全面从严治党背景下纪检监察工作的探索与展望
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来源：《党政论坛》2018年第06期

        十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家生死存亡的高度，反复强调党风廉政建设和反腐败斗争的重要意义，将纪检监察工作提到了一个新的高度。本文以上海科学院（以下简称上科院）的纪检监察工作为例，就新时代下如何立足全面从严治党的新要求，继续深入推进纪检监察工作，使党风廉政建设与业务工作协同发展，进行相关探索与展望。

        一、开拓纪检监察工作新局面

        近年来，上科院高度重视纪检监察体制机制建设和党员干部日常监督管理。党委主体责任和纪委监督责任的落实，促进了党风廉政建设和业务工作的协同发展，营造了“能干事、干成事、不出事”的良好氛围。

        1.细化分解责任，实现“做事、管人、促廉”三结合

        习近平总书记曾指出，管党治党宽松软的问题，根本原因在于主体责任缺失，监督责任缺位。因此，推进管党治党走向严紧硬，必须强化责任意识，把监督的制度优势发挥出来。为此，上科院将落实责任制作为党风廉政建设的着力点，细化责任分工，明确工作目标，强化监督检查。

        强化院部与直属单位领导班子责任担当。在履行主体责任方面，上科院不断强化领导班子成员的责任意识、担当意识。院主要领导与班子成员签订“一岗双责”责任书，根据工作分工落实党风廉政建设领导责任。院主要领导做到“四个亲自”，即重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办。为强化上科院各部门、各直属单位党风廉政建设的责任担当，院党委与院各部门、各直属单位签订《党風廉政建设责任书》，督促各部门、各直属单位主要负责同志切实担负起党风廉政建设第一责任人的职责，实现主体责任在基层的贯彻落实。

        细化责任分解，层层落实责任。责任能否落实，关键在于精细化管理、细化责任要求和工作目标，为此，院党委每年都会制定党风廉政建设责任制责任分解表。例如，2016年上科院明确了60项责任的细化分解，2017年分解任务55项，覆盖了院各项重点工作、重点领域、重点人事及大额资金，并保证组织领导、责任分解、责任履行、责任追究落实到位。为确保责任落实有依托，上科院在院部和直属单位中组建党风廉政建设联络员队伍，协助院党委、纪委开展党风廉政和反腐败工作。另外，上科院要求院各单位主要负责同志每年述职述廉，促使业务工作和党风廉政建设同步发展，实现做事、管人、促廉三结合。

        2.完善组织建设，切实履行监督执纪问责职能

        十八大以后，党中央和中纪委根据党风廉政建设和反腐败斗争的实际情况，提出了纪委“三转”（转职能、转方式、转作风）要求，并以党章为依据，明确了纪委监督执纪问责的基本职能定位。为适应纪委履行好主责主业的要求，上科院及时理顺和组建了纪检监察组织体系，这为在复杂的组织架构中推进纪检监察工作有效开展提供了重要保障。

        2014年，上科院由党组建制转变为党委建制后，随之组建了纪律检查委员会，纪律检查委员会由书记和若干委员组成，纪委书记由院党委委员担任。实现党委建制以及组建纪律检查委员会，不仅为落实“两个

        责任”提供了基本的组织依托，还为基层党风廉政建设提供了领导与决策机制。

        纪检监察工作强调“治病救人”和“抓早、抓小、抓常”。上科院为推进纪检监察工作的落实，在上科院纪委领导下设立纪检监察室。纪检监察室的职责在于落实院党风廉政建设的监督责任；协助院党委开展党风廉政建设和反腐败工作；执行上级纪检监察部门的工作部署；负责对院部、直属单位、产研院的监督执纪问责。纪检监察室的设立成为推动上科院纪检监察工作向纵深发展、向基层延伸的组织依托。

        3.优化内控机制，提升监督的针对性和有效性

        首先，抓住院部各部门负责同志与党政“一把手”这一“关键少数”，落实内控机制的责任主体。坚决贯彻落实“一岗双责”制，即领导干部既要对主要的业务工作负责，又要对本单位（部门）的纪律作风负责，在当好干事创业“一把手”的同时，还要当好作风建设和反腐倡廉“一把手”，两手都要抓，两手都要硬。

        其次，以“三重一大”为依托，强化民主决策和风险防控机制。上科院党委在基层组织形态不一的科研体系中，以“三重一大”为依托，形成群众参与、专家咨询、集体决策相结合的决策机制，防范决策风险及预防腐败。以完善重点领域、重点岗位及重点环节的规章制度为保障，积极构建“不能腐”的基层纪检监督机制。利用“大额资金监管系统”，对重大财政资金、科技项目资金进行重点监管。

