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新世纪以来美国对伊朗的政策研究
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新世纪以来美国对伊朗的政策研究
作者：岳汉景
来源：《阿拉伯世界研究》 2012年第5期
摘要：在小布什政府时期，阿富汗战争、伊拉克战争及伊朗核问题等构成了美国与伊朗关系的特殊背景。依据小布什政府在此背景下实施的一系列具体的对伊政策，可归纳出如下结论：小布什政府对伊朗政策的核心目标是伊朗停止铀浓缩活动，其根本目标是伊朗的政权更迭。在奥巴马政府执政初年，美伊关系的原有背景没有太大变化，但美对外政策受国内金融危机影响日增，因此奥巴马政府对伊朗政策的目标和限制因素同小布什政府的基本相同，但在实现目标的手段上作了调整，突出表现在对伊朗实施了无条件接触政策。但因“接触政策”效果不佳，以及受后来的撤军伊拉克、中东剧变、战略重心加速东移等影响，奥巴马政府在其实现目标的手段上逐渐回归小布什政府的强制性外交老路，而且有过之无不及。与此同时，奥巴马政府还加强了对伊朗的“秘密战争”。
关键词：小布什政府；奥巴马政府；伊朗；美国；核问题；政权更迭
作者简介：岳汉景，复旦大学美国研究中心博士后（上海200433），安徽财经大学法学院副教授（蚌埠233030）。
文章编号：1673-5161 (2012 03-0097-14 中图分类号：D815.2文献标码：A
本文系安徽省教育厅重点项目( SK2012A002的阶段性成果。
小布什政府对伊朗的关切点与其前任们没有什么不同，即恐怖主义问题、大规模杀伤性武器问题、中东和平问题和人权问题。但美伊关系的背景却与以前发生了很大变化。这种新背景主要由以下重大事件构成：2002年伊朗核问题的发酵、2003年以后美军在伊拉克的军事行动以及稍早的阿富汗战争。奥巴马上台后，“新背景”的构成要素依然存在，因而其对伊朗政策的目标和限制因素同小布什政府相比几乎没有变化。但此时“新背景”也增添了更新的内容，这使得奥巴马政府的对伊朗政策在实现目标的手段上发生一些变化。
一、小布什政府对伊朗政策的核心目标①：停止铀浓缩
2002年秋伊朗的秘密核活动被曝光后，美国对此高度关注。从一开始，美国政府就警告伊朗停止与铀浓缩相关的活动，并要求国际原子能机构据相关规约寻找伊朗违反其应当承担的保障监督义务的证据，然后向联合国安理会汇报，以对伊朗进行制裁。但包括大多数欧洲国家在内的许多理事会成员国反对将伊朗核问题提交安理会，主张给予伊朗更多时间与国际原子能机构合作以解决核活动问题。2003年10月21日，英法德三国外长飞抵德黑兰与伊朗领导人进行直接会谈并与之达成了协议。伊朗同意签署保障监督协定“附加议定书”，暂停铀浓缩活动。2003年12月18日，伊朗签署了“附加议定书”。但2004年9月，伊朗重又开始了铀浓缩活动。结果，2004年秋历史重演了：美国催促把伊核问题提交安理会，而欧盟继续坚持其外交努力。在制裁压力下，伊朗于2004年11月14日与欧盟三国缔结了“巴黎协议”，伊朗同意继续暂停铀浓缩和铀转换活动，欧盟三国则承诺对伊朗提供民用核技术援助和举行贸易谈判。但是，尽管伊朗履行了协议，却没有看到来自欧洲的任何回报。②伊朗与欧盟的谈判此时因伊朗内政的变化而进一步复杂化。2004年的伊朗议会选举使保守派重掌大权，2005的总统选举又使内贾德上台，而内贾德是伊朗24年来第一位非神职人员总统，他是以反腐败、经济改革、保持革命原则等竞选理念上台的。
2005年8月1日，伊朗通知国际原子能机构将在伊斯法罕重启铀转换活动。2005年8月5日，伊朗拒绝欧盟三国提出的“一揽子”刺激措施，即所谓的“长期协议框架”。同年8月 8
日，伊朗拆除了国际原子能机构在其核设施上的封条，在伊斯法罕开始了铀转换活动。此时，伊朗进行铀转换活动被欧盟看作是越过了红线。
2005年9月24日，国际原子能机构理事会宣布伊朗违反了《不扩散核武器条约》，警告伊朗如果在下次会议前不遵守条约，将把此问题提交到联合国安理会。欧盟向伊朗明确表示，只有在伊朗暂停铀浓缩计划的情况下，才愿意与伊朗进行重新谈判。这表明欧盟做了让步，把红线位置由原来的“伊朗进行铀转换”移至现在的“伊朗进行铀浓缩”。也就是说，欧盟首次开始接受伊朗进行铀转换活动。由于2005年10月伊朗向国际原子能机构提交了新的汇报材料，2005年11月国际原子能机构理事会没有将伊朗核问题提交安理会。
