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第２４卷第６期 ２０１０年１２月 合肥工业大学学报（社会科学版） Ｊ０ＵＲＮＡＬ ＯＦ ＨＥＦＥＩ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ ＯＦ ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉ ｅｎｃｅｓ） Ｖｏ１ ．２４ Ｎｏ．６ Ｄｅｃ．２Ｏ１Ｏ 农村宅基地使用权制度创新研究 李瑞记 （菏泽学院学报编辑部，山东菏泽 ２７４０１５） 摘要：随着我国城市化进程的加速， 人们对宅基地及建设用地的需求都在急剧增长，而我国人多地少，土地 后备资源严重不足，探索与城镇建设用地增加的挂钩机制显得尤为重要。应认真研究宅基地使用中存在的一 些不合理现象，积极探索农村宅基地资源优化配置的基本途径，促进社会主义和谐新农村建设。 关键词：城市化；宅基地；使用权；农村 中图分类号：Ｆ３０１．１ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００８—３６３４（２０１０）０６— ００５３—０４ Ｏｎ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｒｉｇｈｔ ｔｏ Ｕｓｅ Ｒｕｒａｌ Ｈｏｍｅｓｔｅａｄ ＬＩ Ｒｕｉ－ｊｉ （Ｅｄｉｔｏｒｉａｌ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｊｏｕｒｎａｌ，Ｈｅｚｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈｅｚｅ ２７４０１５，Ｃｈｉ ｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ａｃｃｅｌｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ ｉｎ Ｃｈｉｎａ，Ｐｅｏｐｌｇｓ ｄｅｍａｎｄｓ ｆｏｒ ｈｏｍｅｓｔｅａｄ ａｎｄ ｃｏｎｓｔｒｕｃ— ｔｉｏｎ ｌａｎｄ ａｒｅ ｉｎ ｒａｐｉｄ ｅｘｐａｎｓｉｏｎ．Ｔｈｅ ｌａｎｄ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｂｅｃｏｍｅ ｓｅｒｉｏｕｓｌｙ ｉｎａｄｅｑｕａｔｅ ｂｅｃａｕｓｅ ｏｆ ｔｈｅ ｌａｒｇｅ ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ ｌｉｍｉｔｅｄ ｌａｎｄ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｉｔ ｉｓ ｖｅｒｙ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｔｏ ｗｏｒｋ ｏｕｔ ３ ｓｙｓｔｅｍ ｌｉｎｋｅｄ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｉｎｃｒｅａｓｅ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ．Ｍｅａｎｗｈｉｌｅ，ｔｈｅ ａｎｏｍａｌｏｕｓ ｐｈｅｎｏｍｅｎａ ｉｎ ｔｈｅ ｕｓｅ ｏｆ ｅｘｉｓｔｉ ｎｇ ｈｏｍｅｓｔｅａｄ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｓｔｕｄｉｅｄ，ａｎｄ ｗａｙｓ ｔｏ ｏｐｔｉｍｉｚｅ ｔｈｅ ａｌｌｏｃａｔｉｏｎ ｏｆ ｒｕｒａ１ ｈｏｍｅｓｔｅａｄ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｅｘｐｌｏｒｅｄ ＳＯ ａｓ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ａ ｎｅｗ ｈａｒｍｏｎｉｏｕｓ ｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ；ｈｏｍｅｓｔｅａｄ；ｒｉｇｈｔ ｔｏ ｕｓｅ；ｃｏｕｎｔｒｙｓｉ ｄｅ 农村宅基地使用制度创新是当前城市化进程中备受社会各界关注的热点问题。