        最后，建立上科院纪检监察信息平台，提升纪检监察工作效率。纪检监察工作的有效开展往往以信息为支撑，增强纪检监察部门信息技术的运用能力，是保证纪检监察工作深入推进的重要手段。2017年，在原有大额资金监控系统的基础上，上科院启动纪检监察信息平台建设项目。信息平台的建设和使用，促进了上科院纪检监察工作关口前移，实现从事后监督到事中监督、事前警诫的工作方式转变。

        4.加强廉政教育，构建风清气正的单位生态

        上科院在构建有效的基层纪检监察保障机制中，逐步形成廉政教育机制，通过多维度多层次的活动，让党员干部在思想上形成廉洁自律意识，筑牢防线，守住底线，不越红线。

        一方面加强党员干部廉政教育工作，构建拒腐防变第一道防线。一是增强“四个意识”，不断提高党员干部的业务能力，激发党员干部干事创业的自觉性、遵规守纪的自觉性。近年，上科院逐步形成多层次多类型的反腐倡廉教育模式，如处级以上干部党风廉政专题学习，重要岗位干部岗前、岗中廉政教育，文化主题月系列活动等。

        另一方面严肃党内政治生活，营造良好政治生态。上科院不断加强对领导班子成员，特别是“一把手”的监督，从严从实抓好领导班子民主生活会，认真落实院领导基层联系点制度，坚持开展院领导班子成员与直属单位一把手谈心、谈话机制，主动倾听意见、及时疏导情绪、加强提醒帮助，对出现的苗头性、倾向性问题，早发现、早提醒、早纠正、早查处，防止小问题演变成大问题，切实维护好党内政治生态，提高党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性。

        二、纪检监察工作的难点分析

        在推进纪检监察工作的过程中，上科院积累了一定的经验，这为今后进一步推动纪检监察工作奠定了重要基础。但是基层纪检监察工作是个不断完善深化的过程，加之上科院所属单位性质的复杂性，在实际工作中仍然面临一定的困惑和难点。

        1.个别党员思想认识、作风建设有待进一步加强

        十九大报告指出：思想建设是党的基础性建设。要把坚定理性信念作为党的思想建设的首要任务，教育引导全党牢记党的宗旨，挺起共产党人的精神脊梁，解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题。大量的事实表明，干部出问题，首先是从理想信念动摇蜕变开始的。因此，坚定理想信念，坚守共产党人精神追求，始终是共产党人安身立命的根本。在实际工作中存在个别党员重视业务发展，忽视政治理论学习和思想意识提升的现象，作风建设有待进一步加强。

        反“四风”和落实“八项规定”精神，是十八大以来党中央改进党的作风、重塑执政形象的重要举措。习近平总书记《在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》中要求，各级党委要持之以恒地纠正“四风”，即形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，以养成良好的党风。绝大多数党员都能够与中央的要求在思想上、行动上保持一致，但是也有个别党员对反“四风”和贯彻执行“八项规定”精神的重要意义认识不到位，对“八项规定”精神的政策规定把握不准，思想上存在一定的模糊性。

        2.组织结构复杂，监督的有效性难以统一实现

        上科院是专门从事应用技术创新和服务的科研机构，其组织体系較为复杂，既包括直属单位，又包括市属单位和中央在沪单位；既包括事业单位，又包括转制研究所、企业、民办非企业单位；既包括公有经济单位，又包括非公有经济单位等。结构的多样化，组织的复杂化，使得构建基层纪检监察体制难度系数大，具体表现在以下三个方面：

        首先，部分所属单位缺乏以行政组织为依托的自上而下的权力监督。上科院的所属单位中有企业、民办非企业、非公有经济单位等多种组织形态，而上科院属于事业单位，因此，上科院与部分所属单位在行政关系上互不隶属。在缺乏行政组织为依托的系统内部，难以形成对所属单位权力运行的有效监督。在规模较小的非公企业中，党的监督机构受到

        “双重服从”问题的限制，既要服从于党的领导，又要服从于本单位的业务工作，当两者发生冲突时，往往会倾向于维护本单位的利益，从而弱化了党的监督。

        其次，基层纪检监察干部缺乏专职化和权威性，纪检监察工作难以落实。“三转”后，要求纪检监察聚焦主责主业，但是在基层单位，还难以完全做到纪检监察干部的专职化。上科院部分党总支或支部建制的党组织只有纪检委员或党风廉政建设联络员，一些纪检委员、党风廉政建设联络员身兼多职，纪检监察责任容易被淡化。因此，基层纪检监察工作一般仅限于上传下达的作用。

