工程性资产以及工程红线范围内的其他经营性资产(资源)，随工程竣工验收同步移交城建公司；

(2)分离原则，即根据市政工程性资产的特性，在工程竣工验收交付使用时，直接划入城建公司资产帐内；

(3)先行原则，即对财政性资金投资形成的、现已投入使用但尚未完成财务决算审批、尚未移交的市政工程性资产，先由建设单位按财务支出数登记造册，在市财政(国资)部门签证下，先行移交城建公司。

（二）推进企业改制，盘活存量资产

市政公用行业的招商引资以及产业化发展，必须以企业改制为前提，才能够剥出优质资产，调整资产结构，规范股权设置，有效地盘活城建资产。加大城建公司下属企事业单位的改制力度是开展招商引资、上市融资等工作的前提，也是增强企业活力和造血机制的基础。

去年以来，我市按照党的十六大和十六届三中、四中全会精神，加大了城市公用垄断行业的改革力度，通过政企分开、引入竞争、股份制改造和资产重组等，使公用事业单位改革取得了较大的进展。首先，组建了市城建资产经营公司,明确了资产出资人，实现了政企分开、政资分开、政事分开，为开放市场，引入竞争，加快企业改制创造了前提条件。目前市公交总公司的改制方案和市公交国有独资集团公司的方案市政府已批复，燃气总公司的改制方案也已论证，所属企业改制方案也正在制订实施中。其次，股份制改造步伐加快，形成了企业投资主体多元化。市道桥养护处和市工程质量检测中心等企业按照产权制度改革的要求，吸收了企业职工和外来投资者入股，改造成多元投资的股份制企业。城建所属的7家房地产公司已完成“事转企”，目前正在实施产权多元化的第二步改制，其中杭州房产经营公司和杭州市房产企业公司2家房地产企业已通过产权交易市场挂牌拍卖，分别以3100万元和446万元成交。杭州市建设综合开发公司等三家房地产企业的改制方案已论证，拟采用部分产权公开挂牌转让，吸引新的投资者，以形成多元投资的公司制企业。第三，通过招商引资，引进外资和民资，形成了多个市场主体平等参与市场竞争的格局。七格污水处理厂、钱江四桥和绕城公路的招商引资方案已经过多次论证，目前正在实施之中。同时还成功拍卖了二个隧道和二个立交桥的冠名权。

我市现有公用事业的改革，要以打破垄断、开放市场为重点，实现单一产权向多元化产权结构、垄断经营向开放竞争的市场化格局转变。重点要抓好以下几项工作：

1.整合优质资源，引进外资，增强国资平台造血功能。要坚持“有退有进、先退后进”、“只求所在、不求所有”的原则，开放市场，积极引入外资和民资。以体制创新推动城市的优质资源整合，变现国有存量资产，引入外来资本增量，增强平台造血功能。如在市公交总公司改制中，可通过整合公交一、二分公司和大众公交公司优质资产成立股分有限公司，构筑上市平台，拓宽融资渠道。整合相关资产，成立多元投资的公交营运、出租汽车和客运服务三个有限公司，构筑招商平台；

2.引入各类资本，将企业改造成多元投资的股份制企业。要引导民资、外资、社会法人资本等多种经济主体投资城市基础设施，变政府单一投资为企业多元投资的市场开放格局。通过新建项目公司允许入股、已建立的公司转让股权和公用行业项目转让经营权等多种形式，实现城市基础设施系统的国有企业产权结构多元化。对供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，可公开向社会招标选择投资主体。特别对有收费机制可以有盈利的城市基础设施项目，应完全开放市场，允许民资、外资以控股方式成为融资、建设和还贷的投资主体；

3.逐步推行特许经营制度和市场化运作。目前我市城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等行业已基本具备实施特许经营的条件。要借鉴深圳等兄弟城市的做法，制定出台《杭州市公用事业特许经营办法》。可采取向社会公开招标等形式选择自来水、燃气、公交线路、地铁等先行试行特许经营制度。要根据管养分离和养护市场化的要求，加快推进我市房管体制、市政设施管养体制和环卫体制的改革，通过多种形式改制，将上述系统的基层站所改制为自主经营、自负盈亏的股份制企业。

（三）优化资产结构，扩大现金流量

截至2004年5月底，城建公司总资产为233亿元。从现象上看，城建公司资产量相当大，但与南京、武汉的城投公司相比，其资产质量存在不小差距，因为南京、武汉的资产中均未包含非经营性资产。

因此，进一步整合城市资源、提高城市资源经营效益，注入经营性资产、提高经营性资产比例，确保资产质量、增强造血能力，对培育城建国资平台的造血机制具有十分重要的意义。

1.打造路地结合平台，参与城市土地开发整理。根据南京、武汉的做法，凡是由市城投公司负债建设的非经营性项目，或由政府负债，或划给相应的土地资源或其他经营性资产来平衡。最近，武汉市政府同意以市城投公司名义出资成立股份有限公司，对一期20余平方公里土地进行综合性投资开发，用于统一平衡市区基础性建设资金。在这样的政策框架下，城建负债偿还渠道明确，投资主体职责清晰，目标任务责任落实。