农村宅基地制度改 革是整个农村土地制度改革的重要组成部分，改革的目的是维护农民的合法权益，发挥农民宅基地和房 屋的财产功能，逐步实行农民住宅商品化，节约利用宝贵的土地和房产资源。根据新农村建设对宅基地 利用与管理的新要求，本文分析了农村宅基地使用管理中存在的问题，提出通过改革现行农村宅基地产 权制度、 完善管理制度和促进宅基地合理利用等对策措施来加强农村宅基地的利用与管理，以促进城乡 一 体化建设。 一 、 当前农村宅基地使用权制度的基本特征 （１）主体特定性宅基地和自留地属于集体所有， 农村宅基地的权利主体只能是本集体经济组织 的成员。农村村民可以向本村集体经济组织申请宅基地，经村委会同意后，即可取得宅基地的使用权， 进行建房居住，但不得私自买卖。 （２）产权无偿性 农村宅基地的使用具有很明显的福利性质。宅基地使用权的取得，不是通过市 收稿日期：２００９—１２—２３ 作者简介：李瑞记（１９７ｌ一），男，山东菏泽人，副教授，硕士。
５４ 合肥工业大学学报（社会科学版） ２０１０年１２月 场交易方式获得的，而是村民基于集体经济组织的分配取得的。尽管在有些地区，农村宅基地使用权的 取得需要支付一定的费用，但目前我国尚没有法律明确规定对宅基地实行有偿使用制度。农民能够无 偿取得宅基地使用权，获得基本的生活条件。 （３）使用无期限性 目前，我国法律没有对农村宅基地使用权规定具体的期限。宅基地使用人可 以在依法取得的宅基地上建造住房等设施，并对建筑物享有所有权，依建筑物所有权而长期、永久地使 用宅基地。即使地上物灭失后，房屋所有权人还可以通过翻建、改建、扩建等方式，继续使用原宅基地。 （４）权能限制性我国土地管理法规定，村民不得私自转让宅基地的使用权，只允许在本村集体组 织成员之间进行转移。２００４年１０月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，农民的住宅不 得向城市居民出售，城镇居民即使购买了农村住宅，也不能取得宅基地使用权。同时还明确禁止城镇居 民在农村购置宅基地ｌ１］。我国担保法也规定宅基地不得作为抵押财产，进行贷款或买卖 。这样，农民 宅基地的使用权利被大大限制了。 二、当前农村宅基地使用权制度存在的问题 （１）宅基地使用权分配制度不完善 目前，我国没有完善的宅基地使用权分配制度，缺少相关法律 法规的约束，宅基地使用权分配比较混乱。由于各地分配标准不同，宅基地的分配办法自然存在较大差 异，还易受行政权力的干预。农村宅基地的分配权大多被村干部掌握，缺乏透明度Ｅ ，以致在一些地方， 个别人可以通过不正当途径获得面积较大的宅基地，甚至可以得到多处宅基地。这不仅造成土地资源 的不合理分配，也不利于农村的稳定与和谐。 （２）宅基地使用权取得制度不合理 我国现行《土地管理法》规定，农民住宅用地须经乡镇人民政 府审核，由县级人民政府批准＿４］，但法律上并没有对宅基地使用权的审批程序和审批内容作出具体、明 确的规定，导致农村宅基地使用权审批工作不规范。同时，由于我国宅基地使用权的取得和使用不需要 交纳费用，导致一些地方农村宅基地超占、多占现象比较严重，造成了土地资源浪费。 （３）宅基地使用权监管体系不健全 由于法律意识淡薄，一些地方，许多农民没有办理宅基地使用 权登记证和房权证。登记制度的不完善给将来的产权纠纷埋下隐患，也造成了司法和管理上的困难。 村镇缺少合理有效的规划与监督，有些村庄盲目向外扩延，如向交通便利的地方急剧扩延，以致村中心 形成大片大片的空心地带，浪费了大量耕地。甚至一些地方的村委会擅自征用农村土地搞商品房开发， 非法向城市居民出售，从中牟取暴利。 三、农村宅基地使用不合理的原因分析 （１）法律的限制性规定是其直接原因 我国法律既承认农民对自己房屋的私有权，又规定了宅基 地的集体所有制形式，并对宅基地的使用权做出了严格的限制，严禁城镇居民在农村购置宅基地，宅基 地的转让须为房屋所在地本集体经济组织成员和使用权不得抵押等。这样，我国农村村民拥有宅基地 使用权完整的地上物所有权和严格受限的宅基地处置权＿５］。