2005年12月，俄罗斯提出伊俄两国在俄境内建立铀浓缩联合企业的提议，以确保伊朗核技术不会用于军事目的。对俄罗斯的建议美欧均表示可以接受，但伊朗表示其铀浓缩活动必须在本国境内进行，认为伊朗不能依赖他国满足自己的核能需求。同年12月，欧盟与伊朗进行了新一轮会谈，但没有取得进展。2006年1月9日，伊朗重又开始了铀浓缩活动。在欧盟三国的要求下，国际原子能机构理事会于2006年2月4日召开紧急会议，表决通过了一个决议，要求国际原子能机构向安理会报告伊朗核问题。对此，伊朗威胁停止与国际原子能机构的自愿合作。2006年3月29日，安理会通过并发表了无法律约束力的主席声明，要求伊朗恢复停止铀浓缩活动，重新考虑重水反应堆的建造，批准并执行“附加议定书”。声明还要求国际原子能机构总干事在30天内向IAEA和安理会汇报伊朗遵守要求的情况。自此，作为调停者的欧盟三国在伊朗核问题上所做的外交努力均告失败，伊朗核问题的解决方式由以欧盟三国模式为主转为以P5+1模式为主。
欧盟在伊朗核问题上的外交努力失败后，2006年5月，时任美国国务卿赖斯提出愿意加入与伊朗进行的多国会谈，但并不进行双边会晤，并要求伊朗要首先停止铀浓缩活动（对此提议，伊朗权衡了3个月，后拒绝了）。这是小布什政府首次表示愿意有条件参加伊朗核问题的多边会谈。不久它们向伊朗提出一个新的提议：如果伊朗停止铀浓缩活动，美国除了履行先前所做的承诺外，还将同意由西方国家帮助在伊朗建造防扩散性轻水反应堆，以使伊朗拥有用于和平目的的核能生产设施。美国及其盟国要求伊朗于同年7月中旬前（伊朗不同意此截止日期）对提议给予答复。伊朗于同年8月22日作了答复，表示愿意进行严肃会谈，但没有迹象表明其准备停止铀浓缩活动。2006至2008年间，在美欧的努力下，联合国安理会通过了五个决议，其中有三个（1737号、1747号、1803号）涉及对伊朗实施有限制裁。2008年7月，美国要求伊朗接受P5+1的提议：伊朗暂停铀浓缩活动半年，同时联合国对伊制裁暂停半年，即所谓的“以冻结换冻结”（freeze for freeze），在此期间举行会谈，研究解决核问题的办法。①但遭伊朗拒绝。
综上可见，小布什政府想方设法阻止伊朗进行铀浓缩活动：先是利用欧盟三国和国际原子能机构与伊朗谈判并以推动国际制裁甚至动武相威胁或以让伊朗加入世贸组织等为诱饵，其间又动员俄罗斯积极参与其中向伊朗施压；在欧盟、俄罗斯的努力失败后，美国又在三年不到的时间内推动安理会通过了五个针对伊朗铀浓缩活动的决议，其中三个是制裁决议；美国对伊朗的态度也由断绝接触逐渐转变为有条件接触。美国在不算长的时间内，针对一个中等国家的某一具体行为，动用如此巨大的政治资本，耗费如此之多的精力，是相当罕见的。因此，小布什政府对伊朗政策的核心目标是伊朗必须停止铀浓缩活动。
二、小布什政府对伊朗政策的根本目标：实现政权更迭
小布什政府对伊朗政策的根本目标是实现伊朗的政权更迭，即伊朗的神权政治体系倒台，代之以类似西方的所谓民主政治体系。这首先体现于小布什政府对伊朗的归类上。小布什政府上台不久便给伊朗重新贴上“流氓国家”的标签，并开始暗示伊朗同伊拉克一样是“疯狂的国 家”(crazy state，“威慑不住、无法用传统外交手段应对的政权”②。美国领导人还把伊朗
说成“暴政前哨( outposts of tyranny”，赖斯在其正式成为国务卿前夕的参议院确认听证会上说：“的确，在我们的世界里存在着暴政前哨，美国站在各大洲被压迫的人民一边。古巴、缅甸、北朝鲜、伊朗、白俄罗斯、津巴布韦就存在着暴政前哨。”2002年1月29日，小布什总统在其“国情咨文”中把伊朗连同伊拉克、朝鲜列入“邪恶轴心”( axis of evil④，意指“支持恐怖主义的政权”。“流氓国家”可以理解为需要严厉打压的国家。“疯狂的国家”可以理解为需要用特殊手段，如武力手段应对的国家，即要以理性的疯狂对非理性的疯狂。“暴政前哨”意指压迫本国人民的国家；“邪恶轴心”是严重威胁国际和平与安全的国家。因此，在逻辑上它们都是应该被推翻的国家。正如一位学者所说：“这种蛮横的妖魔化做法然后被用作宣传工具，为号召在伊朗进行政权更迭提供正当性。”①而实际上，“邪恶轴心”正是美国在伊拉克实施政权更迭，推翻萨达姆政权的重要理据。
萨达姆倒台后美国与伊朗的任何官方接触都被看作等同于使伊朗政权合法化，因而对华盛顿来说是禁忌。②伊拉克战争头几个月，美军快速挺进，巴格达很快沦陷，小布什政府受此鼓舞，开始对伊朗实施积极的政权更迭政策，以进一步落实其推出的“大中东民主计划”。虽然美国政府没有公开说明此政策，但华盛顿许多有很大政治影响、被称作新保守主义的人开始高调号召在伊朗进行政权更迭。③2005年1月，刚就任美国务卿的赖斯在接受电视采访时谈到“将会席卷中东的伟大改革运动”。可以想象，随着阿富汗塔利班政权和伊拉克萨达姆政权被推翻，伊朗将是美国“伟大改革运动”计划中的下一个目标。在军事上，美国对伊朗形成包围之势。阿富汗和伊拉克不但驻扎着美军，而且两国新政府都是由美国扶持建立的并一定程度上受美国控制。在伊朗的其他邻国也有美国的驻军，如巴林有美国的第五舰队驻扎。美还利用其铁杆盟友以色列，不断对伊朗发出军事威胁。
但随着美军占领伊拉克所带来的严重困难局面的出现，随着“解放”了的伊拉克处于内战的边缘，美国似乎意识到了进行一场“解放”伊朗的类似行动危险性会更大。2005