        最后，监督的信息获取存在一定难度。监督发挥有效性的前提在于信息的获取。由于组织设置的特殊性以及人员配备的不足，一些基层单位只有纪检委员或党风廉政建设联络员，而他们并不是单位的领导成员，也不参与单位的核心决策，这就使得监督者对于权力的运行、项目的决策、资金的使用等并不知情，很多时候都是事后知情，从而无法及时有效监督。

        3.基层纪检监察干部的专业化程度不高，纪检监督工作难以有效开展

        一是基层纪检干部缺乏专业化知识。上科院专职纪检监察干部接受业务培训的情况相对较好，内容也较为全面，涉及接待来信来访、查办违纪违法案件、反腐倡廉宣传教育、法律法规培训等方面。但是，上科院基层单位的兼职纪检干部往往缺乏系统化和专业化的业务培训。

        二是基层纪检监察干部缺乏实践锻炼机会。在组织规模有限、组织体制复杂的环境下，纪检监察干部交流、轮岗制度运行困难。由此造成了基层纪检监察干部在知识增量上无法满足形势变化的需要。而且，由于单位组织规模较小，基层查信办案量也是微乎其微，纪检监察人员在工作中通过实践锻炼的机会不多，这些因素都在客观上造成了基层纪检监察人员业务能力相对偏低。

        三、完善纪检监察工作的对策思考

        上科院纪检监察体系的完善，不仅要从细化责任、健全制度等方面着手，更要将纪在法前、治病救人等原则落实到具体制度中去。除此之外，优化纪检监察队伍也是推动纪检监察体制不断完善的关键举措。

        1.以“四责协同”为抓手，进一步完善责任制和问责制

        自上海市委和市纪委出台落实“两个责任”的相关制度后，上科院不断完善“责任清单”，通过院党委与各直属单位党组织负责同志、院职能部门负责同志签订年度《党风

        廉政建设责任书》，推进了责任制的落实。建议在此基础上，以“四责协同”为抓手，更加注重统筹协调，更加明确责任定位，齐抓共管，形成合力，把责任制进一步落实落细。所谓“四责协同”，就是打破党委主体责任、纪委监督责任、书记第一责任、班子成员“一岗双责”四个方面各自为政的孤立局面，发挥四个责任的联动效应，切实把责任传导到位。

        建议上科院在落实“四责协同”机制中，由院党委牵头，每年至少召开2次党风廉政建设专题会议，年初部署党风廉政工作，把履职责任清单落实到具体的责任人；年底总结党风廉政建设开展情况，听取和评估“一岗双责”的履行情况，总结经验为下年更好开展工作提供借鉴。在此基础上，纪委也可以针对监督实践中发现的问题，提议党委不定期召开会议，讨论、评议和推进问题的解决。班子成员在自己的分管领域发现廉政方面的苗头性、倾向性问题，及时报告纪委，让“一岗双责”和监督责任有机结合。院党委继续和直属单位主要负责人签订“一岗双责”责任书，并纳入“四责协同”的机制中，一同部署，一同考核。

        2.突出重点防控，加强对关键岗位和高风险领域的监督

        首先，廉政风险排查要制度化、常态化。建议单位自查与统一检查相结合。单位自查，由本单位主要领导负责，财务、纪检、办公室等人员参加，梳理各部门的工作职能、业务流程、制度设置等，从中发现管理和制度上存在的潜在风险点，并提出完善措施。院纪委组建由院纪委委员、纪检监察干部构成的工作组。工作组根据各单位自查情况，再进行复查，也可邀请相关领域的专家参与，给出最终的意见和建议。根据排查中发现的问题，完善防范机制，从源头上降低腐败问题的发生。

        其次，开展专项整治措施。在专项活动中整合纪检监察、巡视、审计以及各相关业务部门监督资源，针对这四个方面存在的违纪违规行为开展监督检查。上科院可以根据直属单位的主营业务类型进行划分，甄别出高风险的领域，进而整合各部门监督资源，针对下属单位的违纪违规行为进行监督检查，发现问题及时整治。