由于建筑物与土地的特殊关系，村民房屋 的私有与宅基地的集体所有之问必然会产生矛盾。这种建立在使用权基础上的所有权， 既不利于对宅 基地使用权的保护和珍惜，也不利于对农户房屋私有权的尊重和财产权的实现。 （２）宅基地的社会福利性质是其根本原因 建国初期，为了推动我国独立工业体系的建立和维持 较低的城市建设费用，必须减少不必要的人口流动，将农民固定在农业上，国家则给予农民宅基地使用 权的成员属性、无期限性以及取得的无偿性，从而使其成为农民最基本的生存保障和社会福利，也成为 维系我国几亿农民基本生存权利的基础。这种福利制度的推行，既使农民居有其所，又维持了国家的整 体利益和政治稳定。但在市场经济和城市化进程的冲击下，土地作为农民维持生计和增加收入的职能 逐步削弱，其作为保障和财富的功能逐步强化。因为这种福利性质的存在， 不仅使农民工无法完成市民
第６期 李瑞记：农村宅基地使用权制度创新研究 ５５ 化身份的最终转变，而且阻碍了城乡一体化的顺利进行。 （３）配套制度改革滞后是其重要的约束因素 高门槛的城市费用和严格的户籍制度阻止了农民的 城市化步伐，使农民又退回了以宅基地为依托的乡村时代。由于长期的城乡分割和城市住宅逐渐私有 化，农民大多缺乏向城市移民的资本，无力在城市中购买住房，导致他们进入城镇的门槛过高，不利于城 市化进程。同时，严格的户籍管理制度使大量农民工对其所存身的城市生活环境缺乏主体性意识，难以 实现真正的市民化，而宅基地的存在又成为其本能的回归之处＿６］。另外，城乡统筹规划制度的落后，造 成了宅基地新房建设的遍地开花。农民建房缺乏超前性和长远规划，加上施工质量不好，形成建房的短 期行为，造成人财物及土地资源的极大浪费。 四、推进农村宅基地使用制度创新的思路与对策 农村宅基地使用制度创新是当前城市化进程中的热点问题，应根据新农村建设对宅基地利用与管 理的新要求，因地制宜，通过改革现行农村宅基地产权制度和完善管理制度，促进宅基地合理利用，以加 强农村宅基地的利用与管理，实现宅基地资源的有效配置。 （１）建立健全相关的法律法规体系，搞好农村宅基地的确权工作 进一步完善《土地管理法》，制定 《农村宅基地使用管理法》，出台宅基地管理的地方性法规，逐步建立一套完整的宅基地管理法体系，做 到有法可依。根据宅基地的具体用途，可以将农村宅基地分为生产类用地和生活类用地。生产类用地 主要包括住房周围绿化用地和生活服务实施用地等具有明显生产资料性质的用地。根据马克思主义生 产资料公有制原则，生产类用地应当归集体所有。对于房屋的建设用地和相关辅助设施的居住生活用 地，如厨房、牲畜房、厕所用地等具有典型生活资料的属性，在坚持生活资料私有的前提下，这一部分宅 基地应归属于农户所有。这种性质的区分能有效明晰原有产权的模糊性，为宅基地的顺利流转奠定清 晰的产权基础［７］。对于由村集体组织赋予的带有福利性质的无偿宅基地取得者，应当补交相应的房屋 土地费用，以获取宅基地使用权、收益权和处分权，农民可以转让、出租、抵押、继承及赠与房产，有利于 农户提高宅基地的利用率，能有效遏止福利式建房的泛滥和遏制空心村现象。 （２）运用市场机制和价格杠杆，完善农村宅基地市场的流转机制 建立规范有序的农村房地产流 转市场，在保持宅基地为集体所有的基础上，允许那些手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋 在城乡居民之间自由流转，允许农村房屋进入土地交易市场公开竞价交易，逐步与城镇房地产市场体制 接轨，推动城乡融合。各地政府可以牵头搭建宅基地信息交易平台，使农民宅基地转让市场化，做到交 易透明化，通过市场杠杆调节使农村房地产价格趋于合理，以促进城乡一体化建设。建立交易平台，不 仅可以使供需双方之间的信息尽可能地对称，而且还可以保护农民的合法权益不受侵害。交易市场的 建立，可以使宅基地得到更好的利用，那么其闲置状况会得到很大的改善，这有利于土地资源合理配置。 此外，交易平台可以由政府出面监管，这样有利于政府掌握宅基地方面的信息，为政府制定相关政策提 供帮助。 （３）加强宅基地规划管理，建设村容整洁的新农村 根据经济发展程度及城镇化、工业化进程的客 观需要，加强城乡统筹规划制度建设。