杭州市城建公司承担着筹措巨额城建资金的任务，同时还必须把资产负债率控制在合适的范围之内，因此增强公司的债务偿还能力已迫在眉睫。所以，城市基础设施建设必须也应该与两侧或周边的土地资源整体规划、综合配套和同步实施，以便在城市基础设施项目建设的同时，使两侧或周边区域的土地能够由生地变成熟地、由熟地变成热地，取得土地资源的最大效益，最终求得基础设施投入与产出的总体平衡。

目前杭州城市道路只能视为准经营性资产，对财政拨款修建的道路，都应实行“以路做地，以地养路，路地结合，整体开发”的办法。要按照城建公司经授权经营的国有资产范围，即经市政府同意，有关部门应允许城建公司开发由其出资建设的市政道路和河道两侧以及绿地周边可开发的土地资产(源)，待开发成熟地后，移交土地行政主管部门统一招拍挂，从收取的出让金中扣除道路投入的资金和地块开发的成本，视作土地开发成本直接返还城建公司，超出开发成本的部分交市财政。

2.规范市场秩序，提升城市资源经济效益。市政府赋予城建公司统一经营城市广告业务、统一开发经营城市地下弱电管网等权利。近一年来，城建公司按照这一思路，在整合城市广告、停车设施和地下管线等城市资源方面取得了一些成绩，但也遇到了一些困难。关键是这些资源目前集中在政府相关职能部门，而改变被各部门和单位无偿分割和侵占的格局，必然会因为涉及利益调整而遇到较大阻力。因此，要建立资源整合统一管理的政府规章，规范市场行为，有效经营城市资源。

当前，首先要对市政道桥等工程性投资所涉及的广告、停车、地下管线等各种城市资源，按统一规划、统一设计、统一审批、统一建设和统一经营的“五统一”原则，由城建公司作为投资和经营主体委托相关建设单位或实施主体，结合市政工程项目同步实施。同时，为能方便城市资源的整合以及今后资产的移交，体现投资和经营主体的统一，在当前城建项目报审和实施中，要进一步明确市城建公司作为市政基础设施建设投资主体的身份，具体操作可结合现行办法和体制，明确双方职责和义务，以理顺城建项目市场化操作中各主体之间的关系。

（四）打破行业垄断，吸引多元投资

改革开放以后，垄断行业开始逐步走向市场，但城市公用行业打破垄断的进程相对滞后。据国内一些经济学家估计，无论是企业数量，还是营业额，民营化的部分只占全部公用事业的10％。公用事业市场化进程，已经远远落后于城市发展的需要，也严重制约了公用行业本身的发展。城建公司成立后在着力推进下属市政公用企业改制的基础上，制订了公交、供水、供气、热电、污水处理、固体废弃物处理等领域投资主体多元化并引入竞争机制的总体方案。实现投资主体多元化，必须在推进企业改制的基础上取得以下突破：

首先，要认真贯彻国务院《关于投资体制改革的决定》和建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，进一步落实杭州市政府转发市城管办《关于加快杭州市市政公用行业市场化进程的意见》，尽快出台《杭州市市政公用行业特许经营办法实施意见》，为各类资本进入基础设施领域和市政公用行业提供制度保障。

其次，要统一研究确定城建项目招商引资政策、市政公用产品的价格机制、收费机制、财政补偿机制和市场运作方式。收费或价格补偿不到位，是市政公用行业招商引资难以推进的一大原因。目前，我市公交、供气、供热、垃圾处理和污水处理的经营状况不容乐观。供水的经营现状相对较好，但要面对抗咸二期和引水入城项目21亿元的投资。在今年公司40亿元的筹融资任务中，有12亿元来自四桥、七格、二埋场的招商引资，但这些项目进展不快。建议在七格污水处理厂招商引资领导小组的基础上，加强城建项目招商引资工作，统一协调相关职能部门，共同推进城建项目招商引资工作。

此外，要根据实际需要，把收费价格调整和财政补偿到位后的经营性和准经营性资产所产生的收益，按适当比例投入到有更高回报率的项目中去，以利资产质量的逐步提高，融资能力的增强以及企业的做大做强和可持续发展。

（五）转变政府职能，健全考核体系

建立健全城市基础设施国资平台的造血机制，必须牢固树立科学运作和持续发展的观念，坚持“政府引导、市场运作、社会参与”的原则，切实转变政府职能。

首先，地方政府要以地方经济发展和财政承受能力为依据，以科学的城市建设总体规划为蓝本，充分发挥政府引导作用，力求城市建设的健康、快速、持续、协调发展。

其次，要完善准经营性和非经营性项目的补偿机制。按照项目区分理论，根据我市公共基础设施项目的实际收益，将其区分为经营性、准经营性和非经营性三类。在此基础上推进以下工作：一是依据项目属性决定项目的投资主体、权益归属及运作模式；二是对经营性项目，可以依据资产类别完善经营业绩考核评价体系；三是通过建立合理的价格补偿机制，推动准经营性项目向经营性项目的转换；四是按照公共财政理论，主要由财政承担非经营性项目建设资金。

最后，要管办分离，加强政府监管和服务职能。城建和市政公用行业等主管部门要实现由建设管理经营者向规划监管服务者的转变，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责。一是要完善城市基础设施项目行政审批制度，公开审批程序，简化审批手续，提高审批效率；二是要公开行业发展政策以及城市基础设施、市政公用项目的投资需求信息，切实做到对各类社会资本一视同仁；三是要加强市场监管，规范市场行为，对进入城市基础设施、市政公用行业的企业资格、市场行为以及产品和服务质量进行监督。