        最后，落实院系统领导干部个人有关事项申报制度。纪检部门与组织部门合作，组织相关需要申报的人员学习2017年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》精神，再根据上科院机关及直属单位的有关具体情况制定相应的实施细则，落实个人事项报告的抽查工作，通过个人有关事项的申报监督检查，及时发现问题，做到早发现、早防治。

        3.运用好监督执纪“四种形态”，把纪律和规矩挺在前面

        一般而言，违法者无不从破纪开始。针对过去管党治党主要以法律为尺子，而不是以纪律为尺子，造成管党治党“宽松软”的严重问题，十八大后中央和中纪委提出了监督执纪“四种形态”的要求。实现监督执纪“四种形态”的目的就是要把纪律挺在法律的前面，在“法律的笼子”上增加一道“纪律的笼子”，两个笼子相互支撑，相互补充。

        根据监督执纪“四种形态”的要求，建议上科院纪委，首先，盯住“大多数”。经常性地开展批评和自我批评的民主生活会，及时查找问题，分析原因，提出整改对策，并对整改对策的落实情况监督检查。对党员干部建立定期的谈话、谈心制度，经常性地打预防针。对于有苗头性问题的干部，要及时“扯袖子”“拉衣

        襟”。根据日常掌握的情况建立党员干部廉政档案，在干部提拔使用时，廉政档案作为重要的廉政考核依据。

        其次，抓住“关键少数”。尤其是要紧紧盯住直属单位的“一把手”，破解“一把手”监督难题。上科院纪委可以由纪委书记牵头，纪委委员参与，建立直属单位“一把手”的约谈制度。同时，建立重点岗位人员、巡察中反映问题较多的人员、新提任干部的谈话制度。经常性开展谈话，既是提醒，也是警戒。

        最后，严惩“极少数”。根据日常信访举报、专项治理、巡察监督等渠道发现的违纪违法线索，按照

        《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，严格立案查处，保持惩治的高压态势。只有以“眼里揉不得沙子”的认真劲开展监督，监督越严格，对党员干部的挽救越及时，付出的代价才会越小。

        4.着眼于系统性的廉政教育，全方位构建廉洁自律防线

        党员干部违纪违法既与外在的制度环境有关，也与个体内心的自律意识有关。经常性地开展廉洁教育，有助于党员干部提高遵纪守法的意识，增强防范风险的能力。可以分类别、分层次、多样化、系统性地开展廉政教育。

        一是开展专题讲授课。结合十九大提出的开展“不忘初心、牢记使命”专题教育的要求，邀请相关专家，对坚定理想信念、习近平新时代中国特色社会主义思想、中国共产党的发展历史等进行理论讲授，以增强理想信念和宗旨意识。也可以邀请专家学者、纪委领导对职务犯罪，党纪党规等进行专业讲授，以增强党员干部的党纪法规意识。

        二是开展警示教育。可以组织党员干部参观监狱，请职务犯罪服刑人员现身说法，交流互动；也可以组织党员干部参观廉政教育基地；还可以观看警示教育片，尤其用身边的事警示教育身边的人更具有震慑力和借鉴性。

        三是开展正面的激励教育。对党员干部还要进行正面的积极引导。可以邀请道德模范、先进工作者、优秀公务员等勤廉兼优的典型人物与党员干部面对面交流，也可以观看先进人物的纪录片，学先进、知不足、找差距，形成见贤思齐的良好风尚。

        考虑到有些直属单位人数较少，资源有限，组织廉政教育有难度，建议由上科院纪委牵头，建立联组学习制度，即根据单位性质相近或規模大小不同分成若干学习组，分批次地开展廉政教育，保障每个基层单位每年都有一定次数的廉政教育。

        5.理顺纪检工作领导体制，提升纪委的相对独立性和权威性

        根据《中国共产党党内监督条例》规定的落实纪律检查工作双重领导体制下“两个为主”的规定，建议上科院在两个层面上进一步理顺上下级和同级之间的关系。

        在上科院纪委与同级党委和上级纪委的关系层面上，按照双重领导体制的要求，上科院纪委既要接受同级党委的领导，又要接受上级科技纪工委的领导，但是要落实“两个

        为主”的改革要求。一是执纪审查工作以上级纪委领导为主，这就要求上科院纪委在线索处置时，既要报告上科院党委，同时由上科院纪委书记签字报告科技纪工委。二是上科院纪委书记和副书记的提名要以科技纪工委会同相关组织部门为主。这样的领导体制相对能够减少纪委被干扰的可能性，更加有利于发挥纪委的监督职能。