结合城乡统筹的总体规划，编制村庄土地利用规划和村庄建设规 划，有计划、有重点地逐步推进宅基地集居化建设。根据经济发展和城镇化进程的客观要求，科学预测 农村居民点的数量和用地规模，完善乡镇土地利用总体规划，编制村庄土地利用规划、村庄建设规划和 开展村庄治理试点，从严控制村庄建设用地及宅基地用地的规模和布局。充分发挥村庄规划的控制和 引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合、优化农村居民点布局和用地，从而科学有序地推进城镇化 进程和现代村落建设。充分考虑土地权益均衡的原则，建立宅基地整理激励机制 。因地制宜，搞好空 心村的规划和整治工作。对闲置多年的空心村宅基地应当收归村集体组织，然后重新分配给急需建房 的村民使用，或者将腾退的土地进行复垦，充分发挥土地的利用效能。对主动腾退宅基地的村民，村委 会可据情给予一定的经济补偿，让农民从腾退土地中获益。
５６ 合肥工业大学学报（社会科学版） ２０１０年１２月 （４）建立农村宅基地的有偿使用和退出补偿机制，促进农村经济社会的和谐稳定 通过经济调节 手段，建立农村宅基地有偿使用制度。根据各地区农村经济发展和农民承受能力，农村宅基地的有偿使 用制度应循序渐进地推进，可先在发达地区推行，待条件成熟时，再逐步扩大。宅基地有偿使用制度可 以打破传统的宅基地使用的行政区域界限，推动农村住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。同时，建立 农村宅基地退出补偿机制，鼓励有条件的农户放弃宅基地进城落户，为农村废弃宅基地复垦整理创造条 件。凡已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居的农民，只要自愿退宅还耕，政府按退出的宅 基地面积给予一定的经济奖励。农村宅基地退出补偿资金来源为耕地开垦费、土地出让金、新增建设用 地有偿使用费，奖励方式为一次性货币或养老生活补助。农民放弃宅基地后， 将不影响农村集体土地承 包权益，不影响原有农民身份。农村宅基地退出补偿机制可以在农村宅基地占地面积较大、经济条件相 对较好的区域逐步试行。 （５）加大相关配套制度改革，促进农村城镇化建设步伐 第一，推进户籍管理制度改革，建立城乡 统一的户口登记制度，使城乡在就业、教育、住房、社会保障等各方面一体化， 从而最终打破城乡二元经 济格局。第二，高门槛的城市费用必然迟滞农民的城市化步伐。城市经营者应当大力提供租房补贴、 廉 租房或经济适用房，放宽申请条件，扩大优惠对象，使进城农民能居其所、乐其业，真正融于城市文明，成 为城市的主人，共享改革开放的成果。第三，对于农民的小产权房应根据实际情况，区别对待。对村民 在自己宅基地的剩余土地上搭建的小产权房，应当为其颁发房权证和土地使用证书，为其流转提供合法’ 的上市交易条件； 而对于利用农村耕地所建设的小产权房，由于其擅自改变土地的基本用途，应根据违 规程度进行强制拆除或者没收，这将有利于实现城乡协调发展和建设资源节约型的和谐新农村。 参考文献： ［１］国务院．关于深化改革严格土地管理的决定［ＥＢ／ＯＬ］．（２００６—０６—３０）［２００９—１２—０１］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．Ｃｌ Ｌ Ｅ２］全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国担保法［ＥＢ／ＯＬ］．（１９９５—０６—３０）Ｆ２ｏｏ９－１２一ｏ１］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．１ａｗ—ｌｉｈ．ｃｏｎ％ ［３］杨立新．物权法ＥＭ３．北京：中国人民大学出版社，２００７：１０２． ［４］全国人民代表大会常务委员会．中华人民共和国土地管理法［ＥＢ／ＯＬ］．（２００４—０８—３０）［２００９—１２—０８．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃ ｏｎＬ Ｅ５３宁洁同．农村宅基地使用权的有条件流转探析［Ｊ］．河南省政法管理干部学院学报，