        在上科院纪委与基层纪检组织关系层面上，强化上科院纪委对基层纪检监察工作的领导。第一，对两家有党委建制的直属单位纪委，按照“两个为主”的要求，接受同级党委和上科院纪委的双重领导，实行查办案件以上科院纪委为主，纪委书记和副书记的提名考察由上科院纪委会同相关组织部门为主。第二，在条件许可的情况下，直属单位尽可能实行党务、纪检主要工作者专职化，以保障党务工作和纪检工作的全力投入。第三，为加强上科院纪委对直属单位线索处置的领导，建议上科院纪委建立统一的信访举报和线索处置管理平台，并制定《上科院纪委关于加强和规范问题线索管理处置工作的通

        知》，要求直属单位纪委或纪检联络员对各单位信访举报要做到应收尽收，统一登记造册、及时入库管理。通过信访件登记管理平台，及时掌握各直属单位的信访举报情况，通过分类筛选，形成问题线索后，由上科院纪委组织调查组，按照谈话函询、初步核实、立案审查、审理等程序进行处置。调查组由上科院纪委书记任组长，上科院纪检监察室人员，以及直属单位纪检人员共同参与，这样既可以充实办案人员力量，又可以锻炼基层单位纪检工作队伍。第四，加强对直属单位的巡察工作。由上科院党委领导，上科院纪委牵头，协同上科院人事部门、审计部门、财务部门以及直属单位纪委和纪检联络员组成巡察组，争取在五年时间内对上科院直属单位巡察全覆盖，对巡察中发现的问题督促整改，问题线索由上科院纪委牵头调查处置，以实现发现问题，形成震慑，传导压力的作用。

        6.打铁还需自身硬，锻造强有力的纪检监察队伍

        党的十九大明确提出，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。以国家监察体制改革的推进为契机，着力加强纪检监察队伍建设。

        首先，优化和配强纪检监察干部队伍，完善考核机制。上科院纪委现由书记和若干委员构成，主要配合党委开展纪检工作，作出纪检工作的决策部署和组织纪检工作的具体实施。纪委下设纪检监察室，这是纪检工作的职能部门，负责日常纪检工作的具体开展。建议在此格局下进一步充实纪检监察室的人员力量，可以通过公开招聘或从应届毕业生中招录的方式，引进具有一定纪检工作经验，或者法律、财务、审计专业的毕业生，专职从事纪检工作，提高纪检工作的专业化程度。直属单位纪委或纪检监察联络员的配备，也尽可能体现专业化。

        其次，建立多样化的基层纪检监察队伍培育机制。一是建立常态化的纪检干部培训制度，如每年可结合中纪委全会精神邀请相关专家进行解读，让纪检监察干部及时掌握和了解中央纪检监察的工作精神，增强政治意识和政策水平；可定期邀请上级纪委的专业人士，开展纪检业务培训，增强业务水平；可外请检察院法院专家开展法律法规方面的培训，以增强对法律法规的了解和把握。在内容上不仅要注重业务能力提升，更要加强政治纪律教育。二是不断更新纪检监察知识、技能，特别是现代信息技术的运用，提升信息时代背景下纪检监察干部运用新型科技手段查办案件的能力，使纪检监察干部能够较为熟练地掌握运用电子侦察、电子证据采集和固定、案件资料信息化处理等各方面的能力。同时，在互联网時代，网络成为重要的监督媒介，着重学习做好网络舆情监控、收集、研判、处理、反馈等工作技能。三是增加基层纪检监察干部实践锻炼。通过纪检监察干部在系统内挂职或抽调办案等多种方式，让基层办案人员有机会学习上级机关查办案件中最新的理念思路和方式方法，在实践中提高办案能力，以应对不同领域、不同部门现实工作的发展需要。

        最后，强化对基层纪检监察干部自身监督。打铁还需自身硬。在发挥纪检监督职能的同时，还要加强自我监督。要加强对纪检监察干部的监督管理。纪检监察干部要认真履行纪检监察部门工作职责，严格执行工作程序，规范业务流程，防止 “灯下黑”。在加强基层党支部纪检委员、党风廉政建设联络员业务培训的同时，也要注重政治培训，以提高政治素养，使纪检监察人员始终以

        “忠诚干净担当”为工作指导，积极适应反腐倡廉工作的新要求。

        （课题组组长吴海红，课题组成员周建勇、龙雪岗、徐冰清、王钱荣、王楠、张云柯）

        （责任编辑 周 巍）